農業面源污染防治政策的演進軌跡、效應評價與優化建議

石凱含 尚杰

摘 ? 要：為實現農業現代化、生態化發展，以化肥減量增效為主要目標的農業面源污染防治政策體系得以確立和完善，相應防治策略也取得了明顯效果。然而，農業面源污染防治政策存在的政策執行計量及監督性不足、政策口徑管理與執行效用控制性不足、社會性主體關聯及融入不足的問題，制約著我國農業面源污染防治政策的效用發揮。為此，應當提高農業面源污染防治政策執行的計量及監督水平，通過激勵機制設計提高農業面源污染防治政策效用，增強農業面源污染防治政策實施關聯主體的參與性，以提升農業綠色發展水平。

關鍵詞：農業面源污染;污染防治;綠色發展

中圖分類號：F323.22 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2021）05-0146-10

改革開放以來，我國農業經濟快速發展，農產品數量、質量都有了較大提升。與此同時，農業面源污染問題日趨嚴重，一定程度上制約了我國農業經濟發展和轉型升級。在較長的一段時間內，我國農業產業化發展以犧牲生態環境為代價，農村綠色經濟發展規劃流于形式，農業生產過度依賴于化肥、農藥等要素投入，科技、信息對農業經濟增長的貢獻潛力未得到充分發揮，農業面源污染問題未能得到系統性解決。有效解決農業面源污染問題，是推動農業高質量發展的必然要求。

農業面源污染與土壤及灌溉用水安全問題直接相關，其深層次成因在于化肥和農藥的不合理施用及技術制約。我國于2015年開始實施與化肥和農藥減量增效直接相關的政策;2016年中央“一號文件”強調，推動農業可持續發展，必須確立“發展綠色農業就是保護生態”的觀念，加快形成資源利用高效、生態系統穩定、產地環境良好、產品質量安全的農業發展新格局。這些政策與農業部2015年印發的《關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見》《到2020年化肥使用量零增長行動方案》《到2020年農藥使用量零增長行動方案》等政策，形成了宏觀與微觀聯動態勢，推動我國形成了體系化的農業面源污染防治機制[1]，為我國綠色農業的發展奠定了基礎。

隨著綠色農業發展對我國農業經濟乃至國民經濟重要性的日趨提升，加之2021年中央政府工作報告提出要制定2030年前碳排放達峰行動方案，農業面源污染與大氣污染形成聯動防治格局成為大勢所趨，這也是農業農村部制定《農業綠色發展技術導則（2018—2030年）》等政策的旨歸。

一、農業面源污染防治政策演進及其階段性特征

（一）1979—1987年：孕育農業面源污染防治政策基礎

1979—1987年是農業面源污染防治政策基礎的孕育階段。這一階段的特征體現為農業恢復發展政策與環保政策體系初步形成，污染防治政策基本成型。1979年發布的《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》在對我國農業發展歷史和現狀進行總結后，對農業擴張與農業科學發展問題進行了規定，強調在迅速增加化肥、農藥、農用塑料和各種除草劑生產的同時，兼顧氮、磷、鉀比例的合理配置;在農藥、除草劑和農用塑料制品大幅增產的同時，兼顧科學施肥和科學用藥。

上述政策實際上是我國農業恢復發展和現代農業崛起的整體性指導，為我國由傳統農業向現代農業過渡提供了總體思路。這一階段，基于農業污染防治的政策體系初步確立。1981年我國成立了中國農業環境保護協會等專門性農業生態環保社會組織。我國在農業生產經營領域的生態環保政策日趨豐富。

（二）1988—2003年：確立農業面源污染防治政策體系

1988—2003年是確立農業面源污染防治政策體系的重要階段。這一階段形成了污染類型全覆蓋的農業污染防治政策格局。我國于1988年起草了《農業環境管理條例》，對農業環境監管的權責分配、環境保護方法、農業生態環境保護的執行策略等內容進行了規定，將農業環境保護倡導落實到微觀保護行為上。1989年的《農藥安全使用標準》及1992年《耕地保護條例》分別針對農藥施用及耕地保護等細分領域進行規定。此后，各省份結合實際情況，制定了與區域特征相符合的農業環境保護規章制度。這一階段實際上是上一階段的延伸，將政策孕育階段的主張相繼落地，實現了橫向政策細化和縱向區域治理相結合，奠定了橫縱交互的農業污染防治政策體系。《農藥管理條例》（1997）、《水污染防治法實施細則》（2000）、《農藥管理條例》（2001修訂）和《農藥限制使用管理規定》（2002）等政策更是緊密結合這一階段農業產業化程度的加深，在政策層面緊跟農業經濟的發展進程，促進了農業市場化和政策體系化的協同。

（三）2004—2012年：宏觀農業污染防治與系統性農業面源污染防治政策形成的過渡

2004—2012年是系統性農業經濟恢復發展、農業生態保護與農業面源污染防治政策體系確立的過渡階段。這一階段的特征體現為政府兼顧經濟與社會協同發展，農業面源污染防治成為政策核心。2004年我國正式啟動農業面源污染防治行動，農業部科技教育司首次成為農業面源污染防治的主導單位，通過整合農業面源污染防治重大技術遴選、示范和推廣等一系列工作，深入農業生產一線，在農戶調研的基礎上，結合“減量化、再利用與資源化”的農業面源污染防治原則，從技術層面尋求產業政策、環保政策的均衡點。

該階段我國著力進行農業面源污染防治技術探索和行動整治，立足于階段性農業經濟發展狀態與格局，逐步引導農戶、涉農企業與其他社會性主體聯動發展生態友好型農業經濟。在農業面源污染防治技術逐步推進探索下，我國農業面源污染問題一定程度上得以緩解，系統性的農業面源污染防治政策呼之欲出。

（四）2013年至今：確立系統性農業面源污染防治政策格局

2013年至今是確立系統性農業面源污染防治政策格局的階段。國務院于2013年頒行的《畜禽規模養殖污染防治條例》是我國農業面源污染防治的里程碑文件，其面向畜禽規模養殖這一與農業生態保護和農業面源污染防治密切相關的領域出臺了針對性的政策。

2015年農業部印發《關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見》，這是我國首次針對農業面源污染防治問題出臺的專項政策。該文件將發展節水農業、實施化肥和農藥零增長行動、推進養殖污染防治、解決農田殘膜污染、開展秸稈資源化利用、實施耕地重金屬污染治理等內容作為農業面源污染防治的核心，為后續我國出臺農業面源污染防治政策提供了依據和基礎。該政策正式提出了由控制農業用水量，減少農藥和化肥施用量，推進畜禽糞污、農作物秸稈、農膜基本資源化利用組成的“一控兩減三基本”農業面源污染防治目標，這是此后我國進行農業面源污染防治的主線。

農業部制定的《到2020年化肥使用量零增長行動方案》和《到2020年農藥使用量零增長行動方案》在2015年同時實施，從農藥和化肥施用這兩個直接影響農業面源污染防治效果的要素入手，結合化肥和農藥施用中的問題，立足于化肥畝均施用量高達21.9公斤但有機肥實際利用率不足40%、畜禽糞污養分還田率50%、農作物秸稈養分還田率僅為35%的現狀，結合重化肥、輕有機肥，重大量元素肥料、輕中微量元素肥料，重氮肥、輕磷鉀肥等問題，全面研究了農藥和化肥減量增效的策略。兩個文件提出擬于2020年實現氮、磷、鉀及微量元素營養結構的均衡，將測土配方技術覆蓋率升至90%，將禽畜糞污還田率提升60%，同時也就農藥施用提出了相關約束性措施。

國務院2016年印發的《土壤污染防治行動計劃》，針對土壤質量監督網絡體系建構以及質量檢測點設置和執行、土壤環境信息化水平提升、土壤污染防治立法等內容進行了系統性規定，立足于農業面源污染對土壤質量和農業耕作的影響，建立了以土壤質量保障和污染防治為基石的政策體系。2016年農業部等六部門聯合下發《關于推進農業廢棄物資源化利用試點的方案》，針對農業面源污染形成的另一顯著影響因素——農業廢棄物的綜合整治問題進行專項治理，立足于禽畜糞污年產量38億噸但綜合利用率低于60%、秸稈年產量9億噸但有效利用率不足80%以及農膜當季有效回收率不足2/3的現狀，將廢棄物的資源化利用作為提升農業面源污染防治效果的整治策略之一。

2016年，環境保護部會同農業部、住房和城鄉建設部印發的《培育發展農業面源污染治理、農村污水垃圾處理市場主體方案》，結合2015年國務院印發的《水污染防治行動計劃》及住房和城鄉建設部等部門聯合發布的《關于全面推進農村垃圾治理的指導意見》等農業面源污染防治政策，就提升農業面源污染防治水平進行了政策布局，并圍繞農業農村面源污染治理的巨大缺口，嘗試探索“以獎代補”的綜合性農業面源污染防治方案，就農業面源污染防治技術標準及模式建構、基礎設施建設及資金支持渠道建構、收費管理和多元化協同治理等進行了全面政策布局。

在面向農業面源污染防治的政策制定與實施的同時，系統性的農業可持續發展政策及綠色農業支持政策亦不斷出臺。農業部等八部門于2015年聯合印發的《全國農業可持續發展規劃（2015—2030年）》在宏觀上部署了治理環境污染、改善農業農村環境的任務，在微觀上則進行了以全面加強農業面源污染防控為主要目的的農田污染全面防治布局。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2017年9月印發的《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》更是在完善農業資源環境管控制度、建立農業綠色循環低碳生產制度等方面就農業面源污染防治進行了縱深布局。

自此，系統性的農業面源污染防治政策體系得以建立。覆蓋化肥和農藥施用、污水及土壤污染整治、廢棄物資源化利用等農業面源污染防治等的融合性政策體系得以確立，其融合了治理主體、治理方式、治理目標和預期、治理保障性措施等方面，將農業面源污染防治作為獨立的體系進行防控，實現了對農業產業化深度發展與農業面源污染綜合防治的多效整合。

二、農業面源污染防治政策的效應評價

我國農業面源污染防治政策在不斷地完善中。各階段在政策的制定和執行中均存在不同程度的問題。這是農業面源污染防治政策演進階段性發展的必然，也是我國不斷完善農業面源污染防治政策的驅動力量。

（一）1979—1987年：勾勒了農業經濟恢復發展雛形

從農業面源污染防治政策孕育階段的成就和問題來看，這一階段作為我國農業領域全面恢復發展的起步期，相關政策效應可以歸納為以下三個方面：

第一，頂層設計與具體執行相對接?！吨泄仓醒腙P于加快農業發展若干問題的決定》等推動農業現代化發展的政策框架基本形成，全黨對農業恢復發展、土地問題等形成了全新認識，并將水利、農田、草場、林業、漁場、畜舍、飼料加工廠等農業基礎設施建設和農業技術改造問題提上日程。針對糧食統購定價問題、耕地利用問題、農藥化肥促進增產增收等領域的發展模式進行了詳細的制度設計，實現了頂層設計與執行的兼容。這是我國整體農業經濟發展的基調性政策，對農業生態環境保護問題的提及體現了政策規劃中對均衡發展的考量。

第二，宏觀通盤規劃性強于微觀執行性，改革開放初期規劃雛形凸顯。從該階段存在的問題來看，這一階段無論是在綱領性政策的制定中，還是在具體環保政策的框架梳理中，均缺乏明確的執行及保障條件。政策針對農業發展的諸多方面進行了統籌規劃，但其執行步驟、技術保障、指標閾值、懲處機制等還不夠明確。綜上，該階段的不足體現為農業生態環保政策與農業經濟恢復發展政策的均衡性有待提升。《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》對農業現代化的高要求使得兼顧生態環保的任務暫時懸置。這一階段農業面源污染問題尚不嚴重，針對性政策尚未出臺，側重于生產而生態環保流于形式化的問題為日后我國農業面源污染問題的加劇埋下了隱患[2]。

（二）1988—2003年：奠定了農業面源污染防治政策基礎

這一階段農業面源污染防治的成就可歸納為兩點：第一，妥善處理了農業環境保護的細分領域和權責架構問題，就耕地保護、化肥和農藥施用安全、禽畜糞污處理和集中控制、環境保護執行措施、農業生態環境保護組織機構建設等分別進行規定。完成政策體系的架構對提高我國農業面源污染防治的集中控制水平至關重要。第二，建立了縱橫相結合的農業面源污染防治政策格局。將國家層面與省域層面的農業面源污染防治政策相結合，為后續建立橫縱結合的農業面源污染防治政策體系提供了邏輯架構。這種交互政策格局的形成有助于促進不同級別政府之間的政策聯動，在發揮不同地區農業面源污染防治積極性的同時，確保國家對農業面源污染防治的整體性把控，更有助于提高政策制定效率和政策執行力。

雖然該階段的相關政策對農業面源污染問題有所涉及，并針對農藥和化肥施用問題以及糞污的處理問題等進行了政策規定，但政策形態偏于宏觀架構而弱于具體執行，偏于制度而弱于實踐，偏于框架而弱于調控[6]。該階段的問題主要體現為缺乏農業面源污染防治的針對性政策。一方面，該階段依舊將農業經濟的高速發展放在首位，生態環境保護問題并非核心問題;另一方面，該階段對農業面源污染這一污染類型認識不到位，缺乏關于農業污染類型邊界的清晰認識以及針對性的防治策略。

綜上，這一階段的政策在奠定農業面源污染防治政策基礎方面具有貢獻，但在政策執行方面還存在問題，這對農業面源污染防治政策的落實及政策效用的保障造成了影響。

（三）2004—2012年：奠定微觀農業面源污染防治政策基礎

在農業面源污染防治行動啟動后，我國在農業經濟發展中逐步立足于農業經濟階段性發展任務進行探索。在宏觀政策向微觀政策演進的過程中，《水污染防治法》（2008修訂），2012年《畜禽養殖污染防治條例（征求意見稿）》等一系列法規政策頒布和廣泛收集意見與建議，拉開了我國制定系統性農業面源污染防治政策的序幕。

在這一階段，政策發展與意見征集并行，農業經濟持續發展與生態環保觀念加深并行，全局性農業生態環境保護與微觀面源污染防治政策并行，污染物排放控制技術與測土配方及深耕等技術運用并行。該階段在標志性政策的出臺方面稍顯薄弱，但其在政策基礎鋪墊方面具有顯著意義，為2013年及之后形成農業面源污染防治政策體系夯實了基礎，并創造了條件。

（四）2013年至今：形成了成熟的農業面源污染防治政策體系

從農業面源污染防治政策成熟階段的政策效用來看，綠色經濟和生態發展理念的持續深入使得我國在農業面源污染防治政策的制定與跟進方面依舊具有較大改善空間。這一階段我國對化肥面源污染防治問題的重視，以及相關針對性政策的出臺，使我國首次出現耕地灌溉面積和化肥施用規模發展趨勢的同步扭轉。

自我國于2015年發布《關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見》，并于同年發布《到2020年化肥使用量零增長行動方案》后，我國化肥施用量首次出現拐點，2016年化肥施用量降至5984.1萬噸，與2015年的6022.6萬噸相比，減少38.5萬噸，降幅為0.64%。各類肥料在政策的督導之下，其折純施用量得到顯著控制，這對提高農業面源污染防治效果至關重要。這也印證了出臺農業面源污染防治專項政策的必要性。

在全國性農業面源污染防治政策取得效果的同時，區域性農業面源污染防治政策的制定和執行也取得了較好的效果。2018年國家發展和改革委員會等五部門聯合發布《關于加快推進長江經濟帶農業面源污染治理的指導意見》，針對長江流域農業面源污染問題進行整治，將農田污染整治、養殖污染處理、農村人居環境治理等內容作為政策重心。生態環境部辦公廳印發的《2019年全國大氣污染防治工作要點》則將提升大氣污染整治效果、開展大氣環境綜合治理和推進產業結構調整升級作為推進面源污染治理的協同措施。2020年是我國積極應對農業面源污染的政策集中反饋年度，在這一年我國農藥和化肥減量增效成果顯著，禽畜糞污資源化利用水平及秸稈還田效率顯著提升，流域污染綜合整治及土壤、大氣綜合整治成果顯著，但依舊具有縱深推進的必要性。

我國在該階段著力進行了農業面源污染防治政策反饋。玉米、水稻、小麥三大糧食作物的化肥和農藥利用率得以顯著提升，注重化肥和農藥效用的思維得以全面深化。農業農村部的相關數據顯示，截至2019年底，我國三大糧食作物的化肥利用率提升至39.2%，與2017年相比提升1.4個百分點，與2015年相比提升4個百分點。農藥利用率提升39.8%，與2017年和2015年相比分別提升1個、3.2個百分點。2020年我國化肥利用率和農藥利用率分別達到40.2%和40.6%。

總體來看，這一階段的農業面源污染防治政策制定依舊將政策的體系化與細化并行作為要點，將深入推進農業面源污染防治的深度和廣度延伸作為并行舉措，形成了補貼政策、激勵政策、懲處政策相結合的有機政策體系。這一階段農業面源污染防治政策的成效可歸納為如下方面：

第一，對農業面源污染集中整治問題的重視程度進一步提升。該階段集中出臺農業面源污染防治政策體現了對該問題的重視，將農業面源污染防治作為獨立的領域和政策支脈，將農業面源污染防治問題與工業污染防治問題并舉，在農業產業化進程中最大程度地推進污染治理工作，將發展與治理的平衡性作為農業經濟發展的要點。

第二，該階段形成了明顯的多效政策兼容機制，就大氣污染、水污染、土壤污染、農藥和化肥施用、重視技術發展及關聯性因素進行了集中管理，切實將面源污染拆解為各項微觀因素，從微觀領域推及農業面源污染防治，實現了源頭性污染防治、過程性污染治理、事后污染治理成果復盤與績效相結合的農業面源污染防治機制，實現了農業面源污染防治政策頂層設計與微觀執行并舉，是農業面源污染防治政策走向成熟并形成綜合性網絡的階段。

第三，該階段的區域性治理與全國性治理得到兼顧。長江流域、松花江流域的流域水污染綜合治理、流域生態補償機制建立等，均是各區域與中央農業面源污染防治形成有機網絡、實現區域經濟社會協同發展的體現。

三、農業面源污染防治政策的突破難點

農業面源污染防治政策體系的完善需要建立在對要點進行精準分析的基礎上。污染物整體排放量依舊規模龐大，氨氮等污染物所占的比例依舊較高，污染物對環境造成持續污染的能力依舊較強，這些均是農業面源污染防治政策完善中急需解決的突出問題。同時，由于政策與規章制度等硬性約束內容在性質上的差別，缺乏強力政策約束與懲處機制，因而政策執行面臨較多問題。

（一）政策執行計量及監督性不足

政策效用的計量是衡量政策效果并進行政策完善與深化的依據。政策的合理性與優越性需要將政策效用作為衡量方式，但政策效用恰恰是農業面源污染防治政策制定中的問題所在。結合前瞻數據庫及2020年6月10日發布的《第二次全國污染源普查公報》中的相關統計數據，我國化肥、農藥施用量連續三年負增長，畜禽糞污綜合利用率達到75%，秸稈綜合利用率達到85%，農膜回收率達到80%。

以上指標作為農業面源污染防治的關鍵性指標，對于反映階段性農業面源污染防治具有重要價值，但相關數據依舊集中在表層的化肥和農藥減量增效、糞污資源化利用及固體廢棄物回收方面。從深層的施用效率來看，結合農業農村部的統計數據，2020年我國水稻、小麥、玉米三大糧食作物的化肥利用率達40.2%，與2015年相比提高5個百分點;農藥利用率達40.6%，與2015年相比提高4個百分點。絕對減量數量和相對效用提升規模之間形成矛盾，面源污染來源廣泛的特征使得污染物排放的過程中存在顯著的不確定性和不可計量性[4]，對政策硬性指標任務完成度的計量與對政策效用的計量難以完全吻合。

我國雖然自2015年起開始進行農業面源污染的針對性防治，并出臺了化肥和農藥等領域的專項政策，但化肥施用強度變化程度不大，亦即政策在實際執行中存在一些問題。結合2015年數據觀測，當年度化肥施用強度為361.99千克/公頃，而2019年的施用強度依舊高達362.11千克/公頃，2020年則有所下降?；适┯昧?、耕地規模、耕地灌溉規模、化肥施用強度等數據的非協同變化，說明我國在農業面源污染防治實效提升方面依舊有較長的路要走。

隨著農業市場化的縱深發展，政策效用計量的影響因素日趨復雜化。全國平均數據、東西部區域數據等存在著嚴重的計量偏差性和影響因素差異性[5]，加之區域自然條件的影響和制約，在頂層設計和執行方面建立具有高覆蓋性的政策效用計量機制面臨較大困難。這一現象長期存在，將影響全國農業面源污染防治政策效用判斷，進而影響我國農業面源污染防治的綜合效果。這是我國在農業面源污染防治政策制定中缺乏約束性的集中體現，也是制約農業面源污染防治政策持續優化的原因。

（二）政策口徑管理與執行效用控制性不足

政策口徑問題是針對政策效用進行判斷，并對政策執行性加以衡量的依據。我國于1988—2003年逐步建立了橫縱相結合的農業面源污染防治政策體系，但缺乏一致性政策口徑造成政策執行效果難以計量，農業面源污染防治政策在實施過程中存在“一刀切”問題。這對不同區域建立長效的農業面源污染防治測控機制、因地制宜制定農業面源污染防治行動綱領并出臺相關政策形成了制約。

從表現形式來看，國家和地方農業面源污染防治口徑不一，整體農業面源污染防治進程不平衡，區域間農業面源污染類型和特征具有較大差異，整體性的農業面源污染防治政策難以實現兼顧，這些可能影響區域間農業面源污染防治的平衡性。同時，農業面源污染空間差異顯著：黃淮海平原污染物排放水平高，西部地區排放水平低;東北地區谷物作物面源污染嚴重，而東南沿海蔬菜作物面源污染物排放水平高[6]。我國整體性的農業面源污染防治政策難以實現與不同區域、不同作物類別的契合，缺乏對農業種植結構的考量，導致政策的落地效果與預期存在偏差。政策多頭制定雖然有助于提升政策與區域特征的符合程度，但也造成了央地口徑銜接問題。糧食作物和經濟作物區域、土壤高肥力地區和低肥力地區對化肥和農藥施用、禽畜糞污資源化利用的需求不同，如果完全執行國家層面的農業面源污染防治政策，可能造成部分區域的農戶利益受損。一旦央地農業面源污染防治政策難以對接，在落地方式上存在問題，就可能出現片面化防控和形式化治理問題。

（三）社會性主體關聯及融入不足

農業市場化水平的提升使得農業經濟主體層次與數量繁多。農業面源污染防治的參與主體不僅僅涉及種植戶和政府，而且涉及其他市場化主體。缺乏對多主體利益的協同性的考量，將影響各主體博弈結果，以致難以實現農業面源污染防治過程中多主體間的利益平衡。這是制定農業面源污染防治政策的難點，也是與農業市場化背景相關的農業面源污染防控要點。

農業面源污染的測控、防治技術推廣、防治基礎設施建設等都涉及社會性主體的協同參與。污染測控及防治技術對第三方具有較高的依賴性，防治基礎設施建設則對融資主體具有依賴性。技術進步和制度創新是解決農業面源污染問題的根本途徑[7]，技術創新對制度創新具有依賴性。農業面源污染防治中的大量人力資源從屬于政府購買服務范疇，以上無不涉及社會公眾的協同參與，這正是我國強調多中心治理的緣由。制度作為協調各項物質基礎和社會資本的中介因素，其在農業面源污染防治中的作用舉足輕重。激勵制度、融資制度、承建承包制度、設施產權和所有權制度、多主體聯合參與農業面源污染防治的機制設計，均對制度具有較高的需求。但是，在現階段的制度設計中，對非直接相關主體的政策覆蓋性不足，國家雖然針對相關主體的協同參與進行了政策倡導，但參與流程和方式的相關具體政策缺失，調動社會性力量參與農業面源污染防治依舊有較大提升空間。缺乏對上述因素的考慮和對上述主體的兼顧性，將造成農業面源污染防治環節和主體的缺失，影響防治的效果。

制定和完善農業面源污染防治政策體系需要建立在對預期發展趨勢進行精準研判的基礎上。農業面源污染防治政策中的難點和問題，長期制約著相關政策的制定與落實，導致難以均衡協調相關主體利益，影響了農業面源污染防治效果。

四、農業面源污染防治政策的優化建議

實現農業面源污染防治與綠色農業協同發展，實現農業產業化中的多主體協同治理，實現全產業鏈復合式發展，是我國下一步農業面源污染防治政策優化的重點。

（一）提高農業面源污染防治政策執行的計量及監督性

要從關注政策本身向關注政策效用轉變，從宏觀的面源污染防治向深層次的農業污染防治轉變。由宏觀政策向微觀執行、由通盤布局向微觀深入方向發展，是農業面源污染防治政策的全新背景。零增長的政策預期并非僅指數量化零增長目標的完成，更意味著化肥和農藥施用量的控制和施用效用的提升。這也是化肥和農藥零增長預期與有機肥推廣、測土配方技術深化聯合推進的原因，即強調通過轉變農業發展方式提升農業生產效率和效益[8]。

化肥和農藥施用、測土配方技術推廣等方面的政策側重點應當是逐層政策拆解，將政策進一步落實到省、市、縣、鄉（鎮）、村，并制定階梯式的農藥化肥減量增效、測土配方技術推廣及流域綜合性面源污染防治政策，將直接性面源污染防治指標和關聯性污染測量體系進行整合，將化肥農藥減量增效規模、有機肥施用規模、化肥農藥利用率、禽畜糞污資源化利用率、地膜殘留率、重金屬殘留率、農田氮磷流失率等指標納入農業面源污染防治的測量指標序列中，建立全國農業生態監控網絡，將耕地土壤環境質量監測點、農田氮磷流失監測點、農膜殘留監測點、秸稈資源國控監測點的建設和投入使用作為嚴格監控農業面源污染防治政策實效的保障途徑。要夯實“源頭控制為主、過程阻控與末端治理相結合”的過程性農業面源污染防治機制[9]，將建立高目標覆蓋性和精準審計全覆蓋性的面源污染測量監督機制作為政策要點，構建完善的監督體系以確保獎懲措施的有效執行[10]，將指標制定、量化監控、效用評估的協同發展作為下一階段農業面源污染防治政策細化的重點。

（二）以激勵機制提高農業面源污染防治政策效用

兼顧多主體的利益均衡性是我國制定農業面源污染防治政策的要點?；屎娃r藥施用、有機肥采購、技術革新與市場化權責分配直指農業要素市場分配關系。應當將提升主體的利益均衡性作為制定和執行政策的關鍵點?；谵r業面源污染防治政策中對多主體利益立足點關注不足的問題，同時考慮到農業面源污染防治中單一主體承擔污染治理成本容易造成非平衡的轉移支付現象，進而使得政策存在負的溢出效應[11]，因此，有必要建立有效的激勵機制，提升污染治理支付制度的合理性，注重央地支付的利益均衡性，關注省際污染物排放溢出效應，注重直接農業生產者與關聯者在污染物排放中的權責分配關系，降低農業生產者的支付抵觸性，激活農戶主觀支付意愿[12]，推進農業面源污染防治政策體系進一步合理化發展。

現階段的政策重點在于，結合《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》，將探索農業綠色發展中的綠色補貼制度作為重點，將傳統的直補模式向間接補貼和產業聯動方面拓展，以市場化邏輯引導市場化主體在農業面源污染防治中廣泛參與，將農業綠色發展中的金融政策和用電、用地補貼配套制度的完善作為要務，將培育新型市場化主體、建立三方聯合污染治理制度、提升專業化服務水平、協調多主體間利益關系作為重點，降低農戶在農業面源污染防治中的直接成本，提升農戶政策接納度和政策遵循度，以政策形式優化支付關系，將市場化發展中農業面源污染防治相關主體的“理性人”發展特質作為制定物質性激勵與調控政策的核心考慮點，將產業經濟發展和綠色經濟發展政策相融合，改變傳統直補政策和處罰政策忽視市場化主體利益的問題。

（三）提高農業面源污染防治政策實施關聯主體的參與性

公眾參與型治理政策將多主體作為農業面源污染防治的協同因素[13]，在政府的引導之下，提升社會多主體聯合參與性。結合央地農業面源污染防治政策對多主體利益立足點和價值立足點的考量，政府、市場、涉農組織與農戶的聯動是加快化肥和農藥減量、提升農業面源污染防治效率的關鍵[14]。推動多主體協同參與農業面源污染防治，發揮政策的引導性和扶持作用，是下一階段制定農業面源污染防治政策的重點。流域綜合治理產業基金、面源污染防治技術研發基金、農業面源污染防治相關BOT項目的建設、農業合作機構在農業面源污染防治項目中的外包參與等，均是調動農業生產經營上下游主體積極性，從資金端、項目端、組織端和人力資源端入手，實現多管齊下、協同治理的有效舉措。

我國一些區域逐步側重衡量生態系統生產總值，此前將經濟價值作為單一衡量要素的績效考核方式逐步向謀求經濟社會協同發展轉型，這與綠色農業和生態發展的要旨不謀而合。經濟社會發展層次的復雜化和城鄉發展模式的轉型要求農業綠色發展路線的有機匹配，這也是我國不斷調整環境治理和生態保護邏輯、充分發揮政策外部性和杠桿作用的邏輯所在。

我國農業部門在農業面源污染綜合治理中應完善管理機制，規范責任保障機制和效用監測機制，深化綠色補貼和農業政策全效引導。這對于在縱深層面上推進農業面源污染防治政策的深度發展、兼顧涉農主體和非農主體利益的協同、兼顧經濟效益和社會效益的長效發展，均具有重要意義。

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