OECD國家兒童早期照顧政策取向差異及其對我國的啟示

[摘 要] 兒童早期照顧政策的核心議題是如何實現(xiàn)國家與家庭照顧責任的合理分工。以母親所享假期的全薪等價比、3歲以下兒童入托率分別作為衡量“家庭主義”與“去家庭化”強弱的重要指標，可以發(fā)現(xiàn)目前OECD國家中的澳大利亞、西班牙、美國、英國在兒童早期照顧政策上采取的是“去家庭化”取向，并傾向于通過增加服務或現(xiàn)金支出的方式鼓勵家長從市場選擇家庭以外的照顧服務。法國、韓國、挪威、瑞典采取的是“選擇家庭主義”取向，在通過發(fā)展公共化托育服務積極分擔兒童照顧責任的同時也尊重家庭的照顧權(quán)利。德國、日本、意大利采取的是“顯性家庭主義”取向，通過提供較長的帶薪育兒假來支持家庭積極承擔照顧責任，但在兒童照顧服務供給方面卻相對滯后。墨西哥采取的是“隱性家庭主義”取向，由家庭獨自承擔兒童照顧責任?？梢?，大部分OECD國家在兒童照顧事務中承擔了更為積極的責任分擔角色。當前我國兒童早期照顧政策正處于轉(zhuǎn)型期，未來不僅要努力擴展家庭以外的照顧服務，而且應支持家庭更好地承擔兒童早期照顧責任，通過產(chǎn)假、育兒假與高質(zhì)量普惠性托育服務之間的有效銜接，實現(xiàn)兒童與女性的共同發(fā)展。

[關鍵詞] 0～3歲兒童;兒童照顧;去家庭化;家庭主義

在我國，0～3歲兒童照顧問題正日益從家庭內(nèi)部走向公眾視野。新中國成立初期，在國家與社會高度重合的“單位體制”下，國家曾一度通過舉辦“托兒所”積極介入到城市家庭嬰幼兒照顧事務中，有效分擔了雙職工家庭的照顧責任。隨著經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型和單位福利瓦解，集體化的“托兒所”早已難覓蹤跡，雖然借助全職媽媽、親屬、保姆以及市場零散的托育服務使得兒童照顧問題暫時“隱蔽”在家庭內(nèi)部，但伴隨著家庭結(jié)構(gòu)和形態(tài)的進一步變化，科學育兒浪潮的涌現(xiàn)以及女性對性別平等的追求日盛，家庭所能獲取的資源與其所承擔的照顧責任之間的矛盾愈加突出，育兒家庭迫切需要公共政策做出更為積極的回應。2019年《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》的出臺意味著國家介入0～3歲兒童照顧的態(tài)度愈加積極，但從總體而言，兒童照顧政策體系的方向尚不明晰，國家與家庭的照顧責任分工是怎樣的？國家將以何種方式分擔照顧責任？是致力于擴大家庭以外的照護服務還是傾向于強化家庭自身的照顧功能？這些問題都有待進一步討論。

值得關注的是，中國所面臨的兒童照顧問題并非獨有的，隨著女性外出工作的比例升高，傳統(tǒng)的男性養(yǎng)家者（male breadwinner）模式被雙薪養(yǎng)家者（dual-earner）模式所動搖，家庭所面臨的兒童照顧赤字（childcare deficit）已成為全球性問題，[1]并被視為西方福利國家后工業(yè)時代面臨的“新社會風險”之一。與“舊社會風險”不同的是，福利國家的政策目標群體不再僅僅局限于有工作的男性工人，也不僅僅關注養(yǎng)老金、工傷等勞資雙方之間的利益協(xié)調(diào)，“新社會風險”要求政策的對象要擴展至女性、兒童等邊緣群體，并且開始關注女性就業(yè)所引發(fā)的工作與家庭責任之間的沖突。為了應對新的風險，即使在福利緊縮的時代，仍然有許多國家持續(xù)擴大與兒童照顧有關的公共支出，干預這一在“舊社會風險”看來屬于私人生活的領域。[2]但不同國家干預兒童照顧的方式不同，兒童照顧政策之間存在著明顯差異，本研究試圖梳理經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，以下簡稱OECD）國家0～3歲兒童照顧政策的不同取向，著重分析不同國家在兒童照顧責任中擔當?shù)慕巧捌渑c家庭的關系，以期為我國未來的兒童照顧政策調(diào)整提供一些可供借鑒的思路。

一、“去家庭化”與“家庭主義”：兒童照顧政策取向分析框架

誰來承擔0～3歲兒童的照顧責任？從歷史角度來看，西方國家對這一問題的認識處于變動之中，其背后隱含的核心問題是兒童照顧究竟是家庭事務還是公共事務，是屬于國家不可輕易逾越的“私領域”還是需要國家積極介入的“公領域”。

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中，兒童與國家的關系比較隱蔽，依附于國家與家庭的關系之中，宗教以及國家等力量介入兒童照顧事務是被動和消極的，通常在家庭無力撫養(yǎng)時才會進行干預，家庭承擔著主要的兒童照顧責任。然而，伴隨工業(yè)革命興起，城市化、工業(yè)化改變了家庭原有的結(jié)構(gòu)與功能，尤其是勞工階層的女性外出參加勞動，使得家庭所承擔的兒童照顧功能削弱這一問題逐漸暴露于政府與公眾面前。19世紀末至20世紀中期，西方社會貧富差距擴大，勞工階層以及貧困家庭的兒童死亡率處于一個比較高的水平，這種現(xiàn)象被認為是惡劣的工作和生活環(huán)境所導致的，從而為國家積極介入家庭提供了依據(jù)。加上人口生育率的下降，一系列有關產(chǎn)假、貧困兒童公共救助計劃的措施在工業(yè)國家里得以建立。[3]二戰(zhàn)以后，在“貝弗里奇理念”的引導下，歐洲普遍建立了系統(tǒng)的福利國家制度，但男性養(yǎng)家者模式仍然是主導的家庭模式，[4]家庭在這一時期仍然承擔著主要的兒童照顧責任。隨著兒童權(quán)利被確認、婦女運動的興起以及生育率的下降，國家分擔兒童照顧的責任逐漸成為一種政治訴求。西方發(fā)達國家在20世紀70年代后相繼建立了兒童照顧政策體系，尤其是在“新社會風險”背景下，幫助父母平衡工作與家庭生活成為歐洲福利國家在福利緊縮時代的政策變革方向，平衡兒童照顧的私人責任和公共責任在政治議程中成為一個突出問題。時至今日，大多數(shù)OECD國家都會選擇由國家介入兒童照顧，家庭不僅是承擔兒童照顧事務的重要主體，同時它也是兒童照顧政策的作用對象，但從不同國家的兒童照顧政策實踐來看，不同國家介入兒童照顧的程度和方式都存在著明顯的差異，國家與家庭的責任邊界并非清晰且確定的。

如何區(qū)分不同國家兒童照顧政策所呈現(xiàn)的差異及其所隱含的國家與家庭之間的責任關系？以階級為導向（class-oriented）分析國家和市場的關系是社會政策分析的傳統(tǒng)路徑，[5]哥斯塔·艾斯平-安德森（Gosta Esping-Andersen）針對不同國家福利制度差異所做的福利體制類型經(jīng)典劃分中就使用了“去商品化（de-commodification）”這一概念作為核心指標?！叭ド唐坊睆娬{(diào)的是一個人擺脫勞動力商品化，能夠不依賴于市場維持生活，這一分析建立在典型的男性養(yǎng)家者模式之上，更為關注的是國家與市場在福利供給中的責任關系，但卻忽略了女性在家庭中長期承擔著無酬照顧工作這一事實以及她們在福利提供中扮演的重要角色。因此，以簡·路易斯（Jane Lewis）為代表的學者批判安德森的福利體制理論缺乏性別視角，他們強調(diào)應當將家庭納入分析框架，建立一種以社會性別為導向的（gender-oriented）社會政策研究路徑。[6]在吸收女性主義批評者意見的基礎上，安德森開始嘗試用“家庭主義”（familialism）和“去家庭化”（de-familialization）這組概念來區(qū)分不同類型福利體制國家對家庭照顧服務的認識和實踐差異。他將家庭尤其是女性的照顧角色視作一個區(qū)分福利體制類型的重要變量，并提出所謂“家庭主義”就是強調(diào)家庭作為照顧服務的主要提供者和照顧責任的主要承擔者，而“去家庭化”則強調(diào)減輕個體特別是女性對家庭照顧服務的依賴。[7]安德森也進一步指出“去家庭化”并非“反家庭”（anti-family）的，這一概念強調(diào)的是家庭的照顧責任經(jīng)由國家或者市場供給得以減輕的程度。[8]為了衡量福利國家的“去家庭化”程度，他選擇了四個指標：非健康家庭服務支出占GDP的比例;家庭津貼和稅式減免（tax-deductions）等形式的家庭補助的支出總和;3歲以下兒童公共化日托服務的比例;65歲以上老人獲得居家服務的比例。[9]但基于這組概念的分析框架仍然較為籠統(tǒng)，尤其是不足以識別“家庭主義”內(nèi)部的差異，例如北歐國家雖然有著較高的公共化日托比例，但其政策取向很難被視為“去家庭化”的，寬松靈活的育兒假意味著家庭仍然承擔著重要的照顧責任。

西格里德·萊特納（Sigrid Leitner）在對安德森的分類進行批判和吸收的基礎上，提出應當將公共政策強化家庭照顧功能的手段和方法置于分析的中心，進一步將“家庭主義”和“去家庭化”兩種不同的福利體制結(jié)構(gòu)以及它們的強弱水平進行了矩陣組合，指出家庭政策可以區(qū)分為四種類型：顯性家庭主義（explicit familialism）、選擇家庭主義（optional familialism）、隱性家庭主義（implicit familialism）、去家庭化（de-familialism）（見表1）。[10]

其中，“顯性家庭主義”缺乏來自國家、市場或者志愿組織提供的可供選擇的家庭照顧服務，更強調(diào)家庭承擔照顧責任。“選擇家庭主義”在強化家庭照顧責任的同時，也支持家庭選擇是否需要分出部分的照顧責任。雖然“選擇家庭主義”和“顯性家庭主義”都尊重家庭花費時間照顧子女的權(quán)利（the right to time to care），但“選擇家庭主義”更強調(diào)家庭照顧的權(quán)利而不是照顧的責任?！半[性家庭主義”則既沒有提供“去家庭化”政策，也沒有借助“家庭主義”政策來支持家庭的照顧功能。由于沒有可替代的服務，家庭被動成為主要的照顧責任承擔者?！叭ゼ彝セ眲t是由國家、市場或者志愿組織以及微弱的家庭化結(jié)構(gòu)來提供照顧服務，在這一類型中雖然家庭責任被分擔，但是家庭的照顧權(quán)利并沒有獲得尊重。

相比安德森的劃分，萊特納的劃分能夠進一步揭示不同國家照顧政策的意圖以及照顧政策對具體照顧安排的影響，更加全面地反映出國家與家庭在照顧責任分工關系上的多樣性。不僅如此，萊特納通過對歐洲國家的家庭照顧功能考察進一步在實證層面驗證了這四種類型，并將帶薪育兒假期政策和3歲以下兒童接受正式照顧服務的比例作為考察不同國家照顧政策“家庭主義”和“去家庭化”程度的重要指標。雖然其研究的照顧政策對象包括了兒童和老人兩個群體，且研究的范圍局限于20世紀末期的歐盟國家，但仍然能夠為區(qū)分當前OECD國家兒童照顧政策的不同取向提供可參考的分析框架。

二、OECD國家0～3歲兒童照顧政策的不同取向

目前OECD國家0～3歲兒童照顧有三類核心政策：以育兒假為代表的時間政策（time）、以兒童托育體系為代表的服務政策（services）和以兒童津貼或稅制優(yōu)惠為代表的現(xiàn)金政策（cash）。[11]不同的政策所具有的“去家庭化”或“家庭主義”程度存在差異。寬松、靈活的時間政策在客觀上鼓勵了父母在家庭中照顧兒童，強化了家庭本身所承擔的照顧責任，具有較為明顯的“家庭主義”傾向。但由于不同國家的育兒假期長短不一，并且在休假期間所能夠獲得的薪酬率也存在明顯差異，各國的帶薪育兒假期政策難以直接進行比較。因此，本研究在萊特納的基礎之上，選擇了母親所享假期的全薪等價比（full-rate equivalent，F(xiàn)RE）①作為衡量“家庭主義”強弱的重要指標。服務政策具有明顯的“去家庭化”傾向，為兒童在家庭以外接受照顧服務提供了支持條件。本研究沿用了萊特納的指標，選取了3歲以下兒童入托率②作為衡量“去家庭化”強弱的重要指標。現(xiàn)金政策因其使用目的不同而呈現(xiàn)出不同的傾向。在許多國家，父母可以靈活選擇將津貼用于支持兒童接受托育服務還是補償留在家中照顧孩子的經(jīng)濟收入，因此本研究未將其作為核心的衡量指標。

本研究所選取的比較數(shù)據(jù)來自2019年更新的OECD家庭數(shù)據(jù)庫（family database），[12]研究者選取了12個主要國家，并利用SPSS 22.0對其進行了系統(tǒng)聚類分析，發(fā)現(xiàn)這些國家0～3歲兒童照顧政策在“去家庭化”和“家庭主義”兩個維度上也呈現(xiàn)出明顯的強弱差異，并呈現(xiàn)出四類不同的國家聚集?？疾炱渚唧w的兒童照顧政策，發(fā)現(xiàn)這四類國家也可以驗證萊特納對家庭政策的四種類型分類。如圖1所示，其中澳大利亞、西班牙、美國、英國屬于“去家庭化”取向;法國、韓國、挪威、瑞典屬于“選擇家庭主義”取向;德國、日本、意大利屬于“顯性家庭主義”取向;墨西哥屬于“隱性家庭主義”取向。

（一）“去家庭化”的政策取向：國家傾向于將照顧責任轉(zhuǎn)移至家庭以外

“去家庭化”意味著家庭所承擔的照顧責任被轉(zhuǎn)移至家庭以外，體現(xiàn)在兒童照顧政策上就是弱化時間政策，因為較長的帶薪假期意味著鼓勵家長在家照顧子女，但這些國家往往傾向于通過增加服務支出或現(xiàn)金支出的方式，鼓勵家長選擇家庭以外的照顧服務，因此，3歲以下兒童接受正式照顧服務的比例較高。

以英國、美國、澳大利亞為代表的國家，兒童照顧政策帶有較強的“去家庭化”取向，在這些國家，母親所享有的帶薪假期長度都遠遠低于OECD國家的均值，假期的全薪等價比也處于OECD國家中的偏低水平。例如，美國是目前OECD國家中唯一沒有法定帶薪產(chǎn)假的國家，而英國、澳大利亞等國母親所享假期的全薪等價比也僅分別為11.7和7.7（見圖2）。這些國家雖然在公共化的托育服務體系上投入較為謹慎，但鼓勵通過市場提供多樣化的托幼服務，并為家長提供了津貼。從3歲以下兒童入托率來看，除美國略低于OECD平均水平，英國、澳大利亞分別為37.74%和39.55%，均高于OECD平均水平（見圖3）。

值得注意的是，萊特納將西班牙視為“隱性家庭主義”的代表，認為其既沒有慷慨的產(chǎn)假政策也沒有鼓勵家庭以外的托幼服務。而在福利體制類型的劃分中，西班牙也往往被視為“南歐”模式或“地中?！蹦Ｊ?，其兒童照顧政策帶有強烈的“家庭主義”色彩，國家傾向于讓家庭依靠親屬網(wǎng)絡解決照顧問題，而這種模式也得到了天主教會長期的支持。但在民主轉(zhuǎn)型后，西班牙不僅脫離天主教和保守傳統(tǒng)的影響，而且普通民眾的家庭觀念也發(fā)生了改變，他們更加認同3歲以下幼兒的母親參與全職工作。20世紀90年代以來，隨著女性就業(yè)率的提升以及對“工作—生活”的平衡需求，地方政府開始通過補貼家庭收入或興辦托兒所的方式提供兒童照顧服務以回應這一需求，[14]從而越來越多地分擔了家庭原先承擔的責任，使得西班牙福利體制中的“家庭主義”取向逐漸削弱。雖然西班牙公共化的照顧服務集中于3歲以上，但大部分地區(qū)會給予3歲以下兒童家庭津貼，津貼占到保育費用的1/4到1/2之間。1991年，西班牙3歲以下兒童入托率僅為4%，[15]但目前已經(jīng)上升至36.41%（見圖3），這意味著在兒童照顧責任的分配中，西班牙已經(jīng)從“隱性家庭主義”取向逐漸過渡到“去家庭化”取向。

從國家和家庭的責任關系而言，“去家庭化”的政策取向使得兒童照顧責任從家庭中部分轉(zhuǎn)移出來，兒童照顧的社會化使得家庭中的成人照顧者特別是女性照顧者能夠有更多外出就業(yè)的機會，較好地回應了女性參與勞動力市場的需求。但這樣的政策取向?qū)和疹櫢嗟乜醋魇且环N需要減輕的“負擔”，并沒有考慮到照顧本身對于兒童以及父母而言同樣也是一種“權(quán)利”。尤其是對于0～3歲兒童而言，父母的陪伴和照顧在其生命歷程早期具有重要的作用，過早接受長時間的機構(gòu)化托育服務可能會使兒童健康以及親子關系存在一定的風險。[17]因此，“去家庭化”的政策在提升女性外出就業(yè)機會的同時并沒有很好地回應兒童的需要。

此外，“去家庭化”本身既可以依靠國家完成也可以借助市場實現(xiàn)，但英、美等自由主義福利體制的國家往往秉持的是政府的最少干預，崇尚個人主義和市場機制，一方面支持和鼓勵女性就業(yè)，另一方面鼓勵民眾借助市場實現(xiàn)“去家庭化”，而非直接由政府提供普遍的公共照顧服務。如果市場提供的照顧服務未能實現(xiàn)質(zhì)量的可靠性、價格的可負擔性、資源的可獲得性，那么篩選以及購買服務的責任仍然局限于家庭自身。因此，經(jīng)由市場實現(xiàn)“去家庭化”的國家在家庭責任分擔方面也仍然是謹慎而局限的。

（二）“選擇家庭主義”政策取向：國家分擔照顧責任的同時也尊重家庭照顧權(quán)利

“選擇家庭主義”政策取向的國家在兒童照顧政策上呈現(xiàn)出兩個特點：一是這些國家擁有慷慨的時間政策，靈活且較長的帶薪假期可以支持父母在家中照顧子女;二是這些國家同樣也提供了公共化的托育服務，有效地幫助家庭分擔了照顧責任，因此其0～3歲兒童的入托率普遍較高。

瑞典、挪威、法國兒童的母親享有的假期長度分別為55.7周、91周、42周，均高于OECD均值;全薪等價比分別為34.6、43、18（圖2），在OECD國家中處于較高水平。從服務支出來看，瑞典、挪威、法國托育服務支出占GDP的比例分別高達1.057%、0.667%和0.628%（圖4），相比英美等國借助市場提供托育服務，這類國家傾向于發(fā)展公共化托育服務。在這樣的政策推動下，目前瑞典、挪威、法國的入托率分別為46.55%、56.30%和56.32%（圖3），在OECD國家中居于前列。不僅如此，這些國家還會為家庭提供育兒津貼，例如瑞典為了縮小有子女和無子女家庭間費用支出的差距，為每個符合要求的兒童提供了1050克朗的兒童津貼，并提供了兒童撫養(yǎng)津貼（child-raising allowance），旨在給予子女年齡介于1～3歲之間的家長留在家中繼續(xù)照顧子女的機會，維護家庭對子女養(yǎng)育自由選擇的權(quán)利。[18]

挪威和瑞典之所以呈現(xiàn)出這樣的政策取向，與其社會民主主義福利體制所秉持的執(zhí)政理念有關。除此之外，出于對性別平等和兒童權(quán)利的重視，挪威、瑞典十分關注兒童照顧政策對女性利益和兒童利益的平衡。挪威是最早設定父親專屬育兒假來鼓勵父親參與育兒的國家，在此之后，北歐五國陸續(xù)通過設定父親專屬育兒假來強調(diào)家庭內(nèi)部照顧責任分配中的性別平等。[19]而法國作為歐洲第一個經(jīng)歷生育率下降的國家，最早開始關注如何通過家庭政策的實施來遏制生育率的下降，[20]因此其十分重視為家庭提供有效的兒童照顧支持，并支持女性更好地平衡工作與生活。此外，也有學者認為法國的家庭政策是長達幾個世紀政治斗爭的結(jié)果。法蘭西第三共和國時期，世俗政治力量在與天主教會的斗爭中取得勝利，以教會為主的保守勢力不斷受到擠壓，公共領域與私人領域、國家與家庭的界限都被重新劃分，早期教育政策和兒童照顧政策也同樣面臨世俗化與宗教之間的競爭。[21]國家積極干預原本屬于家庭責任的兒童照顧事務，其背后也體現(xiàn)出國家試圖通過對家庭領域的規(guī)范，進一步確認自己的力量，從而對抗教會在家庭領域的影響。[22]

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圖4 OECD 12個國家托育服務公共支出占GDP比例情況[23]

韓國作為東亞國家并未出現(xiàn)在此前萊特納的分類中，但在本研究中呈現(xiàn)出“選擇家庭主義”取向。韓國的包括兒童照顧政策在內(nèi)的家庭政策經(jīng)歷了明顯的轉(zhuǎn)向，直到20世紀90年代，韓國關于女性參與勞動力市場的討論更多是圍繞女性就業(yè)對增強國家發(fā)展和競爭力的意義，但1997年亞洲金融危機后，韓國家庭政策開始走出政府非干預性的模式。[24]加上持續(xù)的生育率下降促使韓國政府調(diào)整家庭政策方向，尤其是2004年韓國國會通過的“健康家庭（Healthy Families）”法案，促使韓國將家庭承擔的責任轉(zhuǎn)為政府和公共責任，從殘補性的福利政策轉(zhuǎn)向預防性的福利政策。[25]尤其在中左翼政黨執(zhí)政期間，平衡工作和家庭的政策獲得了空前的政治關注，這也迫使保守派政黨為了贏得年輕選民而對家庭政策作出了改革承諾。隨著兩個主要政黨開始就家庭政策展開競爭，作為解決低生育率“危機”的家庭政策獲得了廣泛的政治支持。[26]從兒童照顧政策來看，韓國為母親提供的假期總長度高達64.9周，其為母親提供育兒假期的全薪等價比為25.1（圖2），遠遠高于“去家庭化”取向的國家。但與此同時韓國也十分支持托育服務的發(fā)展，1990年和1991年韓國分別頒布的兒童保育法案（Child Care Act）和嬰兒保育法案（Infant Care Act），促進了韓國托育服務的發(fā)展。[27]目前其托育服務支出占GDP的比例達到0.483，處于OECD國家前列。除此之外，韓國還為家庭提供了兒童保育津貼以減輕家庭的支出，目前其3歲以下兒童的入托率仍然達到了56.25%（圖3）。

與“去家庭化”相比，“選擇家庭主義”政策取向的國家不僅積極分擔家庭所承擔的兒童照顧責任，同時還將兒童照顧視作家長的權(quán)利予以肯定和尊重。照顧子女本身不僅僅是時間、精力和金錢的付出，同時對于父母而言也從中獲得了情感支持和慰藉。靈活的育兒假政策和育兒津貼使得父母在家照顧低齡幼兒成為可能，鞏固了父母的親職角色，有效支持了家庭所特有的養(yǎng)育功能，而普惠性的照顧服務供給也使得父母尤其是母親兼顧家庭與工作成為一種可能。除此之外，“選擇家庭主義”政策取向關注到了兒童的需要，兒童何時更適宜接受家庭以外的照顧在許多國家是存在爭論的，對于兒童而言到底哪種方式的照顧更好，是需要基于情境而定的。[28]由于這些國家所使用的政策工具多樣，借助公共化托育服務、育兒假以及育兒津貼的組合，父母擁有了更多的選擇權(quán)利，從而使得家庭可以根據(jù)自身的情況靈活進行兒童照顧安排，最大限度地踐行了“兒童最大利益”原則。從這個角度而言，“選擇家庭主義”的政策取向，既是 “家庭友好”的，也是“兒童友好”的。

但“選擇家庭主義”政策取向需要充足的公共財政作為支持，隨著瑞典、法國等國近年來接收移民尤其是難民人數(shù)的增加，想要維持平等、普惠的福利體系也面臨著更明顯的公共財政支出壓力。[29]

（三）“顯性家庭主義”政策取向：國家支持家庭積極承擔照顧責任

德國、意大利、日本的兒童照顧政策呈現(xiàn)出“顯性家庭主義”取向。與 “選擇家庭主義”取向有所不同的是，這些國家更傾向于提供較長的帶薪育兒假，但對于兒童照顧服務的供給卻相對滯后。其中德國、意大利、日本的母親所能獲得的假期分別長達58周，47.7周和58周，全薪等價比則為42.6、25.2、35.8（圖2）。而與假期政策相對的是，這些國家兒童照顧服務支出占GDP的比例并不高，分別為0.194%、0.082%和0.341%（圖4），3歲以下兒童的入托率則分別為37.19%、29.67%、29.55%（圖3），在OECD國家中處于中等偏下水平。

其中意大利始終未將3歲以下兒童的照顧服務視為國家需要努力介入的事務，其日益增長的保育需求主要依賴于市場彌補，但質(zhì)量低、費用高的問題導致0～3歲的兒童照顧責任仍然局限于家庭，尤其是祖母仍然是意大利低收入家庭兒童照顧的后備選擇。[30]對于德國而言，原西德地區(qū)并未將公共化托育服務視作重要政策議題，兒童的照顧被視為是家庭的責任。1994年西德地區(qū)3歲以下兒童入托率僅為2.2%。[31]整個德國2005年的這一比例也僅為16.8%，[32]但近年來國家分擔照顧責任的水平較之以往有較大進步，尤其是在長期低生育率的刺激之下，女性難以兼顧事業(yè)和生活的困境被政黨所承認，德國也開始將公共政策轉(zhuǎn)向增加兒童照顧服務。[33]雖然這些改革措施遭遇了來自基督教民主黨和天主教會等保守勢力的阻抗，[34]但在2007年至2013年，中央政府仍然向地方政府追加了40億歐元的投入來增加兒童照顧服務，以實現(xiàn)歐盟提出的2010年入托率達到33%這一目標。[35]雖然增加的服務中有相當大的比例是家庭日托而非機構(gòu)化的日托服務，但正式照顧服務的入托率也有了明顯提升。

日本作為東亞福利體制的典型代表國家，在兒童照顧政策上呈現(xiàn)出與韓國不同的取向。進入21世紀以來，日本和韓國在兒童照顧方面的財政支持都有明顯的增加，但日本的增長主要體現(xiàn)在以財政支持家庭照顧，而韓國則是通過政策強化來支持家庭使用照顧服務。[36]家庭尤其是女性仍然是日本兒童照顧責任的主要承擔者，雖然自20世紀70年代以來，日本出臺了一系列育兒援助政策，但其仍然十分看重家庭保育作用。20世紀80年代，育兒援助政策還一度出現(xiàn)了停滯和退縮。20世紀90年代以來，日本的兒童保育政策在應對“少子化”過程中處于不斷擴充的狀態(tài)，但對于家庭主義規(guī)范根深蒂固的日本社會，“看護的社會化”的抵抗勢力并沒有完全消除。[37]目前日本的兒童照顧政策正處于艱難轉(zhuǎn)型過程中。雖然日本通過普及“認定兒童園”，引導企業(yè)設置“企業(yè)主導型保育所”等措施，[38]積極擴展0～3歲兒童托育服務體系以減輕母親的養(yǎng)育壓力，但其兒童照顧政策改革仍然面臨著“家庭主義”的路徑依賴。

“顯性家庭主義”政策取向的國家在照顧責任分擔方面也扮演著積極干預的角色，但國家的介入是基于對家庭照顧責任的支持，傾向于通過育兒假和育兒津貼來強化家庭的照顧功能。從積極意義來看，這一政策取向尊重親職，肯定了家庭作為0～3歲兒童照顧重要場所的角色;但在另一方面，“顯性家庭主義”進一步鞏固了“男性養(yǎng)家者”的傳統(tǒng)模式，強化了女性作為照顧者的角色，加劇了勞動力市場的性別隔離，導致女性在家庭和勞動力市場中都處于從屬地位。[39]

（四）“隱性家庭主義”政策：國家不積極分擔家庭的照顧責任

表現(xiàn)出“隱性家庭主義”政策取向的國家，既沒有慷慨的時間支出政策，也沒有提供有力的政策來鼓勵和支持家長選擇家庭以外的照顧服務，使得家庭不得不獨自承擔兒童的照顧責任。與“顯性家庭主義”政策取向的國家相比，由于國家在育兒假或者現(xiàn)金支持方面態(tài)度較為消極，家庭承擔照顧責任往往是一種無奈的選擇。目前OECD絕大多數(shù)的國家都或多或少會為家庭提供一種或多種方式的照顧支持，但墨西哥仍然體現(xiàn)出“隱性家庭主義”取向。

墨西哥目前提供給母親的假期總和僅有12周，由于長期缺乏有利于女性平衡工作和家庭的公共政策，照顧責任構(gòu)成了墨西哥女性進入勞動力市場的重要障礙。[40]雖然墨西哥試圖通過增加“去家庭化”的日托服務來滿足職業(yè)女性的兒童照顧需要，但受到新自由主義的影響，墨西哥政府沒有提供充足的經(jīng)費支持，而是采用了偏重市場化的運作方式，試圖通過“外包”方式來實現(xiàn)照顧服務的供給，主要借助非正式的家庭式日托服務來滿足職業(yè)女性的需求，使得其照顧服務體系包含許多“半家庭主義”（semi-familial）要素。[41]這一政策的重點僅僅側(cè)重于解決女性參與就業(yè)的問題，對于日托服務的基本質(zhì)量要求偏低，導致照顧服務擴張的同時也帶來了較為嚴重的質(zhì)量問題。而根據(jù)OECD的數(shù)據(jù)顯示，墨西哥3歲以下兒童的入托率僅有3.71%，這也意味著相當多有照顧需求的家庭只能選擇質(zhì)量偏低的非正式照顧服務或者依賴于家庭自身承擔照顧責任。

因此，無論對于兒童而言，還是對于母親而言，“隱性家庭主義”取向的政策都不利于其個體獲得發(fā)展，也無法幫助家庭化解照顧危機。

三、討論與啟示

（一）“支持家庭”還是“家庭支持”：尋求國家與家庭在兒童照顧責任中的合理分工

從OECD國家的政策實踐來看，國家對兒童照顧的介入方式和介入程度固然存在差異，但家庭已經(jīng)不再獨自承擔兒童照顧責任。除了“隱性家庭主義”取向中的國家角色較為消極，其他三種取向中的國家都在嘗試化解家庭所面臨的兒童照顧危機，幫助家庭分擔照顧責任或者支持家庭更好地承擔照顧責任。因此，國家在兒童照顧事務中承擔更為積極的責任分擔角色，支持家庭承擔照顧責任，應當成為我國未來兒童照顧政策的基本價值取向。

對于我國而言，0～3歲兒童照顧政策正處于轉(zhuǎn)型期，國家與家庭的兒童照顧責任分工關系尚未理順。在單位福利變動與消解的過程中，0～3歲兒童的照顧責任并沒有像3～6歲兒童那樣借助市場和國家實現(xiàn)有效的分擔，而是重新回到了家庭內(nèi)部并獲得了暫時的解決。這一變動固然受到將兒童照顧看作家庭內(nèi)部事務的文化傳統(tǒng)影響，但同時也需要看到照顧政策體系所持有的“隱性家庭主義”取向的影響。由于我國社會福利資源有限，改革開放以來的政策往往以“家庭支持”為主體，強調(diào)減輕國家的社會負擔，早期兒童家庭在社會支持有限的情況下，自然、自覺地選擇了“家庭化”養(yǎng)育，弱化了對政府的訴求。[42]需要意識到的是，家庭成員、親屬網(wǎng)絡以及各類非正式照顧安排存在不確定性和脆弱性，伴隨人口政策變動和家庭結(jié)構(gòu)變遷兒童照顧危機會進一步凸顯。近年來，國家介入兒童照顧的程度開始出現(xiàn)加深的趨勢，尤其是出臺了3歲以下的嬰幼兒照護服務相關政策以落實十九大所提出的“幼有所育”的要求。但從現(xiàn)有政策內(nèi)容來看，我國更依賴于通過市場提供兒童照顧服務，那么“市場”作為一種通過“價高者得”來解決經(jīng)濟競爭的制度安排，如何解決市場供給照顧服務所帶來的價格問題？[43]如何保障弱勢家庭的照護需求能夠通過市場得到滿足？雖然已有政策強調(diào)了“普惠優(yōu)先”的原則，但目前尚未形成明晰的配套政策支持體系來保障普惠性照顧服務的供給，那么高昂的服務價格可能會在一定程度上抑制普通家庭尋求照顧服務的意愿，導致家庭所承擔的兒童照顧責任仍然過重。

未來需要進一步調(diào)整國家在照顧責任分擔中的角色與定位，一方面應肯定我國所特有的家庭文化觀念以及親屬網(wǎng)絡在兒童照顧事務中所發(fā)揮的積極作用，為家庭提供資源和支持，幫助家庭落實作為兒童照顧首要責任主體的角色。但另一方面，也必須看到人們對家庭的依賴性反而更加重了家庭本身的脆弱性，[44]家庭內(nèi)部的性別分工不平等、代際之間的沖突以及伴隨人口流動形成的“留守兒童”和“老漂族”都凸顯出家庭目前承擔兒童照顧責任所面臨的可能風險。因此，政府應當更加積極分擔家庭所承擔的兒童照顧責任，并在其中發(fā)揮主導作用。[45]從制度設計上明晰政府、家庭、市場和社會所承擔的照顧責任邊界，增加與兒童照顧有關的資源投入，構(gòu)建兒童照顧的支持性政策體系，真正實現(xiàn)以兒童為中心的多重責任共擔模式。[46]

（二）“家庭以外”還是“家庭之中”：謀求兒童福祉與女性權(quán)利之間的平衡

艾斯平-安德森以及萊特納對照顧政策的類型學探索中帶有鮮明的性別視角，因此 “家庭主義”和“去家庭化”的不同取向背后不僅是國家分擔家庭照顧責任的具體方式差異，還隱含著國家對女性照顧者角色的認識。除此之外，兒童照顧政策不是僅僅指向照顧者（成人）的利益，根本上是關涉被照顧者（兒童）的利益，因此不同的政策取向還反映出國家是如何看待兒童被照顧的需要。

“去家庭化”的政策取向?qū)⒄疹欂熑无D(zhuǎn)移到家庭外部，賦予了女性與男性平等的就業(yè)權(quán)利，但仍然很難說是否能夠回應兒童在早期特別是出生頭一年獲得父母照顧的需要?！帮@性家庭主義”政策取向雖然支持在家庭之中提供照顧，強調(diào)家庭對于兒童早期發(fā)展的重要性，但在客觀上確實固化了性別的不平等，強化了母親的照顧角色。而“隱性家庭主義”政策取向中的女性則面臨著“蠟燭兩頭燒”的困境，難以兼顧母親與有薪酬的工作者之間的角色。因此，對于0～3歲兒童照顧而言，如何調(diào)和照顧者尤其是母親的利益和兒童的利益始終是各國政策需要考慮的重要問題，也是我國未來進行照顧政策設計時需要考慮的重要問題。相對而言，“選擇家庭主義”取向的國家在兒童福祉和性別平等之間謀得了一種平衡，因此，通過建立綜合的兒童照顧體系，借助時間支持、服務支持和現(xiàn)金支持等多種政策工具解決兒童照顧問題應該成為我國努力的方向。

反觀我國目前的0～3歲兒童照顧政策體系，近年來似乎呈現(xiàn)出一種從“隱性家庭主義”向“去家庭化”發(fā)展的傾向，針對3歲以下的嬰幼兒照護服務獲得了前所未有的政策關注，但育兒假政策以及針對兒童或家庭的津貼與補貼卻相對滯后。而從現(xiàn)有的嬰幼兒照護選擇來看，家長對于嬰幼兒接受家庭以外照護服務的年齡較為謹慎，已有調(diào)查顯示大多數(shù)青年父母選擇在2歲半以后送托，[47]托育機構(gòu)老師也表示2歲以后是最佳的入托年齡。[48]這就意味著低齡嬰幼兒在家庭之中獲得照顧的需求仍然較為突出，僅僅推進家庭以外的照顧服務并不能真正滿足我國家庭的照顧需求。未來應當在充分考慮幫助女性平衡工作與家庭生活的基礎上，將兒童福祉作為首要考慮對象，一方面通過提供針對家庭的科學育兒指導、[49]制定更為合理靈活的育兒假等政策來強化家庭所具有的兒童照顧功能，支持家庭在兒童早期發(fā)揮重要作用;另一方面，通過科學合理的規(guī)劃、增加財政投入、提供獎補減免政策等方式擴大普惠性托育服務的供給，保障有迫切照顧需求的嬰幼兒能夠獲得相應的服務，并努力實現(xiàn)產(chǎn)假、育兒假與高質(zhì)量普惠性托育服務之間有效銜接，賦予家庭更多的照顧選擇權(quán)利，實現(xiàn)兒童與女性的共同發(fā)展。

注釋：

①全薪等價比是通過計算假期持續(xù)周數(shù)與薪酬率的乘積來衡量各國的時間支出政策。由于不同國家的假期長度不一，且假期期間所能獲得的薪酬率（平均收入的百分比）也不同，全薪等價比能夠更加客觀比較不同國家的假期政策。OECD的家庭數(shù)據(jù)庫中分別統(tǒng)計了母親所享假期的全薪等價比和父親所享假期的全薪等價比，但由于絕大多數(shù)國家育兒假期政策指向的對象主要是母親，父親所享假期的全薪等價比普遍偏低，無法很好地反映不同國家假期政策之間的差異，因此選擇母親所享假期的全薪等價比作為衡量“家庭主義”的指標。

②這里的入托率是指注冊正式照顧服務的比例，所包含的照顧服務是聯(lián)合國教科文組織的國際標準教育分類（ISCED2011）中0級以及在此范圍之外但已登記注冊的早期教育與保育服務。

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The Differences of Childcare Policy Choice of OECD Countries and Its Enlightenments

Xia Jiang

（School of Education Science， Yangzhou University， Yangzhou 225002 China）

Abstract： The important issue of childcare policy on children aged 0～3 years is the reasonable division of care responsibilities between state and family. Based on an analytical framework of the concepts of “de？鄄familiarization” and “familialism” and through the systematic cluster analysis， it was found that the childcare policy choice in 12 OECD major countries is in accord with the ideal types of family policy described by Sigrid Leitner， which are de？鄄familialism， optional familialism， explicit familialism and implicit familialism. Division of care responsibilities is different for these four types of care policies. In China， government should not only expand the out？鄄of？鄄home care but also support family to better burden the primary responsibility of child care. The common development of children and women can be realized through the effective connection between maternity leave， parental leave and high？鄄quality universal care services.

Key words： children aged 0～3 years， childcare， de？鄄familiarization， familialism