基于供需均衡的農村建設用地盤活利用潛力、類型與路徑

曲衍波，展凌云，平宗莉，朱偉亞，董曉珍，張 勇

·土地保障與生態安全·

基于供需均衡的農村建設用地盤活利用潛力、類型與路徑

曲衍波1，展凌云1，平宗莉2，朱偉亞2※，董曉珍1，張 勇2

（1. 山東財經大學公共管理學院，濟南 250014；2. 山東省國土空間規劃院，濟南 250014）

鄉村振興和新型城鎮化建設對建設用地雙向需求，加快盤活和釋放農村建設用地資源的潛在價值，對于緩解城鄉發展用地供給不足和推動區域高質量發展具有重要現實意義。該研究以供需平衡理論為基礎，測算山東省縣域尺度下農村建設用地盤活利用潛力與城鄉發展用地需求，識別農村建設用地盤活利用類型，提出農村建設用地盤活利用潛力分配與釋放路徑。研究表明：1）山東省農村建設用地盤活潛力約24.9萬hm2，其中閑置建設用地規模占34.14%，其他閑散用地規模達16.4萬hm2。2）農村建設用地盤活利用高潛力區集中在魯中及魯西南地區，城鄉發展用地高需求區則分布在經濟水平較高且非農產業發展較快的膠東半島、魯北平原及省會、中心城區附近，空間上存在一定的供需不均衡性。3）農村建設用地盤活利用類型包括鄉村發展-優先盤活類、鄉村發展-適度盤活類等7種，呈現出高潛力情境下供過于求和低潛力情景下供不應求的分化特征。4）新時期農村建設用地盤活利用潛力應優先用于鄉村發展，適當支撐城鎮建設，以就地盤活與異地調整相結合的區域聯動和跨區統籌補給等方式作為農村建設用地盤活利用潛力釋放的有效路徑。

農村；建設用地；盤活；潛力；類型；路徑；山東省

0 引 言

農村建設用地作為農村土地的重要組成部分，既是農戶最基本的生產生活資料和賴以生存的空間載體，也是鄉村振興穩定發展、主體活力良好發揮的重要保障[1]。建國以來，城鎮化的迅速發展使城鄉技術、資本等要素快速流動尤其推動大量農村勞動力涌入城市，催生了城鎮建設需求和土地供給不足的矛盾；與此同時，人口要素的快速流失以及村莊規劃和有效管理制度的缺失導致農村社會空間結構劇烈震蕩，人地要素匹配失衡所產生的宅基地閑置、“空心村”等現象普遍[2-3]。根據自然資源部數據顯示，目前中國約1/3左右的村莊宅基地閑置現象或“空心化”嚴重，“一戶多宅”比率達到7%~20%。在城鄉融合和農村發展的關鍵時期，科學認知農村人地結構性失衡的現實，盤活和激發農村內部的存量建設用地資源，優化農村空間格局，對于緩解城鄉用地矛盾、實現農村居民點空間結構功能轉型及地區可持續發展的重要性不言而喻[4]。

改革開放以來，黨中央就高度重視存量土地資源的盤活利用[5]，《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）》提出加大存量建設用地挖潛力度，整合盤活閑散用地提高建設用地節約集約水平；《關于加大閑置土地處理力度的通知》（國土資電發[2007]36號）、十三五土地整治規劃等強調要加快閑置土地的處置利用，集中開展閑置土地的專項清理。實踐層面上更是相繼部署了城鄉建設用地增減掛鉤試點、“三塊地”改革試點等進行土地要素的整合調整[6-7]。以空心村整治[8]、農村居民點整治理論與方法[9-10]、整治潛力、整治模式及效益[11-13]、農村土地集約節約評價[14]、城鄉建設用地增減掛鉤[15-16]等熱點話題為中心的農村土地整理、農村居民點閑散地盤活逐漸成為國內外解決人地供需矛盾、提高土地集約利用水平、實現耕地保護的重要措施[17-18]，也為本文提供了有益借鑒。但受農村居民點內部用地結構數據的限制，與宅基地盤活[19]、農村居民點整理潛力[20]等有關的內容大多集中在宏觀或中觀層面，視農村居民點為一種土地利用類型，從微觀視角剖析農村居民點內部結構并深入挖掘其盤活潛力的研究較少；而在中國長期二元經濟體制所產生的“重城輕鄉”發展過程中，農村土地資源盤活價值也被定位在補充城鎮建設用地的重要來源上[21]。隨著農村居民點結構功能的轉型，農戶對建設用地的需求逐漸呈現多元化趨勢[22]，但指標天平的嚴重傾斜導致城市不斷蠶食著農村，價值取向的錯位使鄉村地區的用地供需失衡，導致農村地區發展不充分、城鄉發展不均衡的矛盾突出，嚴重制約著農村地區的社會經濟發展[23-24]。從鄉村振興的角度來看，以社會發展需求為基礎，賦予農村建設用地盤活新的價值內涵，重塑農村建設用地盤活的價值取向，尋找合理的潛力分配與釋放路徑，對于促進城鄉融合、激活農村發展要素以及重構農村空間結構具有重要意義。而在城鄉融合背景下，深入挖掘農村建設用地結構潛力，科學認識城鄉關系、聚焦以土地為核心的城鄉要素協同發展及合理配置的研究也有待加強。

基于此，本文以社會經濟發展具有中國縮影的山東省為例[25]，結合農村建設用地的結構性特征，測算農村建設用地盤活利用潛力，從城鄉發展需求和潛力供給規模均衡的視角識別農村建設用地盤活利用類型，按照因地制宜和因需制宜的原則探討農村建設用地盤活利用潛力的區域分配及其釋放路徑，以期通過農村土地要素盤活利用促進鄉村優先發展，為解決城鄉發展不平衡和不充分的現實矛盾提供有益參考和政策啟示。

1 研究思路

作為最基本的生產要素，土地不僅是城鄉居民生產生活的空間載體，同時是創造一切財富的物質源泉。保證土地的制度供給與地區發展需求相協調，是城鄉發展一體化有效推進的首要保障。在城鎮化進程加快、建設用地增量指標稀缺以及農村建設用地粗放利用常態化背景下，對農村低效建設用地進行提質增效、盤活利用，實現土地資源合理配置和高效管理成為促進村莊轉型發展同時為城鎮建設補充后備資源的重要途徑。

目前，農村宅基地超標多占、閑置農房、廠房和校舍等現象尤為突出，這些閑置建設用地成為農村土地盤活利用潛力的重要來源。此外，村莊內部還存在大量零星分散且形狀復雜的附屬性非建設用地，如房前屋后的耕地和園林地、綠地、坑塘水面、空閑地以及未利用地等，這些用地多數種植樹木、蔬菜或綠化或閑置，不能發揮農用地規模經營的效果，也不能單獨盤活搞建設，從資源高效利用的角度來看，這些用地應隨依附主體一并盤活。從現實來看，某一區域的用地需求往往與其社會經濟技術水平、人均土地資源等呈現明顯的正態分布[26]。盡管農村建設用地盤活利用所帶來的土地資源補給在一定程度上能緩解區域經濟發展的用地需求壓力，但土地資源空間位置的固定性以及地域環境的空間異質性又使得土地要素的盤活潛力與地區發展水平之間存在偏差。同時，在許多情況下，決策者的偏好與價值取向所對土地要素的需求超過了可供給能力，導致土地資源的供需失衡，需要根據地區發展水平對農村建設用地所產生的盤活利用潛力進行城鄉發展需求和供給的明確量化。

因此，本文以供需均衡理論為基礎，在明確土地盤活潛力和城鄉發展需求的基礎上制定了與此適應的農村建設用地盤活利用分析框架（圖1）。首先，根據農村地區土地利用的現實形態，將農村建設用地盤活利用潛力來源界定為村莊內部現存“一戶多宅”宅基地、閑置宅基地（包括閑置農房和房屋倒塌宅基地）、閑置公服用地、閑置產業用地和閑散其他用地（房前屋后的耕地、園林地、綠地、坑塘水面、空閑地以及未利用地等）；然后，利用城鄉人口、產業等社會經濟發展指標開展城鄉發展的用地需求評價；最后，將城鄉發展用地需求作為土地要素需求側，農村建設用地盤活利用潛力作為土地要素供給側，按照優先支持鄉村發展、適當支撐城鎮發展的基本原則，識別農村建設用地盤活利用類型，探索適應于區域條件特征的農村建設用地盤活利用路徑。

2 研究方法

2.1 農村建設用地盤活利用潛力測算

按照潛力內涵，將農村建設用地盤活利用潛力分兩部分進行測算，一是依附于農村建設用地的其他閑散用地，包括房前屋后的零散耕地、林地、園地和坑塘等，該部分潛力可以從土地利用數據庫中提取統計；二是閑置建設用地，包括廢棄倒塌宅基地、閑置房屋、閑置產業用地和閑置公服用地，因土地利用調查分類標準及其他因素限制，這部分潛力無法直接從土地利用數據庫中提取，采取樣點修正法進行估算。

2.1.1 其他閑散用地盤活潛力測算

受農村建設用地結構數據的限制，已有研究一直對農村建設用地盤活利用的結構潛力缺少認識。當前恰逢第三次國土資源調查（簡稱“三調”），并對村莊內部用地結構開展了詳細的分類和邊界勘測，為本研究提供了有力的數據支持。具體步驟為，提取2019年土地利用變更調查數據庫中屬性為“203”的農村居民點整體圖斑，與“三調”數據庫中農村建設用地圖斑進行屬性并聯和空間綜合比對，識別農村居民點內部用地類型，再從中提取“三調”屬性為非建設用地但零散分布在村莊內部區域的地塊（包括耕地、園地、林草地、水面、空閑地、其他未利用地等），按照縣級行政單元進行匯總統計即可得到村莊內部其他閑散用地的盤活利用潛力。

2.1.2 基于典型修正的農村建設用地盤活利用綜合潛力測算

借鑒以“點”映“面”和“典型”推導“整體”的思路，利用“3+2”式抽樣法[27]，篩選典型樣點并計算區域修正系數，通過行政單元其他閑散土地潛力修正得到農村建設用地盤活利用綜合潛力。具體過程為：首先對研究區農村建設用地規模、形態和分布密度等特征進行空間聚類形成膠東丘陵小團塊中密度區、魯北濱海平原大團塊低密度區、魯中山地條帶狀低密度區、魯南淮海平原小團塊中密度區和魯西黃泛平原大團塊高密度區5個不同類型區；接著以經濟發展和區位條件為基準，綜合考慮樣點村莊“經濟水平高、中、低和距離城鎮近、中、遠”的差異性，對不同類型區從縣（市、區）、到鄉鎮再到村莊逐級選取典型樣點（包括5個縣、15個鄉鎮和135個典型村莊）；然后根據潛力類型，通過典型樣點的遙感影像內業判讀和實地調查，得到樣點區農村建設用地盤活利用各項潛力，利用公式（1）計算得到不同類型區農村建設用地盤活利用潛力修正系數；最后利用公式（2）對不同類型區內縣級行政單元的其他閑散用地潛力逐一修正，得到以典型村修正為基礎的各縣級單元農村建設用地盤活利用綜合潛力。

式中(JS)為不同類型區農村建設用地盤活利用潛力修正系數；M為典型樣點村莊內部一戶多宅和閑置宅基地、閑置產業以及公服用地面積；P為典型樣點村莊的農村建設用地盤活利用綜合潛力；為不同類型區內的典型樣點村莊數量；P表示修正后的農村建設用地盤活利用綜合潛力；0表示各行政單元的其他閑散用地盤活潛力。

2.2 城鄉發展需求評價

當前，與城鄉用地需求有關的研究多集中在土地城鎮化率及其影響因素[28]、人口與土城城鎮化的協調性[29]以及城鄉人口和產業結構關系[30]等方面，因此，參考已有研究并結合可操作性，本文以城鄉用地需求的影響因素為切入點，對城鄉用地需求水平進行評價。已有研究表明，社會經濟發展條件、人口等因素是影響城鄉用地需求的重要因素。根據相關文獻，按照主導性和代表性原則，本文從人口流動、就業結構和城市社會經濟發展等方面，選擇人口城鎮化增長率、二三產業從業人員增長率、二三產值比重、城鎮居民人均收入增長率和國內生產總值變化5項指標（表1），刻畫城鎮發展的用地需求程度，城鎮發展水平越高，對農村建設用地盤活利用指標的交易需求越大。由于側重鄉村發展用地需求的研究較少，本文同理于城市發展的表征內容，選擇農村常住人口變化、從業人口變化、農村非農產值比重、農民人均收入變化和農林牧漁業總產值變化5項指標，刻畫鄉村發展的用地需求程度，鄉村發展水平越高，對農村建設用地盤活利用的需求越強烈，盤活潛力也應優先用于鄉村發展。

1）指標標準化處理

采用極差標準化對數據進行無量綱化處理（公式（3）），分別采用均方差決策法計算準則層和目標層各指標的權重。

式中X表示項目標中項指標標準化分值，X表示單項指標原始分值；Xmin、Xmax表示某項指標的原始最小值及最大值。

2）城鄉發展需求測度

采用逼近理想解排序法（TOPSIS）[31]對鄉村發展需求和城鎮發展需求分別進行評價。具體計算步驟如下：

② 建立綜合加權矩陣。以鄉村發展需求和城鎮發展需求指標權重值構成權重矩陣，與標準化矩陣計算得出加權的綜合決策矩陣

表1 城鄉發展需求評價指標體系

2.3 基于城鄉發展需求的農村建設用地盤活類型識別

根據城鄉發展需求指數等級構建鄉村和城鎮發展需求關系矩陣，同時考慮各地區集體建設用地盤活利用潛力存在差異，將其設定為高潛力、中潛力、低潛力3種情景，綜合城鄉發展需求關系和潛力差異，劃分并細化優先盤活、適度盤活和有條件盤活3種類型（圖2）。具體劃分規則為：1）無論潛力高低，對于鄉村發展需求高、城鎮發展需求中低的組合確定為鄉村發展-優先盤活類（A1），鄉村發展需求中等、城鎮發展需求低的組合確定為鄉村發展-適度盤活類（B1），鄉村發展需求和城鎮發展需求中等的組合確定為城鄉同步發展-適度盤活類（B3），鄉村發展需求低、城鎮發展需求中或低的組合確定為有條件盤活類（C）；2）對于高潛力情景，以保障鄉村和城鎮同時發展為主要目標，將城鎮發展和鄉村發展需求均高的組合確定為城鄉同步發展-優先盤活類（A3），城鎮發展需求高、鄉村發展需求中低的組合確定為城鎮發展-優先盤活類（A2），鄉村發展需求低、城鎮發展需求中等的組合確定為城鎮發展-適度盤活類（B2）；3）對于中潛力情景，按照城鄉發展需求的差異性，優先支持鄉村發展，適度支持城鎮發展。無論城鎮發展需求高低，將鄉村發展需求高的組合確定為鄉村發展-優先盤活類（A1），城鎮發展需求高、鄉村發展需求中低的組合確定為城鎮發展-適度盤活類（B2）；4）對于低潛力情景，以優先服務鄉村發展為目標。無論城鎮發展需求高低，將鄉村發展需求高的組合確定為鄉村發展-優先盤活類（A1），城鎮發展需求高、鄉村發展需求中等的組合確定為城鄉同步發展-適度盤活類（B3），鄉村發展需求低、城鎮發展需求高的組合確定為城鎮發展-適度盤活類（B2）。

3 研究區與數據來源

3.1 研究區概況

山東省位于中國東部沿海、黃河下游，地理坐標為34°22.9′～38°24.01′N、114°47.5′～122°42.3′E，圖3。轄16個地級市、137個縣（市、區）。2019年底山東省農村建設用地規模達147.71萬hm2，占全省建設用地總規模的50.22%。隨著城鎮化及工業化水平的加快，2009—2019年山東省農村常住人口減少994萬人，而農村建設用地卻反增6.4萬hm2，人均農村建設用地面積達315.38 m2，遠超過村鎮規劃標準上限。同時，據山東省宅基地“三權分置”試點抽樣調查顯示，試點縣范圍內“一戶多宅”、“閑置宅基地”的面積總量占宅基地總量的24.07%，村莊內部零星分散、形狀不規則的閑散非建設用地占比約12.17%，農村建設用地低效利用現象突出。在建設用地總量控制和新增建設用地指標不斷減少的現實背景下，以山東省為例，深入挖掘農村建設用地盤活潛力，對于高效合理配置農村土地資源、統籌城鄉建設用地布局，推進鄉村振興和新型城鎮化發展具有重要意義。

3.2 數據來源及處理

本文研究數據涉及2018年山東省各地市及縣（市區）農村建設用地數據、農村居民點內部非建設用地結構，典型樣點區農村建設用地數據、農村內部閑置存量建設用地數據，基礎地理信息數據、社會經濟數據等。其中：1）山東省農村建設用地圖斑、農村居民點內部非建設用地結構源自2019年山東省土地利用變更調查數據庫和第三次國土調查數據庫。2）典型鄉鎮集體建設用地數據、樣點區農村內部閑置存量建設用地數據主要源自天地圖和問卷調查，即以山東省天地圖中2019年0.5 m分辨率的遙感影像為基礎，通過內業判讀初步識別村莊內部倒塌廢棄的建設用地；然后在當地自然資源部門及鄉鎮政府的協助下，以小組形式對典型樣點進行外業調查及集中座談，一方面核驗內業判讀數據的準確性并進行調整，另一方面了解農村內部閑置和空閑建設用地的分布位置并上圖量算規模。3）社會經濟數據來源為2009—2019年山東省統計年鑒、各縣（市區）統計年鑒。在此基礎上，利用ArcGIS10.2操作平臺，建立包括縣鎮行政單元社會經濟指標、農村居民點邊界、農村建設用地圖斑、農村內部非建設用地結構以及各類廢棄與閑置建設用地等信息為主的山東省農村建設用地盤活利用研究基礎數據庫。

4 結果與分析

4.1 農村建設用地盤活潛力分析

通過將研究區2019年土地利用變更調查數據與第三次國土調查數據疊加統計發現，山東省村莊內部依附建設用地的其他閑散用地盤活利用潛力巨大，規模達16.4萬hm2，潛力來源主要為村莊內部的空閑地、耕地、林草地等7種類型，其中以零散分布在村莊不同角落的林草地面積最多，占比為41.9%，其次是水面和其他農用地，比例分別為27.68%和11.15%，無實際用途的空閑地占0.07%左右。從空間分布來看，不同地區間其他閑散用地盤活潛力差異性明顯，高潛力區域主要集中在魯西南的菏澤、臨沂、濟南和德州4個地市，潛力規模均在15 000 hm2以上；低潛力區分布在日照、威海、棗莊等地市，潛力規模均低于5 000 hm2，這些地區以山地丘陵為主，村莊數量基數小。

根據典型樣點修正估算，山東省農村建設用地盤活利用潛力整體修正系數為0.32。其中，膠東丘陵地區經濟發展水平較高，農村閑置及廢棄宅基地數量較少，其結構潛力修正系數等級最低，為0.116；魯南淮海平原區和魯西黃泛平原區，修正系數等級次之，分別為0.202和0.359；魯北濱海平原區及魯中山地等級最高，修正系數在0.40以上。

經結構潛力修正后，山東省農村建設用地盤活利用綜合潛力為24.9萬hm2，其中，閑置建設用地面積約8.5萬hm2，占總潛力的34.14%。在空間分布上，農村建設用地盤活利用綜合潛力仍然集中在菏澤、臨沂、濟南和德州4個地市，潛力規模均在2萬 hm2以上。以1 629.2和2 536.8 hm2為臨界值，將全省137個縣級行政單元的農村建設用地盤活利用潛力等級分為高、中、低3級，其中高潛力級涉及到31個縣（市、區），相對集中的分布在魯西南和魯中地區；低潛力級涉及到57個縣（市、區），主要集聚在魯東和魯中地區，在其他地區也有零散分布；中潛力級區涉及到49個縣（市、區），呈聚集狀分布在魯中和魯北地區的低值區外圍（圖4）。

4.2 城鄉發展用地需求分析

根據山東省縣級層面城鄉發展需求評價，2009—2019年山東省鄉村發展指數閾值范圍為0.017～0.682，其中，高值區主要分布在膠東半島、濟南、東營等農村經濟發展水平較高區域（圖5a），這些地區常住人口數量較多且非農產業發展較快，鄉村發展對農村建設用地盤活利用的需求較高；低值區分散在在魯中山地及魯西平原地區，過度的人口外流及薄弱的產業基礎導致鄉村發展活力相對較差，對農村建設用地盤活利用的需求較低；中值區涉及范圍最廣且主要集中在魯南和魯西北地區，膠東地區數量較少且分布零散。城鎮發展需求指數在0.106～0.878之間。高值區主要分布在東部沿海、魯中及中心城區附近（圖5b），城鎮化及二三產業的高速發展所導致的城市建設用地指標需求較高，受資源稟賦和增量指標等影響，亟需對農村建設用地盤活以滿足日益增長的城鎮建設需求；低需求區域數量與高值區相當，主要集中在魯西和魯南地區，魯東地區僅零星分布，這些地區社會經濟發展水平整體偏低，屬于欠發達地區，工業化和城鎮化進程較慢，通過農村建設用地盤活解決城鎮建設用地增量需求的迫切性較低；中等級區的縣（市、區）數量較少，主要分布在中部地區，該區域城鎮發展水平及其對農村建設用地的需求強度一般。

4.3 基于城鄉發展需求的農村建設用地盤活類型識別

根據城鄉發展供需關系對農村建設用地盤活類型進行識別（圖6a），山東省農村建設用地盤活主要分為鄉村發展-優先盤活類、鄉村發展-適度盤活類等7種類型。具體來說，全省137個縣（市、區）的農村建設用地盤活類型以優先盤活型為主，包括57個行政單元，主要分布在膠東、魯南及省會城市附近；適度盤活類次之，占全域行政單元數量的38%；有條件盤活類包括28個行政區，以魯西及魯南地區分布為主。進一步對各潛力情境下農村建設用地盤活利用方式進行分析，確定農村建設用地盤活潛力用于鄉村和城鎮發展的次序。

高潛力情景以滿足鄉村和城鎮同步發展為目標。其中，鄉村發展需求高、城鎮發展需求低的鄉村發展-優先盤活類（A1）和鄉村發展需求較低的城鎮發展-優先盤活類（A2）各涉及4個縣（市、區），均占高潛力區縣級行政單元數量的10%左右，數量較少；鄉村發展-適度盤活類（B1）、城鎮發展-適度盤活類（B2）和城鄉同步發展-適度盤活類（B3）各有5個縣（市、區），主要集中在魯中南及魯西部分地區。以鄉村發展和城鎮發展需求均較低的有條件盤活類（C）占據了高潛力區的主導，占總數量的1/3，這些地區在滿足各縣（市、區）內部城鄉發展用地需求的同時，還存在著大量的盈余盤活潛力。

中潛力情景的農村建設用地盤活優先支持鄉村發展，適度支持城鎮發展。根據城鄉發展需求指數組合，實際上存在6種組合模式。其中，鄉村發展-優先盤活類（A1）主要包括沾化、臨邑等18個縣（市區），占中潛力縣級行政單元總數的31%左右，這些地區的鄉村發展需求高而城鎮發展需求低，集體建設用地可優先盤活促進鄉村發展。鄉村發展-適度盤活類（B1）包括15個行政單元，占25%左右，主要分布在魯西地區，鄉村發展需求中等、城鎮發展需求較低，集體建設用地盤活主要用于鄉村發展；城鎮發展-適度盤活類（B2）涉及的8個行政單元，約占14%，主要分布在魯中及魯北地區，這些地區的城鎮發展需求高，鄉村發展需求相對較低，集體建設用地適度盤活用于城鎮化建設；有條件盤活類（C）包括14個行政單元，約占中潛力區行政單元總數的1/4左右，呈帶狀或團塊狀集中在魯西和魯南平原地區。

低潛力情景的集體建設用地盤活主要服務于鄉村發展，根據城鄉發展需求指數組合，實際上包括5種組合模式。其中，鄉村發展-優先盤活類（A1）包括23個行政區，占低潛力縣級行政單元總數的50%，其中有17個地區的城鎮發展需求也比較高，但受潛力偏低的限制，集體建設用地盤活優先用于新農村建設，城鎮建設需求存在較大缺口。城鄉同步發展-適度盤活類（B3）包括14個行政單元，占30%左右，其中有60%以上是屬于城鎮發展高需求的區域，也表現出城鎮建設需求的缺口；其他各種盤活類型的數量均較少。

整體來看，全省范圍內不同區域之間農村集體建設用地盤活潛力供給與城鄉發展需求供需失衡現象明顯。農村建設用地盤活利用潛力較高且鄉村發展和城鎮發展需求均較高的縣（市、區）較少，即供需相對均衡的縣（市、區）有7個，僅占全省的5%；而農村建設用地盤活潛力較低，城鎮發展和鄉村發展需求較高的區域則占70%以上，供不應求現象嚴重，滿足了鄉村發展就無法支撐城鎮建設，反之亦然。

4.4 農村建設用地盤活利用潛力釋放路徑

因地制宜、分類有序推進農村集體建設用地盤活，能夠為農村土地要素的順暢流通以及城鄉發展過程中的土地要素供給提供支撐和保障。本文在農村建設用地盤活類型識別的基礎上，對服務于城鄉發展的農村建設用地盤活潛力進行分解，使城鄉土地資源配置得到明確量化，并結合區域資源稟賦探尋不同類型下農村建設用地盤活利用潛力釋放的多元化路徑。

4.4.1 服務于城鄉發展需求的農村建設用地盤活利用潛力分配

按照潛力高低和城鄉發展的需求差異，結合區域（縣級行政區）內部集體建設用地現有盤活類型，對3種情景下的可分配潛力進行分解。其中，高潛力情境下可進行適度盤活的潛力最高，占比53.6%（圖6b）。根據前文，當鄉村發展需求中等、城鎮發展需求低時，適度盤活潛力用于滿足鄉村發展，反之則用于城鎮；兩者需求中等時則用于城鄉同步發展。根據統計，當前該部分潛力主要用于鄉村及城鄉同步發展，兩者可分配的潛力均占適度盤活潛力的33%以上。而該情境下的優先盤活潛力約2.4 hm2，當鄉村發展需求高、城鎮發展需求中低時該部分潛力將用于城鎮發展，反之用于鄉村發展。根據量化結果，目前可用于城鎮及鄉村發展的潛力各占該類型潛力的1/2。

中低潛力情境下，優先盤活潛力占比均較高，占其總潛力的1/3以上，主要用于鄉村發展。中潛力情境下的適度盤活潛力約2.39 hm2，當城鎮發展需求高、鄉村發展需求中低時，該潛力用于城鎮發展；鄉村發展需求中等、城鎮發展需求低時分配于鄉村；兩者均中等時則用于城鄉同步發展。根據統計，該情境下可用于城鎮發展的適度盤活潛力最高，占比達52%，其次用于鄉村發展，可分配潛力約0.65 hm2。低潛力情境下的適度盤活潛力約1.07 hm2，當城鎮發展需求高、鄉村發展需求中等時該部分潛力用于城鄉同步發展；鄉村發展需求低、城鎮發展需求高時用于城鎮發展，而鄉村發展需求中等、城鎮發展需求低時則用于鄉村發展。量化結果顯示，該情境下可用于城鄉同步發展的適度盤活潛力最高，占比高達79%，用于城鎮發展需求的潛力次之，滿足鄉村發展需求的潛力僅7.5%。此外，3種情境下進行有條件盤活的潛力均較高，共計8.19萬hm2，占總潛力的33%。然而該類型下城鄉用地發展需求均低，因此將該部分潛力保留不進行城鄉區域分配，未來可根據實際需求進行合理配置。

4.4.2 農村建設用地盤活潛力釋放路徑

針對不同盤活類型實行就地盤活、異地調整等差別化路徑，是盤活潛力轉為現實的關鍵，也有助于最大程度的滿足區域城鄉發展的用地需求（圖7）。

1）服務于鄉村發展需求的鄉村發展-優先盤活類（A1）、鄉村發展-適度盤活類（B1）可采取就地盤活為主，異地調整為輔的盤活路徑，主要適用于具有獨特地域風貌或資源稟賦較好的村莊，如特色保護類或城郊融合及集聚提升型村莊。特色保護類村莊可利用空閑宅基地或原有建筑以民宿、養老等形式進行合作建房或直接利用，借助農戶自主改造經營、村集體統租統管或企業專業化運營方式發展文化旅游等產業，通過發揮地域風貌及傳統特色喚醒農村沉睡資源、激活鄉村發展活力。運行過程中應注重加強建設行為監管，防范違法違建現象的產生；或以戶為單位，依托農村宅基地“三權分置”改革，在明確各方權益的基礎上實行農戶與第三方合作的有條件建房，既可解決農戶建房資金困難，同時也可提升農房利用效益。城郊融合或集聚提升型村莊，在保留土地所有權性質的前提下，以村集體經濟組織為主導對集中連片退出的農村建設用地進行熟化整理，根據村莊規劃重新開發利用，或輔助以指標交易等形式將土地資源轉換為土地財產，提高農戶及集體組織收益。

2）服務于城鎮發展需求的城鎮發展-優先盤活類（A2）和城鎮發展-適度盤活類（B2）采用異地調整為主的形式對農村建設用地進行優化整合和盤活利用，主要適用于城郊融合類或存量建設用地難以就地盤活且資源稟賦較差的拆遷撤并類村莊。可以通過“土地整治+”模式，對閑置低效、生態退化及環境破壞的區域實施全要素土地綜合治理，依據村莊布局規劃，在尊重農民意愿的基礎上，按照先建新、后拆舊的原則，有序引導居民向規模適度、設施完善、生活便利、管理有序的新型農村社區集中。騰退的存量建設用地進行復墾整理，按照合理的國土空間規劃控制指標分配調節機制將形成的建設用地和耕地占補平衡指標借助特定政策或交易平臺形成掛鉤指標或交易指標，置換到城鎮作為建設項目落地指標，滿足城鎮發展用地需求，同時實現建設用地總量平衡。

3）服務于城鄉同步發展要求的優先盤活類（A3）、適度盤活類（B3）以及城鄉發展需求均低的有條件盤活類（C）可采取就地盤活和異地調整相結合的多元盤活路徑，主要適用于不同條件下進行保留改善的其他類村莊。處于一般農區和偏遠地區的保留改善類村莊可通過鎮級統籌、村級聯動以及“飛地經濟”等形式對閑置低效土地整合調整，利用土地置換等在區位優越地集中規劃入市、建設產業園區，在實現產業集聚、鎮域內各村土地發展權共享和收益平衡的同時，解決項目用地指標短板問題。處于區位優越、資源稟賦良好區域的保留改善類村莊可實行片區更新改造等形式，通過用地復墾對“一戶多宅”、閑置低效產業用地、公服用地等進行整合開發，在保障基本居住需求、補齊公共服務短板的前提下，將節余指標流轉入市，既可實現農村新產業新業態又可滿足城市發展指標需求。其中宅基地所有權、使用權和資格權的界定，集體建設用地有償使用與有償退出機制，盤活主體及利益分配機制，規劃用途管制與留白機制，盤活土地使用監管機制等問題需要進一步明確和解決。

此外，從潛力分配方案來看，城鄉發展需求較低的有條件盤活潛力占比較高，同時還存在1/3的潛力規模分布在城鄉發展需求較低的縣（市、區）內部，在優先滿足鄉村發展后僅有極少的潛力可用于城鎮發展，只靠各縣（市、區）內部盤活利用，難以滿足城鄉同步發展的需求。打破農村建設用地盤活利用的縣域界限，實現地市甚至省域范圍內的統籌協調是保障城鎮化發展對用地需求的必然需求。將農村建設用地盤活利用潛力供不應求的區域與周邊潛力供過于求的區域建立聯動補給機制，借助城鄉建設用地增減掛鉤指標交易和復墾指標交易等方式，提升高潛力區域農村建設用地盤活力度，為高需求區域增加用地指標，為高潛力區域增加財政收入，其中交易范圍擴大、交易平臺建設、交易收益分配合理化是應該明確和處理好的核心問題，通過縣域聯動、統籌協調促進全省城鄉協同發展。

5 結論與討論

在城鎮化、工業化高速發展時期，加快農村低效建設用地盤活，是推動鄉村轉型發展和緩解城鎮發展用地需求壓力的迫切要求。本文以供需均衡理論為基礎，以保障鄉村優先發展為前提，對山東省農村建設用地盤活潛力進行了測算，并根據城鄉發展用地需求探討了農村建設用地盤活利用類型及其潛力釋放路徑。具體結論如下：

1）山東省農村建設用地盤活利用綜合潛力為24.9 萬hm2，其中依附建設用地的空閑地、耕地、園地等閑散用地占比較高，規模達16.4萬hm2。高潛力區域主要分布在地形平坦且人口流失較多、人均建設用地基數較大的魯中和魯西南部分地區，農村建設用地低效利用明顯。

2）受社會經濟發展條件、人口等因素影響，山東省各縣（市、區）之間的城鄉發展用地需求存在較大差異。農村建設用地亟需盤活利用的區域集聚在膠東半島、魯北平原及省會、中心城區附近，因地區經濟發展水平較高，非農產業發展較快導致城鄉發展的用地需求強度均較高；魯中山地、魯西及魯南的部分地區鄉村人口外流嚴重、產業基礎較差，城鄉發展的用地需求隨之降低。

3）山東省農村建設用地盤活利用類型包括鄉村發展-優先盤活類、鄉村發展-適度盤活類等7種。高潛力情境下，盤活潛力供大于求的地區占據主導，潛力供給盈余現象突出；低潛力情景中，大量城鎮因供不應求土地要素出現較大缺口，區域內部農村建設用地盤活潛力供需失衡嚴重。根據潛力配置結果，中低潛力情境下的優先盤活潛力較高且主要滿足鄉村發展需求，高潛力情境下保障鄉村及城鄉同步需求建設的適度盤活潛力占比較大。新時期，釋放農村建設用地潛在價值和促進城鄉協同發展應以優先保障鄉村發展為前提，以城鄉供需均衡為目標，針對不同盤活類型及村莊特點，采取就地盤活與異地調整相結合、跨區域聯動補給以及地區指標統籌協調的盤活潛力釋放路徑。

本文在一定程度上為解決城鄉融合發展過程中的用地需求不足提供了一種新的思路，但仍存在一些不足：在區域開放背景下，城鄉發展需求影響因素已超越地區限制。受數據等因素影響，文中城鄉發展需求評價指標僅考慮了縣域內部城鄉實際用地需求的影響因素，缺乏地域間輻射帶動等空間因素的探討，指標體系有待進一步完善。農村建設用地盤活潛力不僅包括現實潛力，同時應考慮因時間空間轉移而產生的理論潛力。本文以時間節點處農村居民點內部現存閑置廢棄及其他用地為研究對象進行了靜態探討，對外生機制如政策引導等對土地要素盤活潛力產生的潛在影響缺乏考慮。未來將以村莊規劃、宅基地退出等政策為指導進一步展開深入研究。

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Revitalization potential, type and path of rural construction land based on supply and demand balance

Qu Yanbo1, Zhan Lingyun1, Ping Zongli2, Zhu Weiya2※, Dong Xiaozhen1, Zhang Yong2

(1.,,250014,; 2.,250014,)

Revitalization of rural construction land refers to that the inefficiently used and abandoned or idle rural construction land can be converted into arable land, thereby improving the quality and efficiency of intensive land use. The specific land includes the collapsed homestead land, idle public infrastructure land, the abandoned industrial and mining land, as well as other idle ones ranging from arable land, woodland, to grassland. An acute contradiction is ever-increasing between urban construction demand and insufficient land supply; due mainly to the rapid urbanization that has incurred the large influx of rural migrant laborers into cities, together with the rapid flow of technology and investment. Correspondingly, the high loss rate of population has occurred in some villages. The great migration has posed violent shocks on the spatial structure of rural communities, particularly in the presence of unbalanced homesteads and "hollow villages". Therefore, it is necessary to implement the rural revitalization and new effective urbanization, further to balance the supply and demand of urban/rural land use. However, the revitalized potential of rural land resources has become an important supplementary to urban construction land in the development of China’s long-term dual economic system. Particularly, there is a diversified demand for rural land in recent years. The continued preferential policy towards cites has also led to the prominent contradiction between the unbalanced and insufficient development of urban and rural areas. This study aims to firstly measure the utilization potential of rural construction land at the county scale in Shandong Province of China, and then to identify the types of land utilization, finally to propose a distribution or release path of revitalization potential to rural construction land. The research showed that: 1) The potential invigoration of rural construction land in study areas was about 249,000 hectares. Among them, the idle construction land accounted for 34.14%, and the others accounted for 65.86%. 2) The rural areas with high potential for construction land utilization were concentrated in the central and southern Shandong, while the areas with high demand for urban and rural development land were located in the Jiaodong Peninsula, the northern Shandong Plain, provincial capitals and the area near the central cities, where the economic level was higher and the non-agricultural industries developed rapidly. There was more unbalance between supply and demand in space in these regions. 3) Seven types of rural construction land included the rural development-priority and development-moderate invigoration, indicating the spatial differentiation in oversupply under high-potentials, while in short supply under low-potentials. 4) The potential invigoration of rural construction should be given priority for rural development, whereas, the urban construction should be properly supported. It is also an effective way to combine the local invigoration with other areas through the regional linkage and cross-regional coordination supply. The finding can provide a practical reference and policy support for the planning and management of rural construction land, further promoting regional high-quality urban-rural development.

rural areas; construction land; revitalization; potential; type; path; Shandong

曲衍波，展凌云，平宗莉，等. 基于供需均衡的農村建設用地盤活利用潛力、類型與路徑[J]. 農業工程學報，2021，37(8)：269-278.doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2021.08.031 http://www.tcsae.org

Qu Yanbo, Zhan Lingyun, Ping Zongli, et al. Revitalization potential, type and path of rural construction land based on supply and demand balance[J]. Transactions of the Chinese Society of Agricultural Engineering (Transactions of the CSAE), 2021, 37(8): 269-278. (in Chinese with English abstract) doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2021.08.031 http://www.tcsae.org

2020-02-02

2021-03-29

國家自然科學基金項目（42077434，41771560）；山東省高等學校“青年創新團隊發展計劃”項目（2019RWG016）；山東省國土空間規劃院外協項目

曲衍波，博士，教授，博士生導師，研究方向為土地利用評價、規劃與可持續利用。Email：yanboqu2009@126.com

朱偉亞，研究員，研究方向為土地利用與規劃。Email：425111018@qq.com

10.11975/j.issn.1002-6819.2021.08.031

S126

A

1002-6819(2021)-08-0269-10