美國移民制度現代化遠未到來

姚虹聿

20年來最大移民潮

近日，中美洲的墨西哥、危地馬拉、洪都拉斯和薩爾瓦多四國，給美國制造了不小的麻煩——這些國家中對美國拜登政府的新移民政策寄予厚望的人，如潮水般涌向美國邊境。根據美國海關和邊境保護局（CBP）的統計數據，今年2月，共有超過10萬名移民抵達美國南部邊境，比1月增加了28%。美國國土安全部部長馬約卡斯透露，涌向美國南部邊境的移民人數將達到20年來的新高。

驟然而至的移民潮讓美國邊境的收容設施持續承壓，部分收容所的超員率甚至達到700%。馬約卡斯指出，當務之急是安置那些沒有成年親屬陪伴的未成年人。美國政府建立了聯合處理中心，以便迅速將這些孩子移交給美國衛生與公眾服務部，并試圖為他們找到庇護所。

拜登贏得美國大選后，美國的移民政策較特朗普當政時期全面轉向。于是，中南美洲國家開始醞釀移民美國的浪潮。今年1月15日凌晨，約8000名洪都拉斯移民出發前往危地馬拉，他們突破危地馬拉邊境警察的阻攔，一路向北前往美國。在前進的過程中，這支隊伍混入了中美洲四國的民眾，人數不斷增加，浩浩蕩蕩直抵美國邊境。

拜登的雄心：移民制度現代化

據美國《華盛頓時報》報道，拜登提出的一攬子移民改革計劃，以《2021美國公民法案》為核心。該法案既對特朗普執政時期的移民政策進行了重大調整，也是一個綜合性移民安置計劃。拜登的雄心是：借鑒過去數十年中行之有效的美國移民法律條款，加以改進，最終實現美國移民制度現代化。

拜登政府重新強調了《1965年移民與國籍法案》的重要性。該法案由時任美國總統林登·約翰遜于1965年10月3日簽署，其中最重要的內容是，將74%的移民簽證分配給亟待實現家庭團聚的人。

浩浩蕩蕩的移民隊伍直抵美國邊境

《1965年移民與國籍法案》改變了美國發放移民許可的理念。在那之前，美國吸納移民主要看重其是否認同美國文化，是否有能力在美國取得成功。該法案頒布實施后，移民許可的發放傾向于強調“家庭團聚”。可以說，該法案是美國移民法重視“家庭團聚類移民”的開端。

特朗普政府認為，該法案將美國經濟、國家安全以及公共安全等利益置后于家庭移民許可，需要通過行政命令和法律修正案進行調整。如今拜登政府的政策全面轉向，在《2021美國公民法案》中再度強調“家庭價值觀”。

除了“家庭團聚”理念，拜登的《2021美國公民法案》還體現出許多先進性：改革某些行業臨時工的簽證發放計劃;對在美國農場工作多年的外國人給予合法移民身份;保留多元化移民簽證制度;根據宏觀經濟情況，為更多有穩定工作的移民發放簽證;創建一個新的簽證類別，使美國各地方政府能利用移民來拉動經濟增長;加強對無證移民的法律保護;為家庭暴力受害者發放簽證;等等。

《華盛頓時報》指出，拜登政府推出《2021美國公民法案》的最終目標，是為美國境內的近1100萬名非法移民制訂獲取公民身份的路線圖。其重點是改革臨時簽證制度，增加給有穩定工作的移民的簽證配額。為此，拜登計劃與國會合作，確保移民政策能夠為勞動力市場服務，從而讓美國經濟獲益。支持增加高技術移民簽證的數量，并消除國別簽證限額。

拜登曾表示：“在美國的每個州都有成千上萬的移民為美國經濟作出了寶貴的貢獻。但有些申請人甚至要等上幾十年才能與家人團聚！”

為了解決這些問題，拜登計劃把維護家庭完整作為美國移民系統的基礎——他認為這應該是美國移民制度現代化的核心。一旦《2021美國公民法案》正式實施，那么在獲得永久居留簽證之前，任何已經獲批的申請人都可以憑借臨時非移民簽證進入美國;美國綠卡持有者的配偶和子女等直系親屬，將不再占用移民簽證配額;允許父母在移民美國時將未成年子女帶上……

《華盛頓時報》指出，正因為拜登政府設計的移民新政太有誘惑力了，美洲鄰國的人們沒有耐心等到《2021美國公民法案》頒布實施，他們在心中默念著“到美國去”，踏上了移民之路。拜登政府的官員此前曾向這些國家的移民釋放信號——不要現在就過來。但這未能阻止移民大潮。邊境地區糟糕的形勢，令原本前景就不明朗的拜登政府移民新政遭到沉重打擊。

“鬧劇似乎提前上演了”

對拜登政府移民改革計劃持反對意見的大有人在。華盛頓智庫傳統基金會的移民問題專家勞拉·里斯認為，幫助美國境內的非法移民獲得綠卡，等同于“獎勵違法行為”。她說：“將成千上萬的非法移民合法化，哪怕只是討論其可行性，都會導致更多的人嘗試非法進入美國——這將成為一個沒有辦法停止的死循環。”據美國《波士頓環球報》報道，涌向邊境的移民潮說明勞拉·里斯的擔憂成為了現實。

《2021美國公民法案》還被與《1986年移民改革與控制法案》相提并論。后者由時任美國總統里根于1986年11月6日簽署，人們稱之為“里根大赦”。該法案是里根政府為制止非法移民而作出的努力，它通過兩項計劃給當時的約270萬非法移民提供了合法身份：一項計劃面向農場中的外國工人;另一項計劃面向自1982年起就居住在美國的非法移民。

在該法案通過后的最初幾年，非法入境美國的人減少了。然而到了1990年，該法案的缺陷開始顯現：政府對農場中外國工人的證件要求過于寬松，導致欺詐泛濫，越來越多的外國人越過形同虛設的美國邊境，申請合法身份。

有共和黨參議員指出，如今拜登政府力推的法案與“里根大赦”一樣，根本無法解決移民問題。為了阻止非法移民涌入，將美國境內的1100萬非法移民的身份合法化，這等于向違法者提供回報，必將導致1986年立法后的非法移民潮再次到來。南卡羅來納州共和黨參議員林賽·格雷厄姆說：“拜登新移民法案的一大難題是，如何讓美國人民相信，它不會演變成1990年那樣的鬧劇。現在，鬧劇似乎提前上演了！”

公共安全問題與“綠卡抽簽”

據美國《舊金山紀事報》報道，《2021美國公民法案》中的多元化移民簽證條款，很難在國會獲得通過。

多元化移民簽證又稱“抽簽移民簽證”或“綠卡抽簽”，始于1990年，是時任紐約州國會參議員查克·舒默提出的，旨在提高那些移民美國人口較少的國家的移民率。20世紀80年代，愛爾蘭爆發經濟危機，成千上萬的愛爾蘭移民涌入美國。他們大多沒有親戚在美國，也沒有工作經驗能夠使他們合法申請到美國綠卡。為了幫助這些人，美國國會的愛爾蘭籍議員紛紛大力支持查克的提案。最終，《1990年移民法案》由時任美國總統老布什簽署。在這一法案的支持下，最初美國每年發放的多元化移民簽證為5.5萬張，后縮減至5萬張。

在拜登主張的移民立法改革中，將年度多元化移民簽證配額大幅增加到8萬張，這一有違傳統法規的改革引發爭議，被指“危及美國社會安全”。因為在歷史上，美國的一系列重大公共安全問題都與“綠卡抽簽”有關。

2017年11月1日，紐約曼哈頓發生了“9·11”后最嚴重的恐怖襲擊。一名男子駕駛卡車碾軋行人，造成8人死亡，11人受傷。令人震驚的是，這個來自烏茲別克斯坦的兇手是個新移民，他2010年通過多元化移民簽證獲得合法身份，移民美國。在更早的2002年4月，在LAX國際機場殺害兩名乘客的埃及裔兇手，是通過其妻子來到美國的，他的妻子正是“綠卡抽簽”的移民。在美國最大的恐怖襲擊案“9·11”事件中，有一名恐怖分子曾兩次申請“綠卡抽簽”未中，最終通過其他途徑到美國學習了飛行專業。

《舊金山紀事報》指出，考慮到國家安全問題，美國國會中移民改革的反對者，以及眾多反移民團體都表示，堅決杯葛《2021美國公民法案》。

編輯：姚志剛 winter-yao@163.com