道交法修訂應從道路實際出發(fā)
——對《道路交通安全法（修訂建議稿）》的9條建議

文/圖｜中交第一公路勘察設(shè)計研究院 郭騰峰

近日，《道路交通安全法（修訂建議稿）》面向社會公開征求意見。筆者結(jié)合親身參與道路設(shè)計咨詢、標準規(guī)范編制和重大事故調(diào)查等工作的實踐，特撰寫本文，希望為《道路交通安全法》修訂工作反饋積極意見和建議。

我國現(xiàn)行的《道路交通安全法》于2004年5月1日起施行，在維護道路交通安全，提升廣大群眾的交通安全意識和文明素養(yǎng)等方面發(fā)揮了重要作用，但隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，需要對該法進行修改完善。

據(jù)統(tǒng)計，2019年，全國機動車增至3.48億輛，是1978年的219倍；全國機動車駕駛?cè)嗽鲋?.35億人，占人口的31.1%，是1987年的36倍；我國公路總里程達501.25萬公里，高速公路達14.96萬公里，為世界第一。飛速增長的數(shù)據(jù)背后，是嚴峻的交通安全形勢。為此，公安部今年起草了《道路交通安全法(修訂建議稿)》（以下簡稱“修訂稿”），并于3月24日起向社會公開征求意見。

《道路交通安全法》修訂是涉及國計民生的重大事項，為慎重起見，筆者特邀具有豐富涉路法律咨詢經(jīng)驗的律師范金國，對本文進行審閱并提出了多條修改和補充意見。

01 相關(guān)規(guī)定不符合我國道路標準規(guī)范的實際情況

存在問題

修訂稿第三十四條規(guī)定“新建、改建、擴建道路……等道路配套設(shè)施，應當符合有關(guān)技術(shù)標準和規(guī)范，確保符合道路交通安全、暢通的要求”，違反了道路基礎(chǔ)設(shè)施與交通安全之間的客觀規(guī)律，并且脫離了我國相關(guān)工程標準規(guī)范的實際情況。

理由依據(jù)

◎雖然道路建設(shè)與管養(yǎng)在保障交通安全和暢通中發(fā)揮著重要作用，但單純依靠道路設(shè)施，并不能確保道路安全、暢通。任何道路設(shè)施只能保障車輛行人在正常使用情況下的安全與暢通要求。道路設(shè)施只是保障交通安全的必要條件之一，而非充分條件。

◎盡管起草上述法條的目的，可能僅在于闡述道路及設(shè)施建設(shè)、管養(yǎng)、維護的原則性目標要求，但由于條文內(nèi)容設(shè)置不嚴密，全國多地涉路案例均可依據(jù)本條規(guī)定“從目的反推條件有責”，即不論管養(yǎng)單位是否履職盡責，只要出現(xiàn)事故或擁堵，便裁決道路建設(shè)和管養(yǎng)單位有責任。

◎我國道路及設(shè)施標準規(guī)范的內(nèi)容總體上分為兩大類：一類為強制性條文，數(shù)量較少；另一類為推薦性條文，數(shù)量較多。其中，強制性條文是工程設(shè)計、建設(shè)與管理中必須執(zhí)行的規(guī)定，這些規(guī)定一般與交通安全或工程結(jié)構(gòu)安全等密切相關(guān)。而推薦性條文一般為允許因地制宜、靈活采用的內(nèi)容，其目的主要在于控制工程規(guī)模、節(jié)約資源等。簡而言之，道路標準規(guī)范中的推薦性條文，是可以選擇性執(zhí)行的。但不論執(zhí)行或不執(zhí)行，推薦性條文并不直接影響道路通行中的交通安全性。

◎“安全、暢通”是每一本國家或行業(yè)技術(shù)標準、規(guī)范編制的核心目標和關(guān)鍵內(nèi)容。只要道路與設(shè)施設(shè)計、建設(shè)等滿足相關(guān)標準和規(guī)范，就必然滿足了正常條件下安全、暢通的要求。因此，修訂稿第三十四條規(guī)定如重復強調(diào)“確保符合道路交通安全、暢通的要求”，或會引發(fā)對法規(guī)進行片面解讀的現(xiàn)象。

修訂建議

只有強制性標準才是與交通安全相關(guān)的控制性標準，也是法律及司法解釋在司法實踐中認定有無責任的唯一標準。因此，建議第三十四條規(guī)定中刪去“確保符合道路交通安全、暢通的要求”的內(nèi)容，同時，明確“道路及配套設(shè)施應符合國家和行業(yè)強制性標準、規(guī)范”。

02 相關(guān)規(guī)定不符合我國道路建設(shè)與管養(yǎng)程序、體系和機制

存在問題

第三十五條規(guī)定“……道路及設(shè)施要根據(jù)交通事故情況和交通需求及時調(diào)整”。對道路建設(shè)與管養(yǎng)單位而言，該條要求明顯不符合我國道路設(shè)計、建設(shè)與管理的程序、體系與機制。

理由依據(jù)

◎以我國高速公路建設(shè)程序為例，無論是納入國家高速公路網(wǎng)或地方高速公路網(wǎng)的建設(shè)任務，還是因為交通需求變化對既有公路實施改擴建的工程，都屬于國家和各級政府決策范疇的事情，其關(guān)鍵決策者是各級政府。高速公路建設(shè)與管養(yǎng)單位，并不能獨立根據(jù)事故和交通需求及時決策實施道路、設(shè)施的改造或擴建（對應上面的“及時調(diào)整”要求）。

◎按照我國公路管理養(yǎng)護體系和機制，無論是收費公路，還是普通國省干線公路，在收費和養(yǎng)護資金使用上，全國均采用“收支兩條線”的管理體系和機制。道路建設(shè)維護的資金由國家和地方財政根據(jù)預算撥付使用。管養(yǎng)單位不可能在未獲得相應批復資金的前提下，自主完成某些由地質(zhì)災害或水毀等引起的道路恢復工程。

◎即使出現(xiàn)道路規(guī)劃建設(shè)不合理，存在道路設(shè)施改造不能完全適應交通發(fā)展需求、道路設(shè)施受自然災害損毀未能及時恢復等情況，也不能將責任完全歸咎于道路建設(shè)和管養(yǎng)單位。我國道路建設(shè)與管養(yǎng)程序、體系和機制決定了“用路者與建設(shè)和管理方之間并非簡單的消費者與服務提供方的合同關(guān)系”。一旦政府決策和資金撥付延遲或滯后，道路建設(shè)與管養(yǎng)單位便會陷入“巧婦難為無米之炊”的窘境。

公路養(yǎng)護作業(yè)

◎在全國已發(fā)生的多起涉路案件中，曾出現(xiàn)法院不管道路管養(yǎng)單位是否已經(jīng)履職盡責，只因未及時修復道路與設(shè)施損毀、滅失、故障，而判定道路建設(shè)和管養(yǎng)單位承擔法律責任的案件。一些管養(yǎng)單位盡管處處謹慎、盡職盡責，仍然會被問責。

公路災害恢復

修訂建議

建議修訂第三十五條規(guī)定，明確道路規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和改擴建應按照國家或政府主管部門發(fā)布的相關(guān)建設(shè)程序進行；明確道路巡查、維護應按相關(guān)要求進行，對發(fā)現(xiàn)道路及設(shè)施損毀、故障、滅失等各類可能影響通行安全的情況，應依照相關(guān)巡查和管養(yǎng)制度或規(guī)范，及時進行修復或恢復。

03 相關(guān)規(guī)定脫離道路管養(yǎng)維護的客觀實際情況

存在問題

第三十四條、第三十五條規(guī)定道路及設(shè)施出現(xiàn)缺損、滅失、坍塌、水毀等情況時，一律要求“及時修復”。雖然在脫離具體案例時，這里的“及時”可能僅代表“盡快”的意思，但司法實踐中常常會把“及時”當作“隨時”來裁決。

理由依據(jù)

◎客觀上，對道路及設(shè)施的巡查和維護，只能按照合理的巡查制度和時間頻率、周期進行，管養(yǎng)單位根本無法做到全天候、全年24小時、無間隙地“隨時發(fā)現(xiàn)、隨時處置”。

◎一些道路及設(shè)施在運營階段發(fā)現(xiàn)的問題，例如，因自然災害、路面重載交通等引發(fā)的邊坡垮塌、橋梁損毀、嚴重車轍等，修復起來十分困難。很多時候，即使上文提到的資金全部到位，管養(yǎng)單位仍需要耗費很長時間，才能完成修復工程。

◎原相關(guān)條文規(guī)定明顯不符合道路巡查與維護的客觀實際情況。政策制定方不能簡單、籠統(tǒng)地要求“及時修復”，而應該結(jié)合實際情況，區(qū)別對待，不能一概而論。

修訂建議

建議修改第三十四和第三十五條等相關(guān)條文內(nèi)容中關(guān)于“及時”的文字表述，修改為“應依照相關(guān)巡查和管養(yǎng)制度或規(guī)范，及時進行修復”。

04 架空橋梁設(shè)置警示標志規(guī)定脫離了事故環(huán)境條件

存在問題

第三十五條規(guī)定中新增“道路為架空設(shè)置，兩側(cè)及中間存在跌落危險的應當設(shè)置警示和禁止標志”。本條規(guī)定除了名義上作出了“警示”，實際上卻不符合跌落事件的實際情況，且不具備實施的條件。

理由依據(jù)

◎近年來，我國確實發(fā)生了多次行人非法穿越高速公路橋梁、乘客為避險翻越高速公路橋梁而引發(fā)“跌落橋下”的傷害事件。但此類事件通常發(fā)生在光線昏暗，尤其是伴有大霧等天氣條件的夜間，在這種情況下，即使橋梁上設(shè)有警示和禁止標志自然也難以辨識，自然無法發(fā)揮警示作用。

◎據(jù)了解，世界各國在設(shè)計和管理高速公路時都無法將行人穿越、翻越等工況條件全部考慮在內(nèi)。且國外高速公路橋梁上未曾出現(xiàn)過類似事件，也沒有提出過相關(guān)需求。

修訂建議

建議刪去本條規(guī)定中新增加的上述內(nèi)容，或僅要求在城市區(qū)域路段的高架橋設(shè)置警示和禁止標志。

05 相關(guān)條文缺少關(guān)于避險車道使用的具體規(guī)定

存在問題

此前，《道路交通安全法》和實施細則等均未提及有關(guān)避險車道的內(nèi)容，間接導致一些駕駛員不掌握避險車道的功能和用途，甚至由此引發(fā)了重大傷亡事故。

理由依據(jù)

◎從以人為本、寬容設(shè)計的理念出發(fā)，在我國部分高速公路和一、二級公路的山區(qū)連續(xù)性下坡路段，設(shè)置了一定數(shù)量的避險車道。但結(jié)合避險車道使用和貨車失控事故情況分析，確實有不少駕駛員不了解避險車道的功能和用途，致使避險車道的功能未能完全發(fā)揮。

◎避險車道是一種被動性、寬容性安全設(shè)施，其應用場景設(shè)定為事故車輛在駛?cè)肭耙呀?jīng)處于失控狀態(tài)。因此，設(shè)置避險車道并不能防止車輛失控，也不能完全保證失控車輛“毫發(fā)無損”，其主要目的在于盡可能地減少事故危害，尤其是失控車輛對道路上其他車輛和人員的危害。

修訂建議

建議在第六十條后增加：貨車在下坡路段出現(xiàn)制動故障時，應立即采取可能的措施制動停車；若遇有避險車道時，應立即駛?cè)耄瑴p速停車，避免對其他車輛和人員產(chǎn)生更大危害。中小型客車和行人等不得在避險車道入口位置停車、滯留。

06 未明確公安交管部門在維護道路交通秩序、疏導擁堵中的職責

存在問題

第四十六條等對公安交管部門在維護交通秩序、疏導交通擁堵等方面的職責界定過于模糊（用詞為“可以采取、可以實行”），不能起到督促公安交管部門積極維護正常交通秩序、主動應對交通擁堵問題的目的。

理由依據(jù)

◎ 隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，各級城市汽車保有量的快速增加，道路擁堵現(xiàn)象日趨嚴重。當然，這是每一個處于工業(yè)化快速發(fā)展期的國家（尤其是城市）必然面臨的客觀規(guī)律。而及時、主動采取有效的交通管控和指揮疏導等措施，是改善交通擁堵形勢、提升交通安全性的最重要措施。

◎按照國務院對公安交管部門的職責劃分，維護交通秩序、疏導交通擁堵等職責在于公安交管部門。并且，在各大城市，公安交管部門日常的主要工作就是維護正常的交通秩序，處置各類道路交通擁堵問題。但修訂稿全文卻恰恰缺少對公安交管部門此項職責的界定和要求。

◎修訂稿相關(guān)章節(jié)雖明確了交通參與者、交通運輸部門等以及公安交管部門在交通執(zhí)法、事故處理中的權(quán)責，但是未明確公安交管部門在維護道路交通秩序、疏導交通擁堵中的權(quán)責。

修訂建議

修訂第四十六條，明確“各級公安機關(guān)交通管理部門應主動研究道路交通問題，積極維護正常的交通秩序，及時巡查、處置各類交通擁堵現(xiàn)象；且應根據(jù)道路和交通流量等具體情況，及時采取必要的交通管控和指揮疏導措施”。

07 相關(guān)條文遺漏了公安交管部門和人員在事故中可能存在的責任

存在問題

修訂稿的一個重要變化，就是在第八十五條中增加了交通事故中車輛及其零配件不符合相關(guān)質(zhì)量要求，或道路及其配套設(shè)施等不符合相關(guān)法律標準，且與事故損害結(jié)果有因果關(guān)系時，包括相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售和工程建設(shè)、養(yǎng)護、管理等有關(guān)單位及個人應依法承擔賠償責任。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

《道路交通安全法（修訂建議稿）》

理由依據(jù)

◎交通信號燈屬于道路附屬設(shè)施，而本法第三十三條明文規(guī)定交通信號燈由公安機關(guān)交管部門負責設(shè)置。如果交通信號燈損毀、故障等與事故有直接或間接因果關(guān)系時，公安交管部門自然應該與其他部門一樣同等承擔相關(guān)的賠償或法律責任。

◎交通事故危害包括一次事故危害和二次事故危害。一次事故處置不當或不及時，則可能引發(fā)二次事故危害。若公安交管部門未能及時巡查、糾正違法行為或車輛，直接或間接引發(fā)事故，甚至在一次事故發(fā)生后，未能作出及時正確處置并與二次事故或危害存在因果關(guān)系時，也應承擔對應的法律責任。

我國道路交通事故直接原因統(tǒng)計圖

修訂建議

修訂第八十五條，明確因公安交管部門和人員與事故損害結(jié)果有因果關(guān)系時，也應承擔相應的法律責任。

08 附則中對“交通事故”含義的描述遺漏了“環(huán)境和管理因素”

存在問題

修訂稿還有一處修改值得關(guān)注，即第八章“附則”中修訂了關(guān)于“交通事故”的含義描述。本次修訂在取消“意外造成因素”的同時，增加了“機件故障因素”和“道路缺陷因素”，但“環(huán)境和管理因素”卻被遺漏了。

《道路交通安全法》2004版原文

《道路交通安全法（修訂建議稿）》

理由依據(jù)

◎道路交通事故涉及人、車、路、環(huán)境與管理等多方面因素，并且常常是多因素耦合作用的結(jié)果。而在各類安全生產(chǎn)活動中，對人的不安全行為和對物的不安全狀態(tài)實施有效管理，是切斷事故發(fā)生鏈條、減少事故危害最重要、最有效的措施。

◎如本文第七條所述，在道路交通事故的一次傷害和二次傷害中，對人和車的執(zhí)法、管理、對事故的及時處置等管理因素，發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。如果修訂稿擬將“道路設(shè)施”等間接因素納入交通事故定義之中的話，也應該將“環(huán)境因素”和“管理因素”一并納入。

◎部分交通事故確因冰雪雨霧等惡劣的氣象條件導致，甚至由地震、海嘯等不可抗力直接造成，而這與人員、機件、道路和管理等因素無關(guān)。

修訂建議

參照上述意見或國際慣例，修訂第八章“附則”中關(guān)于“交通事故”含義的描述內(nèi)容。

09 建議通過立法推動獨立事故調(diào)查程序

存在問題

第三十五條規(guī)定與上一版比較，雖修改了公安交管部門可以直接認定道路設(shè)施安全隱患的條文內(nèi)容，但并未明確如何開展事故調(diào)查。而沒有經(jīng)過獨立科學的事故調(diào)查（程序），當?shù)卣匀粺o法“及時作出處理決定”。

理由依據(jù)

◎長期以來，除重特大道路交通事故外，我國交通事故調(diào)查主要由公安交管部門負責。但實際上，交管部門并不具備開展車輛、道路設(shè)施等因素調(diào)查的專業(yè)基礎(chǔ)。

◎交通安全不僅與組成交通系統(tǒng)的人、車、路等因素相關(guān)，還與環(huán)境和管理等因素密切相關(guān)。為舉一反三，防患于未然，開展事故（深度）調(diào)查勢在必行。由于事故調(diào)查要覆蓋人、車、路、環(huán)境和管理等多方面內(nèi)容，必然需要公安交管、交通運輸、應急管理等相關(guān)部門，以及多領(lǐng)域?qū)＜液蛯I(yè)技術(shù)人員共同參加。

◎歷史交通事故數(shù)據(jù)是開展交通安全研究的關(guān)鍵基礎(chǔ)。時至今日，我國仍沒有用于交通安全研究的事故數(shù)據(jù)（庫）系統(tǒng)，也沒有建立多方共享的數(shù)據(jù)共享機制。這導致我國交通安全領(lǐng)域的科學研究長期缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐，常常處于“紙上談兵”“脫離國情”的淺表層面，不僅落后于發(fā)達國家，也明顯落后于當今“信息化”“大數(shù)據(jù)”的時代環(huán)境。

修訂建議

建議通過完善《道路交通安全法》，推動建立歷史交通事故共享研究機制；建議參考美國事故調(diào)查機制，明確各級政府應組織相關(guān)行業(yè)專家，成立獨立事故調(diào)查機構(gòu)，推動科學化開展獨立道路交通事故調(diào)查程序。