立法解決中小學校安全問題之我見

邱云雁

一、立法先行之甘肅樣本：為中小學校安全保駕護航

學校安全是教育事業發展、學生成長成才的基礎和保障，安全保障是一項基本民生，關系到千家萬戶的安寧幸福與社會和諧穩定。2020年12月3日，甘肅省人大常委會通過了《甘肅省中小學校安全條例》（以下簡稱“條例”）。條例由總則、校園安全管理、學校周邊安全管理、安全事故處置、法律責任、附則等六章共五十四條組成。從條例規定看，一是對政府、部門、學校、教職工、監護人、學生等各方面應履行的職責予以法律界定，二是將防范學生欺凌和暴力相關工作納入監管范疇，三是提出成立學校安全事故人民調解委員會并明確了安全事故處理程序，四是對學校安全教育和培訓、學生實習等有關方面的工作進行了系統規范，五是規定了學校安全工作經費保障制度，六是規定了學校安全管理的法律責任。從條例出臺的過程看，甘肅的立法是全面落實習近平總書記關于教育工作重要論述的一次法制建設的具體實踐。條例回應了社會關切，特別是在中小學生的監管方面規定得比較全面，充分體現了民法典的有關精神。甘肅省通過制定中小學校安全條例，對于明確政府及其有關部門、學校、家庭、社會等各方面的責任，細化和落實校園及其周邊安全管理措施，保障正常教育教學秩序，為廣大師生創造安全穩定的學習工作環境，保障學生和教職工合法權益等，其意義重大。

二、國家立法的必要性研究

就全國范圍來講，校園安全管理是普遍存在的共性問題。從甘肅、山東等省已經出臺的地方性法規情況看，立足地方，放眼全國，啟動國家層面學校安全的專門性法律或國務院行政法規顯得尤為迫切。

（一）從依“文件”治理到依法治理，是國家立法全面加強學校安全管理的時代要求。近年來，隨著城市化進程的不斷加速，大量農村人口流入中小城市，給城市學校的承載和管理帶來了巨大壓力和挑戰。同時，經濟的飛速發展和居民收入群體的逐漸分化以及不良網絡環境的影響，不斷滋生出的社會“仇富”等不良心理向城市中小學校聚焦，折射出了一些校園安全問題。針對這些問題，近五年來，從國務院、教育部等到地方政府陸續出臺了一系列政策性、規范性文件進行專項整頓和治理。就甘肅來講，在條例頒布實施前，省政府及省教育廳等相關部門相繼制定出臺了《甘肅省中小學幼兒園安全管理辦法》《甘肅省加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設實施意見》《甘肅省教育廳等十二部門關于進一步建立健全學校安全管理工作機制的意見》等政府規章和規范性文件。但時至今日，全國各地城市學校的安全隱患依然難以根除，學校及周邊的聯防聯控工作機制仍未健全和完善，學校安全法制建設的進展緩慢。在全面依法治國的新形勢下，從依“文件”治理到依法治理，全面加強學校安全法制建設的呼聲和要求尤為迫切。

（二）從地方立法上升到國家立法，是強化學校及周邊安全管理法律責任的實際需要。以甘肅省為例，通過對近三年全省中小學生安全事件梳理分析，心理障礙、家庭矛盾、家長監管不到位造成的學生非正常死亡事件較為多發。同時，發生事故后，各地各個學校處置的標準不統一，學生家屬圍堵學校、擾亂學校教學秩序的現象偶有發生，嚴重影響師生安全和校園穩定。另外，隨著網絡信息的飛速發展，學校安全事件發生后，一些網絡自媒體在沒有進行核實的情況下，跨省區報導事件并發布不實言論，給事件的調查處置造成極大被動。從地方性法規和規章等的規定看，盡管在相關條文中明確了各有關部門和社會組織的工作職責和具體任務，對學校安全管理工作提出了具體的措施和要求，但在實際工作中還存在安全工作職責落實的“強度”不足、安全工作法律責任“硬度”不夠等問題。因此，以汲取全國六個省發布施行的學校安全地方性法規的經驗為基礎，國家急需制定出臺有關學校安全的專門法律或國務院行政法規，從法律層面強化學校安全工作各有關方面的法律職能，有效預防和妥善高效處置各類學校安全事故。

（三）克服地方立法“先天不足”，踐行國家法制統一，加強學校安全法制建設是彰顯國家立法權威性、普適性的客觀要求。在國家尚未出臺法律或國務院尚未制定行政法規的情況下，地方立法的先行先試在一定程度上的確發揮了應用的作用，但地方立法“試驗”的特性要求以及地方立法權限、立法經驗和立法技術、立法資源等諸多方面的“先天不足”，致使當下涉及中小學校安全的地方立法質量普遍不高，地方性法規的效力發揮也比較有限。而且，全國有地方性法規立法權限的主體目前已達354個，全國各地如果全部都紛紛上馬校園安全方面的地方性法規或規章，既浪費地方有限的立法資源又難以制定出具有普遍約束力的法規。因此，國家統一立法是克服地方立法“先天不足”和踐行國家立法權威性普適性的客觀要求。另外，在法律位階或層級上更能彰顯國家法律法規的權威和尊嚴，在法律效力上將更有利于從根本上解決全國中小學校安全工作中存在的制度性、根本性問題。

三、國家立法的可行性分析

從甘肅、河北、黑龍江等省在學校安全方面開展地方立法先行先試的情況看，制定出臺國家層面學校安全的專門性法律或國務院行政法規的條件基本具備，出臺的時機也已基本成熟。

（一）國家的相關法律具備了可引導性和可移植性。國家層面目前雖然尚未專門制定出臺學校安全方面的法律，但是在相關法律法規中已經設置了若干條款，對學校安全工作的有關事項進行了法律界定。綜合起來，目前主要有民法典、教育法、未成年人保護法、預防未成年人犯罪法和突發事件應對法等。下一步要與教育法和民辦教育促進法等現有法律的相關規定相銜接，將學校安全方面的相關內容進行引導性移植、補充和完善，尤其是對教職工、學生、學生家長及其他監護人的權利和義務作出法律性規定，在法律層面使學校、教師、學生等相關主體的安全得到保障。

（二）國務院、教育部等部委的相關規章和規范性文件提供了可參考性和參照性。目前，這一領域現行有效的政策性文件主要有：《國務院辦公廳關于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》《中共中央國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》《學生傷害事故處理辦法》《中小學幼兒園安全管理辦法》《學校食品安全與營養健康管理規定》《教育部等五部門關于完善安全事故處理機制維護學校教育教學秩序的意見》《中小學校崗位安全工作指南》等。參考和參照這些部委規章和規范性文件頒布實施過程中積累的寶貴經驗和成熟做法，為下一步國家立法打下了堅實的實踐基礎。

（三）地方立法先行先試的法制實踐為國家立法積累了經驗，創造了條件。目前，全國各地已經出臺的涉及學校安全的地方性法規和政府規章主要有6個：黑龍江、河北、山東、廣東省的《學校安全條例》和北京市、江蘇省的《中小學生人身傷害事故預防與處理條例》。單從立法技術上講，這些省（市）在開展學校安全立法過程中，常常面臨與中央精神和上位法律法規的銜接問題。為了維護國家法制統一，避免與中央有關精神和國家相關規定相沖突，地方立法在相關條款的設置和規定上有時往往采取“技術性”處理，有些較為敏感的問題只能“回避”，有的矛盾較為突出的問題只能“柔性”處理，其結果往往是地方立法與國家上位法之間的矛盾、問題和沖突看似“繞”過去了，地方立法似乎巧妙地解決了這一問題，但從長遠看學校安全的死角和隱患也被掩埋了起來，致使地方立法難以施展其法規的效力和效應。而國家立法在政治站位、立法高度、法定權限和標準程序等方面的“先天”優勢，使得地方立法過程中的所謂“障礙”和矛盾能夠迎刃而解。從立法實踐上看，地方性法規和政府規章在實施過程中暴露出的突出問題、缺陷和不足等，也為下一步國家立法積累了寶貴的經驗，創造了有利的條件。

四、克服地方立法“美中不足”，開展國家立法的幾點措施和建議

從已經出臺的六個省（市）的地方性法規情況看，地方立法的局限性和“美中不足”仍比較突出，解決中小學校安全問題法制建設依然任重而道遠。為此，在下一步開展的國家立法過程中，筆者期待在以下方面進一步補充、完善和突破。

首先要堅持問題導向。應立足全國中小學校安全工作實際，著眼于六個省（市）地方立法中亟需解決的突出問題，特別是針對完善學校安全工作機制和制度體系，加強校園周邊環境綜合治理，防范校園欺凌和暴力事件等突出問題，明確學校安全法律責任并作出剛性規定，使法律或行政法規發揮國家意志的強制力、震懾力和權威性。二是關于民辦學校安全工作的規定，應與《民辦教育促進法》等法律相銜接，作進一步研究和完善。三是有的地方性法規中，關于學校實行封閉化管理的規定與國務院辦公廳《關于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》的精神不協調、不統一;有些規定與國務院《全民健身條例》和教育部、國家體育總局《關于推進學校體育場館向社會開放的實施意見》中鼓勵學校在課余時間和節假日向學生、社會開放學校體育設施的精神等還存在矛盾，應按照中央文件精神并結合民法典的規定作進一步的補充和完善。

學校安全事關祖國下一代的身心健康，事關千家萬戶的幸福安寧，事關社會的和諧穩定，也是創辦讓人民滿意的教育的基礎和前提。國家出臺專門法律或行政法規，對于明確相關各方的法律責任，保障正常教育教學秩序，保障學生和學校教職工的合法權益意義重大，十分迫切。

（作者單位：蘭州市第二十中學）