香港特區選舉制度完善與“一國兩制”實踐的發展

李曉兵

良好的政治生態有利于香港特區的管治，能夠真正聚焦于經濟發展，聚焦于民生的改善，聚焦于應對和解決香港特區“一國兩制”實踐中出現的各種問題和挑戰。

2021年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第四次會議通過《全國人民代表大會關于完善香港特別行政區選舉制度的決定》。2021年3月30日，十三屆全國人大常委會第二十七次會議通過香港基本法附件一和附件二，即香港特區行政長官的產生辦法和立法會的產生辦法和表決程序。

香港特區選舉制度的完善，是全面落實“愛國者治港”這一根本原則，將“愛國者治港”這一基本政治倫理貫穿于香港特區基本的政治過程之中，通過確立新的選舉規則推動香港特區憲制秩序的深度重塑進而催生香港新的政治生態，確保“一國兩制”實踐行穩致遠，實現香港長治久安。

具有里程碑意義的“一國兩制”重大實踐

從制定通過的方式和法源來分析，這次香港特區選舉制度的完善是以“全國人大決定十全國人大常委會修法”的方式予以實施推進的，即由國家最高權力機關及其常設機關分兩個階段完成對基本法附件一和附件二的修訂，同時還需要香港特區政府和立法會通過本地立法程序將其轉化為香港特區的選舉制度立法，即第三個階段由香港特區依照全國人大的決定和全國人大常委會修改后的基本法附件一和附件二修改香港特區本地有關法律，依法組織、規管相關選舉活動。因此，這次完善香港特區選舉制度由中央主導來進行推動，同時也要落實香港特區的主體責任。

從“全國人大決定十全國人大常委會修法”的主要內容來分析，這次香港特區選舉制度的完善著眼于香港特區過去所關注的政制發展的核心問題，即香港特區行政長官和立法會議員的產生辦法，但是不再簡單地延續過去的一些思路，而是基于香港特區的憲制地位，以及憲法和基本法所確立的憲制秩序，結合香港特區的實際情況，遵循循序漸進原則，另辟蹊徑，從長計議，固本強基，將香港特區基本法和香港國安法、全國人大常委會關于香港基本法第一百零四條的解釋和關于香港特區立法會議員資格問題的決定以及香港特別行政區本地有關法律的規定貫穿起來，將香港特區重要的選舉政治過程與特區治理過程進行有機的連接，將香港特區行政長官的選舉與立法會議員的選舉，以及基本法所確立以行政長官為核心的行政主導政治體制的落實和有效運行結合起來。

從香港特區選舉制度完善的基本目的來分析，這次香港特區選舉制度的完善是為了全面準確貫徹落實“一國兩制”、“港人治港”、高度自治的方針，維護憲法和基本法確定的香港特別行政區憲制秩序，確保以愛國者為主體的“港人治港”，切實提高香港特別行政區治理效能，保障香港特別行政區永久性居民的選舉權和被選舉權。

從2020年全國人大常委會根據憲法、香港基本法以及全國人大關于建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定的授權，制訂香港特區維護國家安全法，到今年全國人大常委會根據憲法、香港基本法、香港國安法以及全國人大關于完善香港特區選舉制度的決定的授權，修訂香港基本法附件一和附件二，都是建構更加完善的“一國兩制”實踐制度體系和法律體系的重大舉措，都是“一國兩制”歷史發展進程中具有里程碑意義的創造性實踐，對于維護國家主權、安全和發展利益，確保香港長治久安和保持長期繁榮穩定，以及香港特區“一國兩制”實踐行穩致遠都將產生重大影響。

從制度層面保障和落實“愛國者治港”根本原則

這次對基本法附件一和附件二修改的幅度都比較大，其中都涉及到一個重要方面就是對選舉委員會的憲制角色進行重新厘清、重新設置、重新賦權。選舉委員會的調整，首先是在保留選舉委員會選舉產生行政長官人選的職能的同時恢復選舉委員會選舉產生部分立法會議員的職能，即香港特區立法會議員每屆由70人增加至90人之后，選舉委員會選舉產生其中40名議員。根據基本法確立的循序漸進原則，這次修改將選舉委員會由1200人增加到1500人，對界別進行了重新劃分，對原來界別進行了替換，增加了一些新的分組，以保證其具有廣泛代表性、符合香港特別行政區實際情況、體現社會整體利益。

這次對界別的重新劃分非常精細，在確立五大界別的基礎上又對每個界別的分組進行了非常精細的規定，對每個界別內部的分組和議席的分配也作出了明確的規定。第三界別中將“社會服務”界別改為“基層”界別，新增加了基層社團的席位，原來的勞工、宗教團體給予了基本的保證。基層社團在香港社會扮演著很重要的角色，同時又是從事社會服務的具體工作，能夠參與到特區治理過程，但之前其政治參與性則受到了限制，或者利益和聲音未能得到足夠的重視，這恰恰是香港社會的問題之所在。因此，增加基層界別也是要增加基層聲音的傳遞和表達渠道，打通香港社會的各個層次，讓香港特區治理過程能夠充分關注和兼顧基層的利益。選舉委員會第四個界別里還包括了地區防火委員會委員的代表，以及港九、“新界”分區委員會及地區撲滅罪行委員會的代表，都分配有較多的席位，這些規定都非常具體。第五屆別則增加了全國性團體香港成員的代表，人數還不少，有110席。這些優秀人士對國家有全面理解和積極貢獻、有牢固的國家意識和強烈的政治認同，能夠有機會參與到香港特區重要的選舉過程，即香港特區行政長官和立法會議員的產生過程之中，既能夠讓政治光譜變得更寬，同時保證在整個香港特區的選舉過程和政治運行過程中，通過具體參與者的活動將國家和香港特區的利益協調兼顧起來。

修訂后的基本法附件一中還規定，選舉委員會設召集人制度，負責必要時召集選舉委員會會議，總召集人由擔任國家領導職務的選舉委員會委員擔任。1500人的選舉委員會是一個比較龐大的機構，選舉委員會每一次參與到特區選舉活動中的時候，根據憲法、基本法和國安法的規定，針對現實中出現的新情況和新問題，召集人可以提出來一些指引性和建設性的意見進行溝通和討論。因此，設置召集人制度是一項制度創新。對于總召集人的基本條件是要求具有國家領導職務的選委會委員，這也說明召集人必須有充分的政治權威，能夠獲得大家的尊重和支持，總召集人的政治立場、政治經驗和工作水準，乃至政治視野和作出政治判斷的高度，都能夠為選委委員會的有效正常運作以及基本目標的實現提供制度上的保障和主體上的保障。

另一方面，這次對基本法附件一和附件二的修改增設了候選人資格審查委員會，選舉委員會委員候選人、行政長官候選人和立法會議員候選人都經過該資格審查委員會的審查，而且要把國安委根據香港特區警務處維護國家安全部門的審查情況出具的審查意見書作為前提，確保選舉委員會委員候選人、行政長官候選人和立法會議員候選人符合擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法、效忠中華人民共和國香港特別行政區的法定要求和條件。由資格審查委員會進行資格審查與原來由選舉主任進行資格審查有所不同，其根據國安委出具的審查意見書所做出的候選人資格確認決定是具有法律效力的，不能進行司法復核，不能提起訴訟。

提升政治過程品質，重塑香港政治生態

新修訂的基本法附件一、附件二在完善特區選舉制度的同時，也在遵循循序漸進的原則來推進香港民主政治的發展，并不是像一些批評意見說的那樣，是“民主的倒退”。香港民主政治發展既要遵循循序漸進的基本原則往前走，同時也要確保能夠穩健運行。

新的行政長官的產生辦法和立法會議員的產生辦法，從制度層面保障和落實“愛國者治港”這一根本原則，重塑香港特區基本政治倫理，不僅通過候選人資格審查委員會保證選舉委員會委員候選人、行政長官候選人和立法會議員候選人這些參與到香港特區政治過程中的人士具有愛國愛港的基本政治立場和政治情懷，還通過設立具有廣泛代表性、符合香港特別行政區實際情況、體現社會整體利益的選舉委員會，在選舉委員會委員提名行政長官候選人、立法會議員候選人，以及投票選舉行政長官候任人、立法會部分議員的過程中，擁有共同的選民基礎和更為一致的政治認同，更有利于保障香港社會整體利益，同時著眼于選舉結束之后，有助于在行政長官領導的特區政府和立法會議員之間，能夠形成互相分工、互相配合、互相支持的局面，更有利于實現基本法確立的行政主導的政治體制這一基本目標，提升特區政府治理效能。

新修訂的附件二規定，政府提出的法案，如獲得出席會議的全體議員的過半數票，即為通過。立法會議員個人提出的議案、法案和對政府法案的修正案均須分別經選舉委員會選舉產生的議員和功能團體選舉、分區直接選舉產生的議員兩部分出席會議議員各過半數通過。這樣的制度設計一方面是對立法議員過去比較任意、任性的政治行為進行制約;另一方面，則是如果能夠獲得兩部分議員的投票都過半，這就基本上能夠證明這樣的提案具有更加廣泛性和重要性，更應該得到整個香港特區、整個香港社會的關注和支持。這是在特區的管治理過程中，對立法會議員的行為進行規范和制約，也是提出更高的要求。

香港基本法附件一和附件二修訂完成之后，香港特區本地立法過程也立即予以展開。良好的政治生態有利丁香港特區的管治，能夠真正聚焦丁經濟發展，聚焦丁民生的改善，聚焦丁應對和解決香港特區“一國兩制”實踐中出現的各種問題和挑戰。