土地出讓收入劃歸稅務部門征收影響幾何？

王曉霞

近日，財政部等四部門發布通知，決定將由自然資源部門負責征收的國有土地使用權出讓收入及另外三項政府非稅收入統一劃轉稅務部門征收。

由于土地出讓收入在政府性基金收入中占比較高，2020年全國國有土地使用權出讓收入8.41萬億元，占當年全國政府性基金收入的90%以上，以及目前不少地方的建設和發展對土地出讓收入依賴很大，消息一出，一些自媒體就本次征收機構改變對土地財政、政府房地產調控、地方政府融資平臺的影響作了各種爆炸性解讀。

事實上，本次將國有土地使用權出讓收入等四項非稅收入劃轉稅務部門征收，是2018年機構改革的后續。當年3月中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》明確，“將省級和省級以下國稅地稅機構合并，具體承擔所轄區域內各項稅收、非稅收入征管等職責”。同年7月，《國稅地稅征管體制改革方案》對開展社會保險費和非稅收入征管職責劃轉等重點改革任務進行了具體部署。

此前，已有多項非稅收入劃轉稅務部門征收。如：2019年1月1日起，基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費、工傷保險費、生育保險費等各項社會保險費交由稅務部門統一征收;2020年1月1日起，將地方政府及有關部門征收的國家重大水利工程建設基金，以及向企事業單位和個體經營者征收的水利建設基金，劃轉至稅務部門征收;2021年1月1日起，將水土保持補償費、地方水庫移民扶持基金、排污權出讓收入、防空地下室易地建設費劃轉至稅務部門征收。

那么，是否真如一些自媒體分析的，國有土地使用權改由稅務部門征收，會極大地影響土地財政、房地產市場、地方政府融資平臺呢？答案是否定的，目前，這一轉變最大的實質性影響是，此前地方政府土地拍賣、出讓金征收及使用的閉環運作被打破，由于稅務機關是中央垂直管理機構，中央政府通過稅務部門能夠及時、全面掌握各級地方政府的土地拍賣及收入情況。

收入歸屬和預算歸口不變

通知明確，國有土地使用權出讓收入劃轉稅務征收后，其征收范圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策，將繼續按照現行規定執行。

也就是說，除了征收部門發生變化以及由此引發的征收流程的改變，目前土地出讓收入的其他方面政策并未調整。從收入歸屬上看，國有土地使用權出讓收入仍全部歸地方政府所有，中央不參與分成。從預算管理上看，國有土地使用權出讓收入仍歸口在政府性基金收入中，并未劃入一般公共預算收入。

地方政府仍將主導當地土地出讓情況，地方財政也依舊對土地出讓凈收入的使用具有支配權，收入劃轉稅務征收，不會改變地方財政收入的格局，一些地方依賴土地財政的現狀也不會發生大的改變。

那么未來中央可能參與國有土地使用權出讓收入分成嗎？目前看，這種可能性不大。

從中央、地方的收入格局看，2020年中央政府在全國一般公共預算收入中的占比為45%，雖然受疫情影響較2019年的46.9%有所下降，但總體看中央財政統籌分配的財力較為充足。目前中國收入分配中的主要矛盾在于隨著土地資源日益緊缺，部分欠發達地區的地方政府缺乏長期可持續且具有一定規模的穩定收入來源，解決這一問題需要靠未來逐步推行房地產稅解決。而推出房地產稅是一個漸進的、長期的、逐步完善的過程，房地產稅要作為地方政府的主體稅種之一即便在房地產稅推出之后，也還需要很多年才能實現。至少在此之前，考慮到地方政府收入來源及地方政府債務還本付息壓力等方面，中央政府沒有必要也不會參與地方土地收入分成。

此外，據了解，現階段中央財政尚未考慮將國有土地使用權出讓收入由政府性基金收入劃到一般公共預算收入。

那么，將國有土地使用權出讓收入劃轉稅務征收，對房地產市場、房地產商有何影響呢？目前看，這種影響即便有也不會是顯著的。

通知規定，收入劃轉給稅務部門征收后，以前年度和今后形成的應繳未繳收入以及按規定分期繳納的收入，由稅務部門負責征繳入庫。

一位省級城投公司的人士預計，改由稅務征收土地出讓收入后，征收力度會加強，由于稅務部門具有更多的監管手段，如稅收違法“黑名單”和聯合懲戒制度，以前欠繳的相關收入可能被有力追繳。

不過，其影響依舊是有限的。一位長期從事土地出讓相關業務的人士表示，在現行國有土地出讓收入由自然資源部門負責征收的狀況下，對于個別欠繳行為地方政府可能有一些融通性的規定，但多數情況下其也可以通過暫停批復建設手續等手段催收。

至于征收部門變為稅務機關對房地產市場價格造成巨大影響的分析更加是捕風捉影。

對城投平臺影響幾何

按通知，國有土地使用權出讓收入等四項政府非稅收入統一劃轉稅務部門征收采用先試點后推開方式。

自2021年7月1日起，選擇在河北、內蒙古、上海、浙江、安徽、青島、云南省（自治區、直轄市、計劃單列市）以省（區、市）為單位開展征管職責劃轉試點，探索完善征繳流程、職責分工等，為全面推開劃轉工作積累經驗。非試點地區自2022年1月1日起全面實施征管劃轉工作。

如前所述，國有土地使用權出讓收入由稅務部門征收后，最終全額繳入地方國庫。地方財政扣除土地開發成本、就土地拍賣凈收益計提保障性安居工程資金、教育資金等各項按規定需提取的資金后，剩余的凈收益地方政府有自由支配權，可用于項目注資、劃轉一般公共預算平衡預算等各方面。

前些年，一些地方政府為推進城市公共基礎設施建設，通常將土地資源注入平臺公司，由其負責收儲、拆遷、開發整理、三通一平等系列土地拍賣前期工作，同時，土地資源作為城投平臺的資產，也是銀行等金融機構向其發放貸款的重要抵押物。

地方政府仍將主導當地土地出讓情況，地方財政也依舊對土地出讓凈收入的使用具有支配權，收入劃轉稅務征收。不會改變地方財政收入的格局。

不過，2018年初國土資源部、財政部等四部門印發了新修訂的《土地儲備管理辦法》，該辦法將土地收儲職能統一歸口到國土資源部門（現自然資源和規劃局）下設的土地儲備中心管理，城投平臺不具備收儲職能，但可接受土儲中心委托進行土地一級開發。一級開發完成后，城投平臺將土地交給地方土儲中心，由其進行收儲和招拍掛。

前述省級城投平臺人士表示，這種運作模式下，土地出讓金劃轉稅務征收對其影響有限，因為，近年來平臺公司土地一級開發成本返還有規范的流程，該扣什么，能返多少，都有具體規定，改變征收機構相對來說影響較小。

不過，在他看來，對于平臺公司去土地市場購地，繳納出讓金，然后地方政府再返還其繳納的出讓金或給予其補貼收入，將土地資產在形式上合規化的地方城投公司而言，本次征收機構的轉變可能會對其產生較大影響。

此外，曾在財政、地產和基礎設施項目開發等行業從業多年的北京馳標科技有限公司法定代表人李士忠認為，國有土地使用權出讓收入由稅務部門征收后，“與國有土地出讓有關的收支結算渠道很快就會受到影響，得按照當地政府研究確定的流程走;尤其是設計或者約定了與一定土地出讓收入關聯的政府投資項目和企業投資項目，包括片區開發、ABO、EPC、F+EPC項目，不能忽略將來稅務局這一關。”