多元主體協同共治路徑優化

王奕杰

摘要：自鄉村振興戰略在十九大報告中被提出以來，全國各地各部門基于實際情況都有所行動，階段性成效顯著。西藏自治區林芝L鎮在鄉村振興道路上就走出了自身特色，可將其稱作“L鎮模式”。傳統單一主體治理的模式制約了L鎮的發展，需要以政府、企業、民眾為主體結合政治、經濟、社會、文化等各類變量通過合作、制衡與競爭形成協同。通過構建多元主體協同治理的模型有助于明晰各主體在治理中所扮演的角色、需履行的職能以及它們間存在的關聯，幫助L鎮走出困境并實現進一步發展。

關鍵詞：鄉村振興 多元主體協同治理 治理困境 西藏林芝

從傳統藏族村落集群到特色旅游小鎮，L鎮響應國家鄉村振興的號召，在廣東對口援建的支持下把握住了機遇，實現了從傳統村落自治到城鎮化多元主體協同治理的轉型。本文通過探討L鎮治理模式轉變的路徑，厘清其發展過程中面臨的困境，以期給出相應建議。

一、問題的緣起

現代治理理論與實踐表明，多元主體的有效協作配合，是推進國家治理現代化的有效路徑。在我國傳統治理模式中，一元主體下的行政壟斷與各個部門間的行政碎片化，使得政府在解決公共消費需求全面快速增長與公共產品短缺這一突出矛盾時，效果并不盡如人意，阻礙了公共利益的進一步增長。俞可平教授的“治理與善治”理論就是強調通過多元主體的合作與互動，有效凝聚社會力量實現社會整合，同時實現公共利益最大化的“善治”。埃莉諾·奧斯特羅姆認為，許多地方和社群中的人們，借助既不同于國家也不同于市場的制度安排，對某些資源系統成功地實行了適度治理。質言之，多元主體協同治理不僅是解決單一主體治理弊病的良藥，也需進行自身的完善使得該模式能實現最終的治理有效。

在西藏自治區林芝市L鎮近一周時間內，筆者對該鎮及所轄幾個村落進行了觀察與訪談，了解到在當地發展過程中，原有治理格局被沖散，轉為由企業提供資本開發資源、政府提供公共服務集聚資源、人民提供勞動力利用資源的多元主體協同治理模式。模式的轉變使得L鎮在發展過程中問題凸顯，梳理其邏輯進路可為當下鄉村振興戰略提供一個更好的范例。

二、從傳統集聚村落自治到現代化城鎮多元主體協同共治

社會本質上是一個開放演化、具有耦合作用和適應性的復雜網絡系統，社會治理是一項龐大而復雜的系統工程。為應對環境的不確定性，對傳統模式適時進行革新成為必然。

（一）傳統藏族生產生活模式的局限性

藏族鄉村生活由于其地理環境和歷史沿襲的特殊性明顯有別于我國其他地區，地處青藏高原河谷地帶的林芝地區，由于海拔較低環境同高山地區大不相同。L鎮及其周邊村落一直存續著其以主牧副耕的傳統生產方式，不夠發達的生產力和不穩定的收入來源分別制約著當地政府的經濟發展和當地民眾的生活水平。因此，“小政府、大村落”的傳統治理模式已不適應當地發展需要，亟需作出調整來實現當地的脫貧振興。

（二）對點幫扶政策帶來的模式轉變

在國家援藏扶貧項目的號召帶動下，廣東省走在了對藏注資的前列。在此情境下，L鎮當地政府興建了自來水廠、供電站、污水處理廠、垃圾清運場等基礎設施，為后續的旅游資源開發提供了先行物質保障。隨著行政區、生活區、商業區逐漸成形，公共服務日趨完善，多家國內著名餐飲酒店巨頭入駐L鎮。L鎮取得的成就離不開政府、企業、農戶三方的協作與配合：政府主導L鎮改造且為建設工作提供政策保障和規劃指引；外來投資企業注資開發當地旅游資源并提供資金保證；當地民眾配合改造工作的同時也參與到L鎮振興的建設中去。這樣的多元主體協同治理代替了過往的傳統村落自治，模式的轉變直接催生了治理效能的顯著提升，大大改變了L鎮的風貌。

三、現實困境——發展遲滯的內在動因

L鎮取得了階段性的發展成就，但治理模式的轉變使之尚未完全適應，面臨發展遲滯的困境，如下文所述。

（一）“短板”困境

L鎮的發展體現了短板效應，其旅游業作為最長的長板決定了其上限較高，但其他產業的貧弱使得短板效應突出。在發展特色小鎮的道路上，L鎮一直走的都是旅游開發輻射帶動的路線，并未兼顧到其他產業的發展。同時，L鎮基礎設施供應單一且有限，僅以先行試點的方式為后續的旅游區、行政區、生活區和景點開發提供服務。L鎮旅游發展受阻，缺乏其他產業作為后盾平穩度過艱難時期，這使得L鎮面臨不小的治理挑戰。

（二）秩序困境：國營、私營界線不明

在公共服務區域的管理上，L鎮并未明確國營和私營的界線，存在嚴重的交叉現象，尤以景區管理為甚。自L鎮前往林芝八一鎮的318國道上，建有一些觀景臺，修建伊始是作為公共產品為游客免費提供觀景服務的。隨著外來企業注資開發景區，部分觀景臺被納入到了景區管理范圍內，作為景區景點用以收售門票。公私合營后的觀景臺游客量相比以往明顯減少，且管理上權責難以界定。國營、私營秩序混亂是對L鎮治理的一大挑戰，也是制約L鎮旅游業進一步發展的隱疾。

（三）“C端”困境：對消費者吸引力有限

L鎮小鎮初具規模至今已有近五年時間，但其旅游業發展只可稱得上是方興未艾，來此的消費者數量有限。政府作為A端提供了這個旅游開發平臺，外來企業作為B端進駐L鎮進行投資，前兩個環節業已實現，就差作為C端的客戶群體前往旅游度假并進行消費。相較于其他西藏景區，L鎮可以說是一個新晉旅游開發區，相較于其他熱門景點，L鎮吸引力極為有限。顯然L鎮并未打足招牌，加之今年疫情的巨大沖擊，使之發展遲滯更為明顯。

（四）融合困境

此外，L鎮地區的村民們與旅游小鎮的融合也面臨挑戰。前文提及了在治理模式的轉型中，村民們傳統的畜牧耕作模式受到了沖擊，當地村民難以輕松融入新的治理格局。提供基礎設施服務的工廠、餐飲酒店等確為相當的村民提供了就業崗位，部分消化了因草場耕地面積縮減產生的富余勞動力，但由于大量男性勞動力外流，村內留守女性大多采取制作手工藝品并販賣的方式以補貼家用。在街道村間，四處可見販賣自制商品的藏族女性，所獲微薄利潤本就難以支持家用，其收入不穩定性陡增。這是鄉村振興背景下村民自發培養技能謀求生計的無奈之舉，反映了L鎮的治理模式轉變輻射范圍有限的現實。

四、治理之道——穩中向好的必經之路

L鎮的發展具有自身特色，可將其稱作“L鎮模式”。其面臨的現實困境正是由單一主體治理向多元主體協同治理轉變中產生的弊病造成的。需要從L鎮轉型的路徑出發，把握其發展的內在機理，從而找到正確的出路。

若將其實現治理有效的路徑視作一個系統，可得知這一系統中的各個主體互有關聯，且存在多種變量的互相作用，其中每兩個主體又構成一個獨立的子系統。其中政府憑借其掌握資源的優勢對L鎮治理起到決策作用，企業作為重要社會主體起到支持作用，最大的群體民眾則通過表達自己的利益訴求來為L鎮治理提供支持。傳統單一主體治理模式制約了L鎮的發展，需要以政府、企業、民眾為主體結合政治、經濟、社會、文化等各類變量通過合作、制衡與競爭形成協同。下圖所示即為L鎮多元主體協同治理模型：

通過把握“L鎮模式”的治理路徑，從中不難窺見問題的解決需從三大治理主體自身的調整入手，各自分別發揮作用并加強彼此間的合作與協同，真正實現“多元主體協同”而非多個主體各行其是相互掣肘。以下是三個治理主體相應的應對調整之策。

（一）當地履行政府職能

為走出L鎮在多元主體協同治理中面臨的治理困境，解決多元主體在社區治理實踐中處于總體分散、局部協作狀態的問題，相關政府部門需要作為治理主導者首當其沖履行職能。

1.大力宣傳推廣。當地政府應加大當地景區的宣傳推廣力度，真正把L鎮國際旅游小鎮的招牌“國際化”，優先在全國范圍內進行推廣，與更多潛在服務對象建立聯系。同時利用好自媒體平臺的流量，從熱點切入引人入勝，以小標簽打出大招牌，實現多渠道、多方式、多數量的推廣。

2.提升監管能力。以往L鎮由于并未擴大旅游區發展規模，缺乏對觀景臺等公共服務設施的監管。由于政府和企業各取所需，這些區域的管理存在嚴重權責交叉，現階段較有效的治理方式就是加強監管。對已建成景區嚴格把控，防止出現收費混亂、管理缺位等現象，而待開發景區則需要明晰國營私營界線，從制度層面穩定市場秩序。

3.進行引導協調。政府還應對L鎮三大治理主體間的沖突矛盾予以協調引導，變相互掣肘為形成合力。重視對失地農民和搬遷戶的安撫安置工作，以旅游業為核心縮小城鄉發展差距，讓更多當地農牧民感受到新型小鎮建設的獲得感和幸福感。雙向解決外來企業和原住民各自的問題，避免兩者間發生直接利益沖突，通過“共融、共商、共建”打造“L鎮模式”。

4.做好統籌規劃。最后需要政府科學規劃，避免重蹈產業單一、配套不全的覆轍。在景區開發上多做評估，群策群力，將“多元主體協同共治”作為首要目標。結合外來企業發展的需要和當地民眾的需求，充分利用好當地豐富的自然資源，兼顧好“金山銀山”和綠水青山。

（二）企業兼顧社會效益

作為“L鎮模式”下的生力軍，外來企業也應進行改進，兼顧經濟利益與社會效益，有效發揮治理主體作用。

1.擴大經營范圍。外來援建企業可以在經營旅游業的基礎上嘗試涉足更多領域，整合零散資源，對當地的各類資源進行新一輪的摸排統計，并分別進行集約化生產。這種以前期的投入換取長期的資源-生產間的良性循環的做法可擴大當地就業吸納量，有效緩解治理過程中滋生的社會矛盾。

2.發揮橋梁作用。政府出臺相應政策措施時，企業往往優先獲知并被要求帶頭執行，因此民眾利益表達除去網絡問政平臺和L鎮的上訪門戶外，所供職企業也是重要渠道之一。契約雙方在某些方面是利益共同體，企業在要求當地民眾提供勞動力的同時也應擔負起為其謀福利的責任。

（三）村民適應環境變化

實現鄉村全面振興既要政府、社會、市場協同發力，又要充分發揮農民主體作用。除政府和企業付出努力外，當地民眾作為L鎮最大的利益群體，更應擔負起治理主體的責任。

1.培養自身技能。隨著L鎮國際旅游小鎮的發展，L鎮下轄村落的人口向L鎮集聚的向心力日漸加強，但L鎮就業容量極為有限且目前面臨發展停滯的困境，無法滿足 L鎮當地民眾的就業需求。村民通過培養自身技能，加大就業選擇面。可嘗試通過自媒體平臺宣傳家鄉特色或是展示個人特長，通過手工編織制品等文創產品增加個人收入，幫助L鎮打出招牌，實現個人利益與家鄉利益的統一。

2.強化主體意識。L鎮的多元主體協同治理模式中，當地民眾所代表的群體占比最大，多村莊自治集群構成了L鎮傳統治理的基本盤。在長期的傳統生產生活模式下，村民治理能力不足，參與意愿不強。如今隨著L鎮小鎮發展振興，村民們對于自身生活質量的提高需求更為強烈，這就要求更多參與L鎮治理，通過訴求表達、政府問責、監督質詢等方式來體現自己重要治理主體的地位。

五、結語

自十八大以來，國家重視國家治理體系和治理能力的提升，國家治理的主體不再只是政府，社會主體包括社會組織、企業和公眾等也開始參與國家治理，這體現了多元共治的理念。西藏自治區“L鎮模式”的發展路徑結合了當地實際情況與國家援藏扶貧項目的政策優勢，經歷了從傳統一元主體治理到現有的多元主體協同治理的轉變。需要注意的是，多元主體協同共治并不是簡單的政府與社會組織之間合作，它還包括各治理主體間的協商、博弈與合作，蘊含著多元主體間對話、競爭、妥協、合作最后采取集體行動的過程。只有讓多元主體充分發揮作用，整合力量實現協同治理，才能完善國家治理體系、提升國家治理水平。

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