我國地方政府的組織結構與組織運行機制

李司琪 胡周艷

摘要：從結構功能主義的視角出發，組織結構潛移默化地影響著組織功能的發揮和組織運行機制的效能。本文選取Y省X鄉為個案，以結構功能主義為切入點，在分析X政府的組織結構和組織運行機制時，從橫縱維度深入思考，從行政決策、行政執行、行政監督三個層次對X鄉政府的組織結構和運行機制的優化提出一些建議，希望能夠對地方政府推進組織結構改革、提高組織運行效率產生啟示。

關鍵詞：X鄉 組織結構 組織運行機制

我國鄉級政府作為地方政府的末梢，處于基層的一線位置，在按上級要求對本級政府機構進行整改的同時，鄉政府的組織結構及組織運行機制仍需面對獨特的環境，比如鄉黨委決策科學性難以衡量，鄉政府內部的各分站所在行政執行過程中的協同性有待提高，鄉紀委在監督過程中由于制度設計的弊端無法對鄉黨委政府進行有效監督等。

一、X鄉政府組織結構現狀

X鄉黨委、政府設4個綜合辦公室：黨政辦公室、經濟發展辦公室、社會事務辦公室、社會治安綜合治理辦公室，機關行政編制25名。在事業單位的設置上，X鄉設5個綜合服務中心和財政所：農業綜合服務中心、人口和計劃生育服務中心、文化廣播電視服務中心、國土和村鎮規劃建設服務中心、社會保障服務中心、財政所。

二、基于結構功能主義的視角分析政府組織的運行機制

（一）結構功能主義理論簡介

結構功能主義作為現代西方社會學理論中的重要組成部分。結構功能主義從結構出發，剖析結構各部分的功能，將結構與其對應的功能相聯系，構建出獨樹一幟的理論框架。并在此框架下分析了一系列社會學領域的重要問題，帕森斯因結構功能主義名垂青史。

（二）運行機制的結構功能主義視角

在組織分析的過程中，帕森斯重點提出的是組織內外部橫縱關系交織的文化—制度維度以及組織中角色行為的制度化和規范化所達成的結構均衡。在政府組織的協同性分析中，這一思維同樣適用，政府在處理好錯綜復雜的內外部橫縱關系的同時，努力使組織內外部各部門、各角色遵守制度化的規范，以保證組織的順暢運行。即結構得到維持的同時，保證功能持續發揮作用。

三、基于結構功能主義的視角分析X鄉政府組織運行機制

（一）橫向運行機制

政府組織的橫向運行機制可分為兩類，一類是地方政府間的橫向關系，另一類是政府組織內部各辦公室、各中心之間的橫向關系。X鄉政府的平級政府還包括同屬于P縣的其他鄉鎮，在實際組織運行過程中，與相鄰鄉鎮的業務交集較少，均主要聽從上級P縣政府的直接領導，各鄉政府間的橫向關系在實際工作中鮮有體現。因此，X鄉政府組織橫向運行機制的研究主要聚焦于X鄉政府內部在業務上存在合作交流的各職能部門之間相互交織的橫向關系。

X鄉政府組織的橫向運行機制主要體現在某一項專項任務（如迎接上級檢查、脫貧攻堅網格化治理、鄉兩會）下達時，臨時成立工作小組，抽調各中心、各站所的工作人員參與其中，被抽調者需要暫時放下手頭的崗位日常工作，參與到臨時任務中去。一般情況下，每次臨時任務都有”黨發文件””政發文件”作為精神統領，由鄉黨委班子中的某一領導人擔任負責人。長此以往，組織內部各中心的工作人員有機會與其他部門的同事共事，組織內部的凝聚力不斷增強，與此同時，因工作協調不當產生的矛盾也會日益累積成“老大難”問題。

（二）縱向運行機制

政府組織的縱向運行機制可以理解為縣級政府、鄉級政府、鄉政府各職能部門在指令傳達、具體工作安排過程中上下協同，為完成共同目標而保持一定的行為一致性。X鄉政府的上級政府主要是P縣政府，鄉黨委和鄉政府下轄各中心和站所，自上而下的科層制組織領導機制較為清晰。一般而言，在這一體制情境中，地方政府內部，都是在行政首長（鄉政府黨委書記、鄉長等組成的鄉政府黨委班子）的統一領導和協調下進行工作的。

1.行政決策

鄉一級政府在聽從縣一級政府指揮和領導的同時，擁有根據實際的鄉情因地制宜決策、施策、監督的自主權。鄉黨委班子作為鄉政府決策的核心和大腦，是鄉政府決策產生的重要源泉。在行政決策上，鄉黨委班子擁有絕對的優先權，“有事上報請示領導”的傳統觀念在X鄉政府中得到充分體現。兩相比較，X鄉政府下轄的各職能部門行政決策權微乎其微。鄉黨委政府的決策并不總能得到各分站所的完全理解，因而鄉黨委政府與各站所的矛盾從未終結，反映出各層級權限邊界所能達到的明晰程度有限、在動態環境下難有統一標準。

2.行政執行

地方政府的積極性在地方分權得到肯定和發展后躍然提升，與之相應的，地方政府的本位主義也隨之發展，“選擇性執行”“偷工減料式執行”不在少數。P縣X鄉政府的行政執行主要由各站所負責，一般由鄉黨政辦公室從OA系統中接收上級部門下發的文件，由分管領導批示后下發各相關站所，各站所根據領導批示的工作任務和截止時間規劃工作進度。基層作為行政決策的執行層、一線沖鋒者，其效率受到上級政策傳達速率和正確性的影響，在現實中往往存在著決策層與執行層的銜接效度不高，執行效率受影響的情況。

3.行政監督

鄉紀委是鄉政府中的主要監督部門，鄉鎮紀委的監督職能在于對基層黨員干部的言行進行監督和約束，確保基層黨員干部、行政管理人員依法用權、履責，此項職能是鄉鎮紀委機關單位的核心職責。鄉鎮紀委對于基層紀律的維持有著重要作用，鼓勵干部職工形成良好的工作紀律、保持廉潔作風，鞏固我黨的光輝形象，對基層組織具有震懾作用。鄉紀委可以據民眾的舉報信對相關人員進行約談，深入實地調查取證，依據相關的法律法規，懲戒基層黨員干部的不當行為。從行政層次上劃分，行政監督可由政府間的、政府內部的上級監督下級，亦或是下級監督上級。就目前的實際情況看，行政監督機制施行失衡嚴重：上級往往掌握著話語權，對下級的監督輕而易舉。下級出于情境與利益因素的考量“疏于”監督上級的現象較為普遍。

四、優化X鄉組織結構和運行機制的對策建議

（一）深入推進大部制改革

在自上而下的改革推動進程中，國家力量為改革提供了強有力的保障，這使得改革具有強制性，不受政府組織中個體意愿的影響，組織中的個體只需配合改革的推進。基層行政人員在改革進行時難免處于被動狀態，要順利推進改革向縱深發展，要向鄉政府干部職工做好解釋說明工作，加深鄉政府內部對機構改革的理解，形成對機構改革的廣泛認同與共識。鄉宣傳委員可以就機構改革構造示意圖，鮮明地呈現鄉組織結構改革前后的異同，鄉黨政辦公室可以將各中心、各站所的崗位職責劃并以門牌形式張貼在各辦公室門口，提醒工作人員機構改革的目的是優化組織運行結構、提高整體運行效能，以便更好地服務人民群眾。

（二）完善鄉鎮政府決策機制

從行政決策層面來說，現階段X鄉政府“黨委班子”一語定乾坤，決策上的神秘性讓決策執行者很難產生參與感，積極性自然大打折扣。為保證鄉鎮政府的決策質量，在鄉黨委班子做出初步決策后，應當讓職工擁有就決策事項建言獻策的平等機會，建議引入科技力量，應用科學決策系統，在X鄉政府內部采用匿名投票建議制，每一位職工可以就決策內容投贊成票或反對票并說明理由，讓決策層了解深層信息，優化決策，后期也可動態調整決策。

（三）加大政務信息透明力度

從行政執行層面來說，X鄉現有的執行方式在信息流通上顯得十分隱秘，因而執行者極有可能為了“圖方便省事”對文件內容進行摘錄式理解、斷章式取義，信息傳遞失真，傳達執行指令的人可能到任務截止時間點驗收工作時才發現端倪，無力回天。同事間也可能因為不了解各自的工作情況產生誤會，涉及到利益交叉點難以協同。在工作執行方面若能新建立與接收文件的系統相協同的執行文件系統，將電子政務從更廣泛的層面引入工作執行中，加大信息公開力度，讓鄉級政府的工作也能做到公開、公平、公正，切實維護基層民眾的知情權，也便于有關領導和工作執行人員掌握工作進度，便于反思，及時調控。

（四）完善鄉鎮紀委監察工作機制

紀委監察工作優化成一個由上至下、相互貫通的“云監察”系統，小到村監委會主任、鄉鎮紀檢干事，大到縣級紀委、州級紀委，甚至將職級不斷延展至中央，每位工作人員據賬號和密碼到“云監察”系統中如實匯報月度紀檢監察工作，紀檢干部的考核也可以安排在系統內部，系統建設成熟之后，鼓勵群眾參與到“云監督”過程中來，也是推進我國現代化強國建設的舉措之一。紀委工作紀委專干，樹立紀委工作的權威性。省去紀委工作必須向鄉鎮紀委匯報的環節，減輕紀委監察工作人員對鄉鎮黨委的顧慮，更加深入地查案辦案，提高紀委監察工作的效率。

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