基層協商民主議事：社工如何進？怎么做？

任文啟 劉蘭伊

基層協商民主議事在基層社區治理中有著廣泛的實踐，各地對“協商民主”的踐行也各有特色。從總體來看，雖然幾乎每個基層社區都有各自協商民主議事的流程，但一方面在具體細節上不拘一格，另一方面在總體構架上又有所趨同。近年來，甘肅北辰社會工作服務中心承接蘭州市城關區創新實驗區項目，就“城市社區協商民主議事規程”問題展開理論研究與實踐探索，在項目實踐反思的基礎上，獲得了以下認知與經驗：

一、基層協商民主議事的制度定位

社區是基層社區治理的基本單元，一方面幾乎所有的創新試點都必須落到社區才算真正落地，另一方面則經常因為“上面千條線，底下一根針”的上下交錯與各種力量博弈，使得社區開展各項工作往往力不從心，很難做出特色。這就需要對一些基本理論問題予以厘清，避免實踐創新在理論上的“大鍋燴”，同時為社會工作進入基層協商民主議事領域厘定角色和劃清界限。

首先，基層協商民主與人民代表大會的關系。人民民主專政是我國的國體，人民民主即人民當家作主。在制度層面，人民民主由人民代表大會制度來集中體現，由人民選舉代表，人民代表代表人民治理國家?；鶎訁f商民主的主要目標在于通過社區居民的協商議事來實現基層自治，二者的區別即在于此。

其次，基層協商民主與人民政協的關系。人民政協是我國獨特的政治設置，其以團結和民主兩大主題統領政治協商、民主監督和參政議政三項職能。這三項職能主要通過政協委員的積極參與來實現?；鶎訁f商民主則主要涉及基層社區民生、民事、民娛和民意等內容，有一部分可以通過人民政協上傳至國家治理層面，但更多需要當下化解、就地解決，并且強調在地居民本身的自治能力，二者不可混同。

最后，基層協商民主與基層治理的關系。基層治理的目標在于實現基層社區的“共建共治共享”，這就需要廣泛的居民參與和實際的基層問題自我解決能力，基層協商民主議事的核心在于在地居民參與到社區各種事務的協商、決策與執行中，以此提升參與社區治理的能力?？梢哉f，把各種各樣的社區事務交由社區居民自我協商、自我決策、自我執行，是基層自治的關鍵所在，也是社區治理法治化、現代化的必由之路。

二、基層協商民主的關鍵環節

反思目前諸多地區開展的基層協商民主議事流程，有三個環節尤其關鍵：

其一，前期的調研摸底。在前期的觀摩中，社工發現，很多社區的協商民主議事僅僅將注意力放在了發生事件后的“協商”上，前期的調研準備不足，對參與的各方主體、資源卷入程度、問題的緊急和重要程度、風險與解決方案評估等均做得不夠，這就可能讓協商議事僅停留在“救火”的層面，而無法達到“滅火和防火”的效果。不論從事件本身的解決上，還是從議事本身的效率上，前期調研都非常重要，必須摸底清楚之后再召集各方主體組織協商議事。

其二，中期的規范協商。基層協商民主議事，主要是培養社區居民面對自身問題集體解決的能力，尤其是“會決”的能力。但如何開會，怎樣民主、高效地開會，這就需要進行規范化、技術化設計，在這一點上，基本有兩種取向：一種是以羅伯特議事規則為指導進行協商民主議事流程設計；另一種是結合本土資源與相應的歷史文化傳統展開設計。在執行過程中，是否能夠確保協商民主達到“有事好商量”“有事大家商量”的效果，還有待進一步調整與完善。

其三，最終的有效落實。在觀察走訪諸多社區議事會之后，其中一個重要問題就在于，議事會開了，協商完成了，也制定了解決方案，但最終因為各種問題沒有落實，議事決議擱置。協商民主議事如何確保有效？這是“會決”能力的延伸，需要重點關注。這主要是因為，一方面，“會決”之后若“決而不落”，下一次的協商民主議事就無法繼續下去，就會使居民失去對基層議事的信任和對基層協商民主的信心；另一方面，問題如果得不到解決，居民的麻煩又可能通過各種途徑最終轉化為社區的麻煩，社區治理又將陷入泥潭，治理難見成效。

三、社會工作參與改善基層協商民主的出發點與著力點

基于此，以下三點可以作為社會工作參與改善基層協商民主的出發點和著力點：

一是廣泛動員與培養居民骨干。社工可以利用社工理念和方法動員居民及各方主體廣泛參與。社工與居民及社區之間的專業關系，是在日常服務過程中逐步建立起來的，這種專業關系是開展基層協商民主議事時廣泛動員居民參與的基礎。同時，需注意在服務過程中培育居民骨干以實現引領效果?？傮w而言，社區的動員并非每位居民都具有同樣的積極性和參與意愿，有人參加，就會出現“滾雪球”效應；沒人或少人參加，就會有更多人觀望。這時候日常服務過程中發現和培育的居民骨干就需要率先行動起來，以發揮引領的作用。

二是要注重改善和提升居民自身的“會決”能力。所謂“會決”能力，就是并非單純依靠個人權威和個人能力，而是更多依靠集體協商“開會以做出決議”的能力。這是民主能力的內涵之一，但并非天然具備，甚至有時候很多人的生活習慣會影響和破壞集體“會決”，如一言堂、拉偏架、道德標榜、好與人爭、對人不對事等不良的行為習慣，均需要在協商民主議事過程中得以糾改，以提高居民就事論事、共同協商、協商有效的“會決”能力。在這一點上，社工需要在議事流程的細化與可操作化上著力。要將議事流程的每個環節都盡可能地設計細化，使其容易理解且具有可操作性，尤其是對上述三個關鍵環節做好專業設計與回應。比如，議題收集后如何開展先期調研，調研什么，調研之后如何呈現以及如何使用結果等。再如，中期的協商議事如何規范，如何讓大家心平氣和地“好商量”“商量好”。又如，協商結果究竟如何落實，誰來負責，誰來協助與監督；如果能夠落實則考慮如何操作，如果中途出了問題由誰來監督和反饋；哪些可以就地解決，哪些需要上報反映情況，基層的權限、能力與責任邊界何在？諸如此類的細節問題，可以在每一次成功或失敗的經驗之后予以優化設計，以確保流程日漸規范與完善。

三是要注重在協商過程中營造民主氛圍?；鶎訁f商民主議事，歸根到底是民主活動，關鍵是讓參與者自身體驗到這種“民主感”。除基于法律規范的民主流程外，還需要始終恪守民主的核心要義：一是少數服從多數，二是多數尊重少數。在觀摩走訪中，我們發現很多社區協商議事主要執行“少數服從多數”這一條：議事過程中，主要看投票，只要大多數人投票通過了，就算協商民主議事成功了。但事實上，基層社區的很多事，往往是所謂的“個別人的不自覺給攪黃的”，他為什么不自覺，為什么不愿配合，靠這種集體投票的壓力就能使其就范和自覺嗎？恰恰不能。從理論上講，單純強調“少數服從多數”，可能會走向“多數人的暴政”；在實踐中，僅僅執行“少數服從多數”的規則，就會忽略對少數人的尊重，忽視他們的需求，導致少數人消極反抗，最終埋下沖突的隱患。因此，在社區內營造民主氛圍非常重要，除協商議事過程中恪守民主要義的兩個方面外，加強社區內的宣傳、營造辦事氛圍等也同樣重要。此外，社工還要注意將這些民主氛圍營造設計到協商議事的場景中，以“人在情境中”的方式，做到“居民在民主的情境中”。比如，改善協商議事的場地布置，打破常規布置，根據不同議題，以U型、O型、島型等方案來設計議事場地，減少壓迫感，增加輕松活潑感。再如，要讓協商議事更體現民主性，主持人最為關鍵，因此，如何宣布和執行會議規則，如何控場，如何讓整個協商議事順利完整地進行，充分調動所有參與者的積極性，使其增強信心和能力，諸如此類問題都需要社工去思考和解決。