中國基層社區協商民主的原則、特點和發展方向

宋慶華

一、基層協商民主的基本原則

一是法治原則。法治原則指根據憲法、民法典等相關法律規定和人民代表大會相關會議精神開展協商民主。我們一直在社區運用的基層社區協商民主參與式原則，強調首先應該在法治的框架下實現合作與透明，公平與公正，包容與效率，回應與問責，對話源自中立，決策基于共識等價值。

二是程序原則?；鶎訁f商民主應具有相應的程序，包括協商議題的提出、與議題相關人員參與和分析、協商的流程設計及共識由集體構建等。程序原則使基層協商民主具有更強的傳播性、操作性和科學性。社區協商會議的啟動、籌備、舉辦都需要遵循這些程序原則。

三是公開原則。議題的選擇、協商會議籌備、協商過程、會議結果都應做到公開透明。理想的公開狀態首先要有一個公開發布的邀請函，它要清晰地描述會議時間、會議背景、會議目標、會議議程、參會主體，強調平等對話、共同決策等，讓參與者提前知曉。

四是平等協商原則。基層協商特別強調參與主體平等對話，協商過程須在規則引領下實現參會者發言的機會均等，比如，同等的發言時間，舉手表達，包容不同觀點等。主持人中立是實現平等的基本條件，只有在違反平等原則的情況下才需要主持人介入干預。

五是行動原則。協商議事形成的結果都應制定行動計劃，可以通過項目立項推動行動，使協商產生效果、行動帶來改變。

六是一事一議原則?；鶎幼h事遵循一事一議原則，通?；鶎由鐓^會涉及多個居民關注的議題，如普遍存在的停車難問題、私人占用公共空間、社區環境更新、為老服務等。應先由社區兩委、居民代表集體討論確定優先討論話題后，再交給居民進行一事一議。

以上這些原則雖然目前在實施過程中還沒有達到理想狀態，但希望可以通過實踐，逐步積累起有效的案例以推動更多的基層政府部門自覺運用這些原則，以推動基層社區協商民主的常規化、制度化。

二、基層社區協商民主應具備的條件

在現實中，要積極推動基層協商民主常規化、制度化還需要具備一些條件，根據過去近20年的實踐經驗，筆者梳理如下：

第一，平臺建設。通過對具體事務的居民協商參與，逐步使社區居民接納協商過程和結果，建設讓社區居民歡迎的協商議事機制，提升相關主體方的參與意愿；政府積極支持社區開展協商議事，社區居民在看到協商議事能夠實現改變又會增強積極參與的意愿：以上構成基層協商民主議事平臺建設的閉環內容。

第二，利益動力?；鶎由鐓^協商民主的動力來源于需求或者利益的滿足，良性發展的協商議事機制應是“人民有需求，社區要發展，政府來推動”，核心在于找到三方利益的契合點，才能使其有動力持續下去。

第三，技術支持?；鶎由鐓^協商民主需要方法和技術，比如，我們在社區運用的“開放空間”“展望未來論壇”“共識工作坊”“世界咖啡館對話”“焦點訪談”，等等。 這些技術都包括了具體的會議規則、會議流程、主持人技巧等。

第四，時間空間。基層協商民主通常建立在追求自下而上的、以收集民意為目的的基礎上，這種做法比起自上而下的行政手段會增加時間成本，在實現效果和效益上也需要更大的空間。

三、基層社區協商民主的基本特色

目前，社區議事主要用于解決社區公共問題。社區公共問題在這些年來出現頻率增加，且復雜程度是以往任何一個時期都沒有遇到過的，這些復雜問題由單個主體和部門來解決存在很大的難度，社區也難以單獨解決沖突。當然，現階段的社區議事還是采取政府維穩下的協商議事方式，其特征主要表現在兩個方面：一是頂層設計優于具體操作，二是政府推動大于居民自主。

雖然基層政府也在積極推動創新社會治理下的社區議事方式，但運用社區治理手段仍應是解決具有多個利益主體的公共沖突的關鍵。通過社區治理解決公共沖突的具體操作方法即集合問題的多元主體在一個空間，通過基于利益的協商對話合作、構建共識促使沖突轉型與消解。目前，由于社區居民普遍存在對公共利益認識能力較弱、缺乏權益和責任共擔的認知等問題，往往在利益博弈的過程中只爭不讓，結果使得協商很難達成共識。

針對以上“特色”，基層社區協商民主的推進需要注意以下幾點：

一是社區協商民主的合法性。這主要在于參與者的代表性上。目前，社區的合法性組織（如業主委員會）覆蓋率還很低，社區居民/小區業主參與協商的代表如何選擇，參與協商議事的代表如何體現代表性，需要有社區居民、業主一致認同的代表規則。

二是協商議事的包容性。當前，在協商議事的會議中常常會出現遇到觀點不同就互相傷害、參與者不能尊重不同觀點并帶有極端情緒等問題。這就需要加強包容性的常態建設。

三是會議方案可塑性。一個有效的協商議事會議，需要強調規則，用規則引領會議的全過程。會議流程方面，需要根據不同目標設計，以有效實現目標；問題分析方面，需要從提出問題到分析問題逐步遞進；構建共識方面，找到最重要的議題形成共識決議；行動計劃方面，協商議事一定要解決從提出問題到行動計劃再到事態改變的閉環。

四是避免議而不決?；鶎訁f商民主的初期，參與者通常會產生與傳統議事過程中存在的“沒有機會表達”“說了沒用”“議而不決”“決而不行”等同樣的問題。為避免這類問題，議事會議開始前就要向參與者說明：不是一次會議就能解決問題；會議設計要有共識決議和行動計劃流程；通常這種會議大多采用參與式的會議形式，而參與式會議方法需要至少半天和一天才能得出結論，這就需要參會者確保足夠的參與時間。

四、基層協商民主存在問題與改進建議

第一，會議時間太長。在基層協商民主推進的過程中，遇到最多的問題是基層政府不愿意接受會議超過兩個小時的會議安排，普遍認為時間太長的會議居民不會參加。第二，會前沒有充分籌備。在傳統會議的影響下，組辦協商議事會議方不習慣做會前籌備。第三，參會者缺乏多元性。在開展具有多個利益主體的協商議事會時，往往參會主體的多元性得不到保障，主要是由于社區協調其他主體參會難度較大，特別是相關部門的負責人沒有時間或不愿意參加這樣的會議，通常指派不能做決定的工作人員參加會議。第四，不遵守會議規則，當遇到一些焦點問題需要協商，且參會人群較多時，情緒激動的發言人一旦擁有說話機會就不遵守會議規則，不接受發言限時。第五，協商會議主持人不專業，具體體現在不中立、干預發言內容、主持過程不容易堅持會議規則，喜歡和習慣性回答發言人的問題，遇到會場秩序混亂時不具備及時解決問題的能力。

除上述問題外，不同地區會遇到不同的問題。有效解決這些問題需要進一步學習協商議事的相關內容，掌握開展一場協商議事會議的方式方法，真正了解協商議事規則對于會議高效的意義和作用。

基于此，需要從以下兩方面著手，提高居民的參與意識和會決能力：

一是轉變觀念，基層政府需要主動積極搭建協商民主平臺，并協調各利益相關方參與協商議事，實現平等合作。二是順應民意，基層政府在依法行政的制度建設中，需要進一步強調居民參與決策和提升居民滿意度的政策導向。目前，基層開展協商議事尚未制度化，一些基層政府也將“社區治理”“社會創新”納入其中，期待這種迫于行政壓力開展的“協商議事”盡快轉變為開放的、主動的、自治性的居民協商民主議事。