殊途同歸：黨規與國法的實質性銜接

王建芹

（作者系中國政法大學黨規研究中心副主任、法學院教授）

主動投案與自首和自動投案的區別

2019年5月9日，中央紀委國家監委網站發布消息，云南省委原書記秦光榮涉嫌嚴重違紀違法，主動投案，目前正在接受中央紀委國家監委紀律審查和監察調查。這條短短的消息之所以引人注目，不僅僅在于秦光榮成為正部級領導干部主動接受紀檢監察部門審查調查的第一人，更在于“主動投案”一詞自此進入人們的視野，逐漸成為問題干部向紀檢監察部門主動供述交代自己違紀違法行為的固定指稱。特別是進入2020年后，“主動投案”開始成為紀檢監察機關案件通報中的高頻詞。

在此之前，中央紀委國家監委通報干部主動接受紀檢監察審查調查的通常用語是“投案自首”或“自動投案”，從投案自首、自動投案到主動投案用語上的變化看似細微，其所折射出的信息卻極為關鍵，不僅在直觀上反映出了中國反腐敗制度發展的一個重要特征，那就是紀法關系得到了進一步的理順，在強調紀法分開的同時，紀法銜接也得到了重視，更表明法治思維正在制度治黨、依規治黨的制度實踐中得到了真正的貫徹落實。

就現行法律而言，涉及主動供述交代自己違法行為的法律表述稱為投案自首或自動投案。刑法第六十七條第一款明確規定：“犯罪以后自動投案，如實供述自己的罪行的，是自首。”表明自動投案是刑法規定的認定為自首的重要情形之一。可見，無論是自動投案還是自首，都屬于法律用語。而主動投案并不屬于法律規定，只是紀檢監察機關在調查職務犯罪時所使用的術語。《紀檢監察機關處理主動投案問題的規定（試行）》第二條規定：“本規定所稱主動投案，是指：（一）黨員、監察對象的涉嫌違紀或者職務違法、職務犯罪問題，未被紀檢監察機關掌握，或者雖被掌握，但尚未受到紀檢監察機關的審查調查談話、訊問或者尚未被采取留置措施時，主動向紀檢監察機關投案；（二）涉案人員的涉嫌行賄犯罪或者共同職務違法、職務犯罪問題，未被紀檢監察機關掌握，或者雖被掌握，但尚未受到紀檢監察機關的詢問、審查調查談話、訊問或者尚未被采取留置措施時，主動向紀檢監察機關投案。”

區分主動投案與自首及自動投案的形式要義在于，首先，自首制度有嚴格的法律限定，其認定不屬于紀檢監察部門的職責權限。法律上的自首行為分為一般自首和特殊自首，一般自首構成要件有二：一是自動投案，二是如實供述。因此，自動投案只適用于自首情節；特殊自首指的是被采取強制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如實供述司法機關還未掌握的本人其他罪行的，以自首論。其次，自首僅適用于犯罪嫌疑人、被告人以及正在服刑的罪犯，而主動投案則適用于涉嫌違紀、職務違法犯罪的黨員、監察對象以及涉嫌行賄犯罪或者共同職務違法、職務犯罪問題的涉案人員。它意味著，主動投案行為人未必一定涉及犯罪行為，僅僅涉及違規違紀而主動交代問題者同樣適用于主動投案的情節認定。第三，自首的認定權為司法機關，而主動投案的認定權則為紀檢監察機關。在這個意義上，從投案自首、自動投案到主動投案這一變化的性質，既有利于理順紀檢監察機關監督權與司法機關司法權之間的分工關系，更有利于紀法關系的有效銜接。主動投案中的情節認定不僅可以作為司法部門對于自首和自動投案情節認定中的一個環節，有利于把主動投案的認定與自首、自動投案認定更好地銜接起來，同時，紀檢監察部門審查調查使用的證據，亦可以在后續的司法程序中直接加以使用，從而節省司法資源。

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主動投案可以更好地節約執紀資源與司法資源

以法治思維、法治方式管黨治黨是全面深入推進依法治國總戰略的核心組成部分，而依規治黨的基本要義在于黨內治理的制度化與法治化，即黨的一切活動與行為都必須符合黨內法規的規范性要求，都須以黨內法規為價值尺度與行為依據。從投案自首、自動投案到主動投案，雖然僅僅是一個用語表述上的細節，但清晰地傳遞出治國必先治黨、治黨務必從嚴、從嚴必依法度的背景下依法治國、依規治黨更需要在具體制度實踐中深入加以貫徹落實這一明確的信號。

在當前共同推進依法治國與依規治黨的過程中，處理好黨規與國法的關系，成為加強和改善黨的領導與嚴格依法辦事的具體體現。目前，思想理論界對于黨規與國法關系的思考大多集中于諸如黨章與憲法的關系、黨規的法屬性、黨的意志通過法定程序上升為國家意志等方面，實踐中也關注到諸如紀法關系、黨政聯合發文的性質等問題。而主動投案正式成為一種固定的制度表述，亦可以看作黨規與國法在實質內容層面有效銜接的嘗試。

一般而言，問題干部的違規違紀行為常常與違法犯罪行為相伴而生，即同一行為同時觸犯黨規、政紀與國法，需要黨的機關、國家機關與司法機關共同處理，無論是在處罰程序、處罰依據還是處理結果上，都需要嚴格依紀依規依法辦事，這就同時涉及紀法銜接的問題。因此，理順紀法關系，實現紀法銜接、紀法貫通，不僅是處理好黨規與國法關系的實踐需求，更是黨必須在憲法法律范圍內活動的一種表征。

鼓勵問題干部以主動投案的方式交代自己的問題，還有利于全面從嚴治黨背景下紀檢監察部門更好地履行其監督職責。隨著改革開放的不斷深入，不僅一些新形態的違紀違法行為開始出現，而且隨著新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》的實施，例如“山頭主義”“兩面人”等現象也被納入違紀行為，一定程度上導致紀檢監察部門工作壓力日益增大。主動投案制度的有效實施，對于緩解紀檢監察部門辦案壓力，提升辦案效率的成果是十分顯著的。但需要特別強調的是，主動投案不同于西方司法制度中的辯訴交易，辯訴交易作為一種協商制度，雖然在一定意義上降低了司法成本，但也或多或少動搖了公正價值。在辯訴交易模式下，行為人出于內心的恐懼以及辦案機關的誘導，在信息不對稱的情況下，往往會對真實情況產生誤判，達成認罪協議，主動放棄自己的訴訟權利，換取所謂“較輕的處理”。而主動投案制度僅需要真實地交代事實，不需要對自己所觸犯的黨規或國法做出承認，也無需接受處分要求或量刑建議。且在交代違紀違法事實后，并不免除接下來的調查取證環節，并且保留原本應該行使的裁決環節。它意味著，主動投案是在堅守公正的前提下兼顧效率的一種有益嘗試。

主動投案作為具有中國特色的紀檢監察制度創新，依然具有很大的完善空間，建議在不損害公平價值的前提下，可以嘗試加入類似于刑事訴訟法中“認罪認罰”的制度（或稱“認錯認罰”），并在紀檢監察部門內設專門的、類似于刑事訴訟活動中辯護律師的職位，為主動投案人員提供“認錯認罰”的程序指導，同時保障主動投案人員“認錯認罰”的自愿性。它可以有效地為“認錯認罰”與“認罪認罰”的無縫銜接提供思路，進一步促進黨規與國法的實質性銜接，以便更好地節約執紀資源與司法資源。

“問題干部”主動投案作為十九大以來國家反腐敗工作的一個新特點、新亮點，彰顯出十八大以來以習近平同志為核心的黨中央強力反腐所取得的巨大成效。

主動投案是個人理性與制度環境共同作用的結果

“問題干部”主動投案作為十九大以來國家反腐敗工作的一個新特點、新亮點，彰顯出十八大以來以習近平同志為核心的黨中央強力反腐所取得的巨大成效。從統計數據來看，2019年全國有10357人主動投案，2020年更是上升到1.6萬人。在分析官員主動投案的主要動機時，輿論最為一致的看法就是，隨著持續性的反腐高壓態勢，問題干部普遍意識到，黨中央反腐敗工作已不再是運動式的走走形式、做做樣子，而是真正做到了全覆蓋、無禁區、無時限，無論級別多高、無論退休多久、無論時間多長，只要涉及了職務上的違紀違法行為，就很難逃脫黨規國法的制裁，從而深刻體會到了法網恢恢疏而不漏這一亙古不變的真理。特別是黨的十九大以來，全國紀檢監察機關強化系統集成，注重協同高效，加快構建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制，不斷鞏固發展十八大以來反腐敗斗爭的壓倒性勝利，全國紀檢監察機關堅持無禁區、全覆蓋、零容忍，堅持重遏制、強高壓、長震懾，堅持受賄行賄一起查，不松勁、不停歇，始終保持懲治腐敗高壓態勢，極大地瓦解了“問題干部”的僥幸心理，主動投案成為他們最好的選擇。

從理性選擇的角度出發，主動投案是行為者基于自身利益考量后的理性抉擇。如前所述，黨中央反腐敗的堅強決心，使“問題干部”意識到再不主動交代問題，將導致自身被查處的概率無限提高；另一方面，“懲前毖后、治病救人”作為我黨一貫堅持的干部方針，使得主動交代、爭取寬大處理亦成為“問題干部”理性權衡之下最好的選擇。《中國共產黨紀律處分條例》明確了“實行懲戒與教育相結合，做到寬嚴相濟”的基本原則，習近平總書記在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話中也明確提出：“懲治，治是根本，懲是為了治。”可見，處理“問題干部”的主要目的不僅僅是從嚴治黨、依規治黨的必然堅持，同時更是為了教育廣大的干部樹立正確的世界觀、價值觀，實現從“不敢腐”到“不想腐”的根本思想轉變。因此，我們欣喜地看到，在不斷鞏固發展十八大以來反腐敗斗爭壓倒性勝利的同時，大力宣揚社會主義核心價值觀的積極成果日益顯現，廣大黨員干部的道德心靈得到一次真正的洗滌，這種來自“內心深處的聲音”也是促使“問題干部”盡快甩掉心中的“包袱”，從而選擇相信黨、相信組織。

主動投案現象大量增加的背后，是個人理性與制度環境共同作用的結果。不僅反映出黨中央反腐敗的堅強決心和黨規與國法的雙重震懾，也充分體現了我黨一貫堅持的“懲前毖后、治病救人”的干部政策方針；不僅是在堅守公正、兼顧效率的前提下有效銜接黨規與國法的有益嘗試，更是在法治的軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化過程中，堅持依法治國與以德治國相結合的積極探索。