我國油氣資源勘探開發管理模式研究

韓亞琴，景東升，郭麗娜，張昊澤

(自然資源部油氣資源戰略研究中心，北京 100034)

1 我國現行油氣資源勘探開發管理模式

我國對油氣資源勘探開發的管理主要包括對礦業權的管理和對資源勘探開發活動的管理。對礦業權的管理主要基于資源所有權，體現作為礦業權人的權利，通過油氣探礦權采礦權許可證方式實現；對于資源勘探開發活動的管理包括直接方式和間接方式，通過各種行政許可審批來實現。

1.1 我國油氣探礦權采礦權許可證制度

《礦產資源法》第三條規定：勘查、開采礦產資源，必須依法分別申請、經批準取得探礦權、采礦權，并辦理登記[1]。《礦產資源法實施細則》第五條規定國家對礦產資源的勘查、開采實行許可證制度[2]。

礦產資源礦業權許可證制度是礦業權登記制度的操作手段和表現形式，兩者從內容和實質上均是一致的。同時，勘查許可證和采礦許可證也是礦業權人具有從事礦產資源勘查開采活動權利的體現，是擁有礦業權的法律依據。

1.1.1 油氣礦業權許可證的獲得條件及方式

按照《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見(試行)》(自然資規〔2019〕7號)規定，獲得礦業權許可證需要滿足主體資格要求，一是在中華人民共和國境內注冊，二是凈資產不低于3億元人民幣的內外資公司。滿足最低資格條件的公司有機會通過招標、拍賣、掛牌等公開競爭方式獲得礦業權。獲得礦業權后，按照當前規定，要向登記管理機關提交申請資料，經審查符合要求后才可領取勘查許可證[3]。

其中，探礦權的登記審批，按照《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》(國務院第240號令)和《關于進一步規范礦業權申請資料的通知》(國土資規〔2017〕15號)，獲得探礦權后，中標人/競得人需要提交申請登記書、企業營業執照、勘查合同或者委托勘查的證明文件、勘查實施方案、礦業權出讓收益繳納憑證等申請資料，經自然資源部主管部門審批后發放勘查許可證[4-5]。

關于采礦權的登記審批，《礦產資源法實施細則》第十六條規定了探礦權人有權利優先取得勘查作業區內礦產資源的采礦權，截至目前，這也是在我國獲得油氣采礦權的最主要方式。按照《礦產資源開采登記管理辦法》(國務院第241號令)和《關于進一步規范礦業權申請資料的通知》(國土資規〔2017〕15號)，采礦權新立時需要提交申請登記書、開發利用方案、勘查許可證、礦山地質環境保護與土地復墾方案公告結果、環境影響評價批復、地質資料匯交憑證、礦業權出讓收益繳納憑證等，妥善處理采礦權申請范圍內與生態紅線和非油氣礦業權的關系[5-6]。

1.1.2 礦業權許可證承載的內容

明確了探礦權、采礦權人具有的權利?！兜V產資源法實施細則》第十六條和第三十條規定了礦業權人獲得礦業權后擁有的權利，一是在礦業權范圍內對勘查或開采對象的權利，包括開展勘查開采作業活動、銷售礦產品權等；二是依法獲得土地使用權；三是在作業區及相鄰區域架設供電、供水、通訊管線權；四是在礦業權范圍內建設所需的生產和生活設施權。

同時，也明確了礦業權人行使上述權利時，有關法律、法規規定應當經過批準或者履行其他手續，應當遵守有關法律、法規的規定。

礦業權許可證是許可證載明礦種的財產權體現。原國土資源部印發的《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》(國土資發〔2000〕309號)第三條規定探礦權、采礦權為財產權，統稱為礦業權，適用于不動產法律法規的調整原則。礦業權人依法對其礦業權享有占有、使用、收益和處分權。從法律上規定了礦業權的財產屬性，而一定程度上探礦權、采礦權許可證就是礦業權財產權的證明文書[7]。

礦業權許可證是申請部分行政許可的前置條件。辦理油氣礦業權許可證屬自然資源管理部門職能，涉及礦山地質環境保護與土地復墾方案審查、地質資料匯交、項目環境影響評價審批行政許可。這些許可均需要申請人提交礦業權許可證。

1.2 油氣資源勘探開發活動的管理

進行油氣資源勘探開發活動需要辦理其他相關行政許可，涉及自然資源部、國家發展和改革委員會(能源局)、應急管理部、公安部、水利部、生態環境部、交通運輸部等多個部門，行政許可事項包括用地用海、外商投資安全審查、民用爆炸用品管理、取水許可、生態環境評價、涉路施工許可等。其中用地用海、建設項目壓覆重要礦產資源審批、建設項目用地預審、安全生產許可證、安全設施設計審查、民用爆炸用品管理(表1)。

表1 油氣勘查開采活動主要行政許可情況表Table 1 The table of major administrative licenses for oiland gas exploration and exploitation activities

2 國外油氣資源勘探開發管理模式

2.1 美國

租約+工作準許。美國通過油氣租約管理油氣礦業權，通過工作準許管理勘查開采活動。租約覆蓋油氣勘探開采全過程內容，既體現租約約定的范圍內開展油氣勘查開采的權利，又體現資源的財產權。礦業權人要開展油氣勘查開采活動還必須獲得各類工作準許，不同項目所需要辦理的工作準許各不相同。

美國油氣資源管理也涉及多個政府管理部門，主要包括能源部、內政部、環保署和行業學會及學會等，主要對能源政策制定，聯邦土地管理、油氣租約、土地復墾、地災研究、水資源、國家公園，油氣資源環保監督和執法，行業研究等進行管理或支撐[8]。

2.2 俄羅斯

底土許可證+其他許可證或準許證。俄羅斯通過《底土法》管理礦業權，由俄羅斯的自然資源與生態部頒發底土許可證，含地質研究許可證、地質勘探許可證、生產許可證和聯合許可證。底土許可證主要體現對底土資源的使用和開展各項經營活動的依據。其他許可證或準許證包括環境準許證、土地地塊使用權、儲量評審等來管理礦業權人具體的勘探開發活動[8]。

2.3 加拿大

礦產宣示+采礦租約+各類許可證。加拿大不列顛哥倫比亞省用《礦業權法》《礦山法》管理礦業權和勘探開發活動，管理機構為不列顛哥倫比亞能源與礦山部。《礦業權法》通過礦產宣示+采礦租約管理土地和礦產資源的產權，《礦山法》管理勘探開發活動的各類許可證，包括普查許可證、勘探許可證和礦產開發與生產許可證[8]。

3 我國現行油氣資源勘探開發管理模式存在的問題

由上述研究可知，國內外油氣資源勘探開發管理模式和思路基本相似，即通過許可證或租約的形式體現礦業權人的權利和對資源的使用權，通過其他各類準許證管理生態環境、土地使用、鉆井許可、儲量評審等具體的行政審批許可。只是我國將礦業權財產權和勘探開發許可證合二為一，這種“權證合一”制度在執行過程中存在諸多問題。

3.1 礦業權許可證與其他行政許可之間的矛盾

油氣礦業權許可證與各類行政許可證的管理模式有先后關系，油氣勘查許可證和采礦許可證在先，油氣勘查開采活動在后，這樣的管理模式意味著獲得礦業權不一定能夠順利實施油氣勘查開采活動或在獲得油氣發現后行使對資源的使用權。

3.2 礦業權許可證承載事項多

通過上述研究可知，一方面，辦理油氣采礦權許可證前，需要完成礦產資源儲量評審、地質資料匯交、礦產地質環境保護與土地復墾方案審查和取得環境影響評價的批復。除了環境影響評價的批復以外，其他三項在辦理時均需要提供油氣礦業權許可證，諸多的管理規定也明確提出辦理礦業權前需要完成的相關行政審批事項，辦理方式基本是串聯的；另一方面，開展油氣勘查開采活動前需要辦理的行政許可，如安全生產許可證、安全設施設計審查、臨時/永久用地、用海審批、民用爆炸用品管理等也需要提交礦業權許可證，作為施工的依據。

3.3 礦業權許可證延續期間造成的過期問題

我國的油氣礦業權許可證既是油氣礦業權人勘探開采油氣資源權利的體現，獲得發現后作為財產權的證明，也是進行部分勘查開采活動的依據。礦業權許可證作為礦業權載體，具有有效期限，礦業權許可證已提交延續申請至審批機關，但因個人或政府原因有效期過期后，礦業權人無法提交有效期以內的礦業權許可證，以礦業權許可證作為審批依據的部分審批機關也會無據可依，造成審批停滯，這不僅影響行政審批效率，也導致礦業權人無法順利開展工作。

3.4 各部門獨立審批導致行政效率不高

我國油氣礦業權管理部門涉及自然資源部、應急管理部、國家發展改革委員會、生態環境部、 水利部、 交通部、 公安部等多個管理部門，各管理部門進行相關行政審批時，沒有進行信息共享，具體體現在無論是辦理油氣礦業權許可證、油氣礦業權許可證相關的行政許可、油氣勘探開發活動相關的部分行政許可，申請時均需要油氣礦業權人提供礦業權許可證， 這樣一方面行政效率低， 也增加礦業權人負擔。

3.5 礦業權與行政許可概念混淆

礦業權許可證，可以作為財產權的證明，也可以作為油氣礦業權人勘查開采油氣資源權利的證明，同時，憑借礦業權許可證可以辦理部分施工許可。礦業權許可證既是權又是許可，承載內容過多，以證載權，以證代權，不僅混淆了資產權利與行政權力的關系，也給政府進行管理遇到了許多困難和問題。

3.6 “兩證合一”不利于保護礦業權人的財產權益

探礦權、采礦權分別和勘查許可證、開采許可證綁定在一起，一旦在探礦和采礦中出現問題，勘查許可證和采礦許可證就可能被吊銷，相關部門就會把所有的權利都收回。

4 我國油氣資源勘探開發管理模式

將目前的許可證+各類行政許可的管理模式改為礦業權登記+合同管理+各類行政許可的管理模式。

礦業權登記制度，即礦業權出讓后，主管部門與中標人/競得人簽訂出讓合同后即對礦業權進行登記，并發放礦業權證書，通過礦業權證體現礦業權人的財產權，礦業權證也是礦業權人擁有油氣資源勘探開發權利的證明。 由礦業權許可證改為礦業權證也解決了多年以來“權證合一”帶來的諸多管理問題。

以合同管理約定出讓區塊的特殊要求。由于油氣資源勘探開發管理內容復雜多樣，因此要通過合同文本約定法律法規及其他特殊規定，如礦業權出讓收益、生態環境保護、地質資料匯交、開采的特殊規定、考核方式、轉讓約定等。

各類行政許可。將原礦業權許可證中涉及的環境影響評價、土地復墾及礦山地質環境保護、地質資料匯交等許可內容與勘探開發各類許可合并，共同納入勘查開采活動的管理，以此理清礦業權與行政許可的關系。

5 保障措施

5.1 管理方面，推動礦業權審批轉型，妥善解決礦業權許可與其他行政許可的關系

為保證礦業權人取得油氣礦業權證可以順利開展勘探開發活動，管理部門應當從以下兩方面著手：一方面是在礦業權出讓前做好區塊核查工作，對環境承載量有限、與功能區的重疊、與地方規劃相沖突的區域予以避讓處理，并盡可能核實可工作區域的大致情況；另一方面建立油氣勘探開發協調機制，對油氣勘探開發存在矛盾解決困難的事項，應協助企業解決，通過協調方式解決不了的應由政府作出裁決。

5.2 技術方面，運用“互聯網+”，推動信息共用共享

建立共享的互聯網+行政審批平臺，推動與礦業權辦理相關的各項行政審批事項互聯互通，不僅實現同一部門審批形成的文件不得讓申請人重復提供，也要實現不同部門之間的行政審批事項不需要礦業權人重復提供相關材料，采取網上查詢、部門函審等并聯審批方式，既提高效率，保障準確性，也減輕礦業權人負擔。

5.3 政策機制方面，厘清行政審批事項，建立適合油氣勘查開采實際的管理模式

油氣礦業權審批為部一級審批，但涉及具體勘查開采活動審批時，面臨著涉及管理層級多、審批事項多、各地區政策不統一的問題。 2017年山西省曾實施煤層氣審批制度改革，形成《山西省煤層氣勘查開采行業服務指南》，將19個部門負責的73項審批(核準、監管)事項，調整、歸并為54項，一定程度上，促進了油氣企業加油減負，提高了政府的審批效率。當前情況下，應當重新梳理全國各地方關于油氣勘查開采管理的法律法規及相關制度，整合優選出科學、合理的制度，建立適合油氣勘查開采實際的管理模式。

5.4 改革方向方面，逐漸加強事中事后監管，解決各種形式的以批代管

創新礦業權管理的事中事后監管，取消與礦業權許可證授予無關的審批事項掛靠和以批代管的行為，打破互為前置的審批怪圈，放寬準入，降低門檻，寬進嚴管，落實放管服改革要求。