深化稅收征管改革關鍵在“以人為中心”

蔡昌中央財經大學教授、博導

3月24日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步深化稅收征管改革的意見》（下文簡稱《意見》），提出以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，繼續深化稅收征管改革，這是在我國新時代貫徹新發展理念、構建新發展格局、創新稅收征管模式的重要舉措與制度創新。

我們首先要弄清楚的問題是，新時代稅收征管改革到底要改什么、怎么改。總的來說，《意見》高度概括為“三個一”，即“一個中心：以服務納稅人繳費人為中心”“一個突破：以發票電子化改革為突破口”“一個驅動：以稅收大數據為驅動力”;《意見》圍繞實現“三個目標”展開，即“提高稅收遵從度、降低征納成本、發揮稅收在國家治理中的作用”;《意見》推進“四個體系建設”，即“執法體系、服務體系、監管體系和共治體系建設”。

智慧稅務建設的基本框架

本次稅收征管改革的亮點就是從“以票管稅”向“以數治稅”轉變，利用發票電子化改革為突破口，揭開智慧稅務建設的帷幕。按照稅收征管改革要求，到2025年，基本建成功能強大的智慧稅務，這是我國深化稅制改革的主要目標。所謂智慧稅務，是指基于互聯網技術打破時空限制，以大數據為基本治稅工具，全面實現發票電子化，系統構建的以精確執法為主體、以重點監管為補充的數字化、智能化稅收征管體系。智慧稅務的目標導向在于提高稅務執法能力、納稅服務能力、稅收監管能力。

智慧稅務建設的主要著力點在于充分運用大數據、云計算、人工智能、移動互聯網等現代信息技術，著力推進內外部涉稅數據匯聚聯通、線上線下有機貫通，驅動稅務執法、服務、監管制度創新和業務變革，進一步優化組織體系和資源配置。智慧稅務建設需要拓展第三方信息共享模式，尤其是匯聚工商、財政、海關、市場監管、公安、檢察院、法院、銀行、證券等第三方部門信息，形成政府、社會和納稅人之間的涉稅信息共享與稅收協同治理機制。智慧稅務建設重在實現大數據智能化應用深度融合于稅務執法、服務、監管，并形成高效聯動機制，推動稅收征管在信息技術層面的全面升級。

發票電子化的系統性解決方案

本次稅收征管改革的突破口是電子發票，政府要求2021年建成全國統一的電子發票服務平臺，24小時在線免費為納稅人提供電子發票申領、開具、交付、查驗等服務。并制定出臺電子發票國家標準，有序推進鐵路、民航等領域發票電子化，實現電子發票改革快速推進，使其深刻影響經濟，不斷降低制度性交易成本，加快稅收管理數字化、會計核算數字化、政府監管數字化進程。

智慧稅務建設重在實現大數據智能化應用深度融合于稅務執法、服務、監管，并形成高效聯動機制，推動稅收征管在信息技術層面的全面升級。

發票電子化改革的過程，不僅是加快稅務機關數字化、智能化的轉型過程，也是提高資源配置效率、降低交易成本的改革過程。發票是市場交易的基本證據，也是規范稅收征管的基本工具，發票電子化改革不僅是一次徹底的發票政策變革，也是徹底杜絕發票虛開、造假的制度安排，為國家稅收治理奠定基礎性條件。

稅收大數據的驅動與共享應用

本次稅收征管改革，旨在深化稅收大數據在稅收征管和社會治理領域的共享應用。《意見》要求2025年建成稅務部門與相關部門常態化、制度化數據共享協調機制，依法保障涉稅涉費必要信息獲取;健全涉稅涉費信息對外提供機制，打造規模大、類型多、價值高、顆粒度細的稅收大數據，高效發揮數據要素驅動作用。

同時，《意見》提出，從涉稅數據使用與數據安全方面進一步完善稅收大數據安全治理體系和管理制度，加強安全態勢感知平臺建設，常態化開展數據安全風險評估和檢查，健全監測預警和應急處置機制，確保數據全生命周期安全。發揮涉稅數據的社會經濟應用價值，加強智能化稅收大數據分析，不斷強化稅收大數據在經濟運行研判和社會管理等領域的深層次應用。

“信用+風險”為基礎的新型監管機制

稅收征管與稽查的目的在于使納稅人形成有序的納稅遵從，而不是對納稅人形成經常性的嚴厲稅務處罰。“信用+風險”，強調的是健全守信激勵和失信懲戒制度，既要發揮納稅信用在社會信用體系中的基礎性作用，對納稅繳費信用高的市場主體給予更多便利，又要實行納稅人繳費人動態信用等級分類和智能化風險監管，嚴厲打擊逃避稅收的惡劣行徑。本次稅收征管改革，還特別強調自然人納稅人的稅收監管，健全以“數據集成+優質服務+提醒糾錯+依法查處”為主要內容的自然人稅費服務與監管體系，依法加強對高收入高凈值人員的稅費服務與監管。

企業利用“稅收洼地”“陰陽合同”等避稅行為屢禁不止，其原因在于經濟利益的誘惑。地區之間稅收政策及執法標準不統一，地區招商引資導向的稅收優惠政策層出不窮、花樣翻新，造成區域間稅收不公平。

有一位哲人說過這樣一段名言：春天，蜜蜂到果園里采花蜜，就如征稅人征稅一樣。蜜蜂采花蜜其實也對花朵授粉有利，但是，蜜蜂在采花蜜時，不應打擾花朵的正常生長。這里強調的是稅收征管不應過多影響納稅人的正常生產經營活動，這應該成為新型稅收監管制度的基本特征。

重點打擊“稅收洼地”“陰陽合同”等避稅行為

本次稅收征管改革，要求加強重點領域風險防控和監管。對逃避稅問題多發的行業、地區和人群，根據稅收風險適當提高“雙隨機、一公開”抽查比例。對隱瞞收入、轉移利潤以及利用“稅收洼地”“陰陽合同”和關聯交易等逃避稅行為，加強預防性制度建設，加大依法防控和監督檢查力度。

企業利用“稅收洼地”“陰陽合同”等避稅行為屢禁不止，其原因在于經濟利益的誘惑。地區之間稅收政策及執法標準不統一，地區招商引資導向的稅收優惠政策層出不窮、花樣翻新，造成區域間稅收不公平，使一些地方形成“稅收洼地”，吸引大量平臺企業、數字企業前來投資，利用地區間的稅收政策差異轉移利潤，獲取稅收利益。更有甚者，利用政府財稅部門的公權力，公開采取核定征收、財政返還等手段降低整體稅負水平，造成大量稅收流失。因此，必須加強稅務執法區域協同，推進區域間稅務執法標準統一，實現執法信息互通、執法結果互認。同時，預防與監管企業避稅行為，對于一些稅收違法事件，必須嚴懲不貸，樹立稅收執法威信，形成稅制公平與稅收執法公平環境。

稅收治理的關鍵是深化“銀稅互動”

本次稅收征管改革指向稅收治理的數字化、智能化、智慧化，但必須具有稅收治理的真正抓手。這一抓手目前看是“銀稅互動”。因此，我國稅收治理的關鍵是持續深化“銀稅互動”，助力解決小微企業融資難融資貴問題。“銀稅互動”是加強情報交換和執法聯動、積極推進跨部門協同監管的重要形式。隨著數字經濟的蓬勃發展，平臺經濟、電子商務產業得到迅猛發展，這就使得很多平臺機構和電商平臺應用各種大數據技術手段，隱瞞收入，有意推遲或規避稅收，造成國家稅收流失。因此，必須通過加強“銀稅互動”掌握平臺機構或電商平臺的交易數據，并以此為基礎進行有效的稅收監管。

總而言之，這次稅收征管改革的目的是在國家治理大框架下，探索有效推進稅收治理現代化的基本路徑。按照邏輯推理關系，要想提升國家治理能力，必須發揮稅收在國家治理中的基礎性、支柱性、保障性作用;要想提升稅收治理能力，必須引入智慧稅務體系;要想引入智慧稅務體系，必須以發票電子化為突破口，實施大數據治稅措施;要想實施大數據治稅措施，必須以納稅人繳費人為中心，構建新型稅收監管機制。由此可知，這次稅收征管改革的關鍵是弘揚“以人為中心”的發展理念與治國思想，只有“以人為中心”才能開辟持續發展之路。