國外大氣污染聯防聯控政策分析及啟示

張亞寧，劉天祥

(1.河北經貿大學公共管理學院，河北 石家莊 050000；2.河北地質大學法政學院，河北 石家莊 050000)

0 引言

近年來，區域大氣污染問題成為環境治理的一項核心內容。由于大氣存在不間斷流動性，因此要求多部門、多行政區間建立良性合作，共同治理大氣污染。我國大氣污染治理取得了一定效果，但PM2.5問題還沒有徹底得到解決，目前的空氣質量與公眾所期存在差距，大氣污染區域聯防聯控問題仍然是亟待解決的突出問題。

1 國外大氣污染聯防聯控經驗

1.1 注重頂層設計，成立統一管理的防控機構。

大氣生態環境具有跨行政區域的廣泛傳播性，Wolf 認為，解決帶有擴散性環境問題最主要的因素是，聯邦或中央政府的政治承諾、國家層面關于協同治理法規的制定、以及協同治理的執行機構設立的成功與否[1]。

1970年美國聯邦政府修訂了《清潔空氣法》，從整體上構建了空氣質量標準與污染排放控制相結合的污染治理策略體系[2]；同時組建了美國環境保護署(EPA)，作為一個獨立的行政機構，協調“聯邦統一領導”和“地方自主性”之間的關系，制定和執行相關法律法規、研究和制定大氣環境計劃的國家標準、授權給各州政府辦許可證權利并對此監督。美國為了促進聯邦環保署各項職能得到有效實施，將全國劃分為十個地理區域辦公室進行統一管理[3]，例如，位于美國東南部的環保署4區辦公室有15個獨立的單位，負責解決區域大氣質量、石棉、許可、模擬、移動污染源、計劃和執法方面的工作[4]。1990年EPA制定《區域灰霾法案》，要求全國50個州制定長達60年的戰略規劃進行空氣污染問題治理。

美國對于大氣污染的治理取得了較好地效果還在于其完備的法律法規體系，其主要法律如表1所示。

表1 法律法規及主要內容

歐盟對于區域大氣污染聯防聯控主要由歐洲委員會負責，對于任何直接違反大氣污染防治指令的行為或者以某種借口不履行義務的情況，委員會都有權進行調查，發表自己的意見，提請有關方面注意，并有權就違法事項向歐洲法院起訴，同時成立專門的“環境空氣質量委員會”協助歐洲委員會工作[4]。與此同時，歐盟制定包括條例、指令等在內的各種大氣污染防治法規，加強對歐盟成員國地區大氣污染聯防聯控的管理。如表2所示。

表2 1973年至今歐盟指定法律法規及主要內容

1.2 制定經濟政策，加大對環境稅費的征收，加強對環境污染的處罰力度

20世紀70年代開始，美國政府采取經濟手段，制定環境稅費制度控制大氣污染，1972年開征二氧化硫稅，1977年開征煤消費稅，1979年開征非商業性航空燃料稅、國際飛行稅和國內空中貨運稅等；90年代開始，聯邦和各州政府加大環境稅費優惠力度，對公共環保設施建設提供補助金。1990年美國引入市場機制管理政策，設立酸雨項目，實施排污權交易，發放二氧化硫排放許可證[5]。美國的企業需要排污，必須申請許可證，而美國核發許可證采取文件申請和實地核查相結合的方式，嚴把許可證發放質量關；另外，美國還通過科學的裁定，對排污行為和違法行為進行量化；美國在《清潔空氣法》及配套法規中明確規定了政府的職責、企業的義務和公眾的權利，提高了各方的效率。美國排污交易制度的實施，從一個工廠內部的多個排污口之間相互協調，發展為排污交易市場，形成了全面的排污交易實踐。除此之外，美國政府大力發展公共交通，對購買耗油量低、節能環保汽車給予補貼，通過價格調控，增加駕車出行成本，鼓勵乘坐公共交通。

歐盟國家普遍采用規制政策和市場機制相結合的手段來控制大氣污染，建立歐盟排放交易系統，通過區域性合作共同降低歐洲大陸的空氣污染[4]。英國在大氣污染治理方面主要通過命令控制政策，由政府、企業、居民和社會多方協作、經濟懲罰和激勵手段并重的方式治理大氣環境，比如20世紀70年代開始，英國政府開始征收環境稅、排污權交易、出臺稅收優惠政策等財稅措施，提高環境治理效率。還通過提高停車費和進城費用，減少私家車的使用；并且為了推動清潔汽車的使用還減免其停車費和汽車使用稅等。德國建立減排長效機制，對大型鍋爐和工業設施、機動車、機械設備排放標準做出規定，并通過稅收優惠或補貼鼓勵新能源的開發利用，注重能源結構的調整，還對污染環境行為征收稅費，從而提高大氣污染的成本，減少污染物排放。

1.3 發展新科技，調整能源結構

美國的大氣污染物中90%來自燃燒煤炭、石油等礦物燃料，為了減少能源消耗帶來的大量空氣污染物，美國實施了一系列改善空氣質量的能源政策，1992年制定頒布的《能源政策法》規定，對風能和生物質能等符合條件的可再生能源及發電系統予以10年減稅，對太陽能和地熱的開發項目永久減稅10%，2005年《美國能源政策法案》強調要擴大天然氣在美國能源消費中的比例。根據2011年美國能源情報署統計結果顯示，美國在積極的推廣能源調整政策后，煤炭的消費量逐步降低，天然氣、核電及可再生能源的消耗量大幅增長。

美國還針對現有能源的使用，通過發展新的技術來提高能源使用效率，比如目前實施的是在2012年1月正式確定的LEV Ⅲ汽車排放標準，實施的有效期為2015—2025年，要求氮氧化合物及非甲烷有機氣體兩者相加要小于160 mg/mile(英里)，這就使得美國的汽車企業不斷研究開發汽車發動機新技術，使得燃料燃燒更加充分的同時，排除更少的空氣污染物。

歐盟對于能源結構的改善方面，同樣做出了很多努力。1997年，歐盟發表可再生能源政策白皮書，制定了更加全面具體的能源行動計劃，規定到2025年可再生能源要占歐盟能源總結構的50%。2007年歐盟頒布了“歐盟2020年氣候與能源一攬子計劃”。2009年，歐盟《促進可再生能源使用的第2009/28/EC指令》，規定了到2020年可再生能源至少占歐盟最終能源總消費的20%，并且要求各成員國之間加強國際合作，盡早實現所要求的目標。2014年歐盟提出“2020—2030年氣候與能源政策框架”，到2030年實現向地臺經濟轉型，溫室氣體排放量減少40%，可再生能源在能源消費結構中提高27%，同時進一步提高能效目標。歐盟以指令的形式發布了許多與節能相關的法律，還制定了工業、交通和建筑等領域的能效標準，比如2012年制定的《能源效率指令》建立了歐盟成員國提高能源效率的共同框架，從2002到2010年歐盟發布了三版《建筑能源績效指令》成為歐盟各成員國在降低建筑能耗方面的主要法律依據。按照歐盟的監管機制，成員國每年減排情況要向歐盟定期匯報，從發展趨勢看，少數國家可能難以實現能效目標[7]。

2 對我國大氣污染聯防聯控的啟示

2.1 強調頂層設計，制定實施嚴格的大氣污染聯防聯控機制

治理大氣污染，僅靠一時一地的努力是不行的，需要“全國一盤棋”統籌推進，歷時彌久，才能見到實效。因此，對于區域性大氣污染治理的研究，建議要從國家層面建立長效機制。我國對于大氣污染從2013年通過《大氣污染防治行動計劃》《藍天保衛戰三年行動計劃》和重點地區的專項整治活動，對大氣污染防治的思路和方向已經明確[6],并且隨著藍天保衛戰進入收官階段，大氣污染聯防聯控取得了較為顯著的成效。現行《大氣污染防治法》雖然規定了大氣污染總量控制制度和排污許可等制度，但是缺乏聯防聯控的具體規定，這使得地方行政主體缺少上位法的立法依據。同時我國對于大氣污染的整體規劃應該做到長短結合、更加具體。比如，明確制定對于總懸浮顆粒物、PM2.5等治理的長短期目標，并且將這些目標以法律的形式確定下來。

另外，對于大氣污染聯防聯控協作機制的管理主體，我國僅針對大氣污染重點地區成了專門領導小組，這一組織形式是臨時性機構，只承擔某一特定時段的任務，且其組成人員都已兼職形式存在，隨著時代的發展而撤銷。建議成立聯防聯控的專門機構，統一負責全國的聯防聯控各項政策，并下設區域聯防聯控辦公室，直接擁有調動相關部門的權利，長期有效的針對大氣污染聯防聯控治理有序運轉。

2.2 積極運用經濟政策，實現政府與企業在治理大氣污染上的雙贏

排污交易權在發達國家的廣泛應用取得了顯著的效果。對于工業生產排放帶來的空氣污染的治理，應該更加注重通過運用合理的經濟政策，來進行有效的減排。目前我國現行的霧霾防治的經濟政策中主要包括車輛購置稅、燃油稅、消費稅、車輛使用稅以及排污費等。其問題主要是征收稅目覆蓋面小、征收范圍和環節較為單一，排污收費落實難，相關法律、行政措施的不健全。總的來說，我國的環境經濟政策面臨法制建設程度較低、地區差異導致政策落實難度大等問題。

我國在未來的大氣污染防治工作中，應當與新時期的“智慧環保”理念相結合，大力推行綠色稅制，創建完善的環境經濟政策體系。首先要不斷完善環境稅收種類，在現行的稅種基礎上增排污稅種，增加對自然資源開采和使用稅，提高霧霾污染物排放的成本。建立相應的霧霾防治經濟政策體系，包括相關配套措施、優惠政策、以及財政補貼等要及時到位，對一些使用清潔能源的企業，適當給予相應的政府補貼來促進其更好更快發展。另外，霧霾的長期治理需要廣大公眾的積極參與，因此對于鼓勵公眾使用清潔能源方面應采取積極的經濟政策，加大對購買新能源車輛的補貼程度。

2.3 堅持科技創新，開發利用綠色能源

對于霧霾問題的治理，僅憑“限制”是無法根治的，需要從污染產生的源頭進行升級，優先利用可再生能源、綠色能源，提高能源利用效率，對“能源體系”進行良好的架構。

我國在未來的能源結構發展中應減少對化石能源的依賴，同時開發綠色新能源技術。發達國家對于綠色新能源的開發利用在法律中做出明確規定，包括規定階段性目標及長遠目標。美國、歐盟等發達國家通過調整產業結構的同時發展高新技術，從而減少了對傳統能源的依賴，而我國重工業在整體經濟結構中所占比例較大，但我國擁有豐富的水資源、風力資源、太陽能資源等可再生資源，因此，我國需要通過出臺激勵政策來鼓勵對可再生資源的技術開發與應用，從而走上綠色環保的產業發展道路。

3 結語

我國“十四五”規劃中明確提出，主要污染物排放總量持續減少，生態環境持續改善等目標，因此，在對大氣生態環境的治理和維護上還需要做出更多努力。既要學習發達國家的治理經驗，又要結合本國實際，各方共同努力打贏藍天保衛戰。