政府投資代建項目健康發展的一點思考

蔣彩霞

【摘要】代建制模式是在運用財政性資金建設公益性的項目中，由政府授權的主管部門或投資主管部門牽頭會同項目業主，通過招標或直接委托方式選擇專業化的項目建設管理單位，由其負責政府投資項目建設全過程管理的建設管理方式。采用代建模式有效提高了項目建設和管理水平，但在資質管理措施、投資控制管理、約束機制和激勵機制上仍有值得提升改進的方面，代建制模式為政府投資項目管理工作提出了一個新的課題，也提供了一個新的舞臺。

【關鍵詞】代建制;政府項目;代建單位;管理模式;投資控制

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536. 2021.02.005

代建制模式主要是指政府決定使用財政性資金建設某個公益性建設項目后，由政府授權的主管部門或投資主管部門牽頭會同項目業主，通過招標或直接委托方式選擇專業化的項目建設管理單位（以下簡稱代建單位），由其負責政府投資項目建設全過程管理的建設管理方式。當前，政府投資建設的社會公益性項目通常釆用代建制模式。

1、政府項目代建模式存在的意義

代建制以專業化的代建單位代替使用單位來行使項目建設實施的組織管理職責，保證了項目建設質量，有效提高了項目建設和管理水平。

從機制上強化了管理體制，有效防止項目超概算，代建以代建協議的形式，界定政府投資直管部門、代建單位和使用單位三方各自的責任、權利、義務，解決了過去建設項目責任主體不明，責任不清等問題，也有利于代建單位排除項目實施工出現的各種行政干擾。

轉換了投資主體角色，加強了對代建項目的全過程監管。代建制項目中，使用單位無需再抽調機關人員成立基建班子，能從繁瑣的項目管理事物中解放出來，有利于控制機關構架過于臃腫，也能夠更好地對建設工程、質量和資金合理使用的監督，規范了政府投資項目的管理行為。

2、代建的模式

根據項目的不同特點和需求，可以分為兩種形式：

第一種是全過程代建，即代建單位根據批準的項目建議書，從工程的可行性研究報告、初步設計、建設實施至竣工驗收、交付等實行全過程管理。該形式主要適用于投資規模較小、使用功能單一、外部配套條件成熟的項目;

第二種是兩階段代建，第一階段為從項目建議書至初步設計概算審定階段，該階段委托某一社會中介咨詢機構協助項目使用單位開展前期工作，待初步設計概算確定后，再通過招標等方式確定項目代建單位，由代建單位根據批準的初步設計，獨立對項目從設計到竣工驗收進行組織管理。兩階段代建方式主要適用于投資規模較大、使用功能復雜、外部配套條件不成熟、涉及征地、拆遷等項目。

3、現有“代建制”存在的主要問題

政府投資項目“代建制”尚屬新生事物，要真正將“政府代建”工作做好，以下幾個關鍵環節值得思考：

代建單位應具備必要的的資質管理措施。代建資質是代建單位必須具備的資歷，技術力量，技術水平，技術裝備和管理水平等條件的綜合體現，但目前還沒有專門的機構對代建代為進行資質管理，市場準入條件的不規范，導致無法保證投資方掌握關于代建單位的足量可靠信息。在代建單位的選擇過程中，應逐步引進以技術為主營業務的社會化、職業化機構，如由工程項目管理公司、監理企業、造價咨詢企業等具有綜合管理能力的多資質企業來競爭，這樣才能真正有效地改善并促進項目實施的技術革新和項目管理水平的提升。

代建項目的投資控制管理。防止項目超概算，降低政府建設投資成本，提高項目管理水平，是實行“代建制”管理改革的出發點和根本要求。項目超概算，一方面是項目前期準備工作不到位，項目可行性研究、初步設計及概算編制粗放，概算審核不嚴，導致項目投資控制“先天不足”;二方面是施工設計不到位，成本控制意識不強，導致項目投資概算失控，如部分設計單位沒有堅持“限額設計”原則，只管設計，不問投資，缺乏設計環節的投資控制意識;三是預算編制、工程招標及施工合同管控不力，導致項目投資控制存在漏洞和風險;四是項目施工管理不規范，施工過程中隨意變更設計，擴大投資規模或標準的行為屢有發生，工程現場計量和計價不遵守合同約定等問題影響著結算，導致結算標準不清、數量不實等問題，甚至造成違規炒作，導致結算價款虛高。以上原因導致政府投資建設項目預算超概算、結算超預算的“兩超”現象，項目建設投資規模沒有得到有效的控制。

激勵機制、約束機制有待進一步完善。代建制是一種以市場為依托、以競爭為手段、以提高投資效益為目的的政府投資項目建設管理模式，因此應盡量借用市場的力量解決建設問題，而事實上，代建服務費基本參照建設單位管理費的標準來執行，一般房屋建設的建設管理費為項目總投資的3%，但建設管理費與代建服務費相比存在較大的差異，一般民營企業不愿意投標，產生不了市場競爭，對代建單位不能產生激勵作用。

4、關于代建制健康發展的思考和建議

4.1建立、健全代建制的相關政策、規定

代建資質是代建單位必須具備的資歷，技術力量，技術水平，技術裝備和管理水平等條件的綜合體現，政府應制定代建單位資質管理規定，并成立代建資質管理機構對代建單位的資質進行審批和監督管理，以規范代建單位的代建行為。政府投資主管部門還須盡快出臺包括執行代建項目范圍、代建項目類型、代建各方職責、代建項目組織實施、代建服務取費標準、代建合同和履約擔保額度、資金撥付、管理與監督、獎懲等在內的管理辦法。通過嚴格執行這些辦法來順利推進“代建制”的實施。

4.2健全代建服務費收費標準

因代建服務費現沒有統一標準，現采用的以總投資的1%-3%的代建服務費明顯不符合現實要求。這需要各地實行代建項目的管理機構結合建筑項目實際，制定出既符合法律法規，又實現使用單位、代建單位“雙贏”的目的。代建服務費的收費標準是否可考慮結合立項、勘察、設計、施工各階段的費用中代建單位參與的工作量的多少，綜合計算出各階段代建服務費。真正體現代建服務費“依據不盲從、收費不盲目”，在合理利用有限投資，保障使用人利益的基礎上，使代建單位能夠通過科學管理，實現一定的經濟利益。

4.3培育引導健康的代建市場

我國“代建制”實施的時間不長，各代建單位的業績都不是很多，經驗不是很豐富，管理水平不是很高。政府要加大對代建單位的培育力度，加強信息渠道的溝通，促進代建行業發展壯大。培育有實力的代建制企業，首先，要積極培育代建制專業人才。目前，項目代建制最短缺的是懂技術、通商務、經驗豐富的復合型項目管理人才。其次，要不斷提高代建制從業人的技術實力。工程項目代建涉及勘察、設計、施工、監理等領域，因此要求從業人員不僅要有良好的組織設計和項目管理知識，還要有先進的項目管理技術和手段，以保證工程質量。

結語：

代建制是我國建設投資管理體制的一項重大改革，也是針對政府投資項目建立的一種建設管理模式，雖在我國實施時間還不長，但由于與傳統體制下的建設管理模式相比，具有很多方面的優勢。推行項目代建制是個復雜的系統工程，它需要全方位協調運轉方能奏效，這為政府投資項目管理工作提出了一個新的課題，也提供了一個新的舞臺。相信只要通過不斷探索，深入研究，勇于實踐和科學決策，就一定能夠積極穩步推進項目代建制在我國的發展。