兵團屯墾戍邊背景下城鄉空間格局優化研究

王亦聰

摘要 新疆兵團擔負著屯墾戍邊的特殊使命，形成了團場和連隊分散布局的兵團城鄉人居空間特征，也使其與內地集中連片發展或向中心集聚的城鎮化和鎮村模式相異。以兵團十師北屯市為例，在國家維穩戍邊和新型城鎮化等戰略指引下，通過分析十師特定的社會環境和自然條件，探索具有兵團特色的城鎮化模式;在優化師市團場聚居空間格局的規劃研究中，提出了強化增長極的“分布式集中”城鎮化策略和鎮村等級體系，并提出公共服務向團場城鎮傾斜的配置策略，以全面提升兵團職工生活品質、團場環境承載力和綜合競爭力，從而更好地發揮兵團的特殊作用。

關鍵詞 屯墾戍邊;城鄉空間格局;分布式集中;鎮村等級體系;公共服務配置

中圖分類號 TU984文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2021）10-0241-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.10.061

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Research on the Optimization of Human Settlements Pattern under the Background of Regiments Reclamation of the Border Region—The Case of Beitun City of the 10th Division

WANG Yi-cong （China Urban Construction Design and Research Institute，Beijing 100120）

Abstract Xinjiang Production and Construction Corps takes on special mission of reclamation and guarding the frontier， which leads to decentralized layout pattern of regiments and companies human settlement space.This may different from the urbanisation and town village model of centralised and continuous development or centralization to the centre in the mainland.Under the guidance of national maintaining stability and guarding the border and new urbanisation strategy etc.， this essay takes Beitun as an example to explore characteristic urbanization mode of corps via analysing features such as social environment and natural conditions.By planning research， this essay tends to present the new urbanisation strategy of distributed centralisation and the hierarchy of towns and villages to strengthen growth pole and public service configuration strategy concentrating on towns.The above ideas aim to improve peoples living standards， enhance environmental carrying capacity and comprehensive competitiveness of the city and better play the leading and influencing role of the corps.

Key words Reclamation and guarding the frontier;Human settlements pattern;Distributed centralisation;Hierarchy of towns and villages;Configuration of public service facilities

屯墾戍邊在我國已有2 000多年的歷史，是我國治疆方略的重要組成部分[1]。在新疆組建和部署擔負屯墾戍邊使命的兵團，是黨中央治國安邦的戰略舉措，是強化邊疆治理的重要方略[2]。習近平總書記在2020年9月召開的第三次中央新疆工作座談會上強調，要完整準確地貫徹新時代黨的治疆方略，堅持把社會穩定和長治久安作為新疆工作總目標，并提出兵團要持續深化改革，加強維穩能力建設，更好地發揮特殊作用[3]。習總書記的講話肯定了新疆生產建設兵團長期存在的必要性，重申了兵團屯墾戍邊特殊使命的重要性。實現社會穩定和長治久安的重要條件之一即有一定數量的人口在邊疆地區從事經濟和社會活動，而新疆的兵團城鎮應成為人口集聚的重要載體[4]。以農業現代化為基礎，新型工業化為支撐，加快推進城鎮化是新時期中央對兵團的要求;兵團要轉變發展方式，以兵團特色的新型城鎮化來協調經濟和社會發展[5]。城鎮化發展模式受特定社會環境和自然條件影響，會呈現不同特征[4]。兵團“屯墾戍邊”的特殊使命，使得兵團不能照搬內地城鎮化策略，即將人口及各個相關要素不斷向城鎮集中的主流模式，而是要探索適合分散布局的兵團特色新型城鎮化道路，促進城鄉聚居空間優化布局。筆者以兵團十師北屯市國土空間規劃編制工作為基礎，通過分析十師社會環境和自然條件特征，探索契合新時期兵團屯墾戍邊和維穩戍邊使命的城鄉發展新格局。

1 屯墾戍邊背景下兵團城鎮化特征

1.1 兵團城鎮的適度集聚發展

新疆生產建設兵團成立之初，地方經濟以農牧業為主，生產力水平低下，兵團以屯墾戍邊為己任，鞏固邊防的同時，帶動和加快地方經濟發展。經過幾十年的不斷發展，經濟結構不斷優化，各項事業建設成效顯著。因此，兵團的“屯墾”，不僅大力推進了農業現代化發展，同時對第二、三產業發展也起到了積極的帶動作用[1]。2012年12月24日，經中央機構編制委員會辦公室批準，兵團將13個農業師統一正式更名，去掉“農業建設”4個字，標志著兵團開啟重大轉型期，長期“以農為重”的發展方式將發生一定的轉變。

兵團城鎮工業和服務業的快速發展帶動了城鎮的發展，推動了兵團城鎮化的進程。但兵團城鎮化與內地的城鎮化有著很大區別。地方的城鎮化普遍是經濟社會的發展促進了人口和要素自發地流動和聚集，繼而促進城鎮的建設和發展。兵團城鎮的設立和布局一般在邊疆區域，即兵團人在杳無人煙的荒漠戈壁建起一座座新城鎮。按照常規的市鎮設立標準來看，這些城鎮的人口規?；蚪洕幠？赡芫嚯x建制標準尚有一定差距，但是從戍邊的角度來看，這些區域都具有國家戰略意義。因此，在政策上對兵團城鎮要加以扶持，兵團城鎮自身也要不斷提升吸引力和凝聚力，從而能更好地服務基層連隊，在維穩戍邊中發揮支撐作用。

1.2 城鎮空間的分散布局

“屯墾”從以農業生產為主到一、二、三產融合發展，隨著時代進步不斷被賦予新的內涵，而“戍邊”是新疆兵團自成立以來不變的職責。兵團的“戍邊”職責，一方面要守衛國家邊防，尤其新疆陸地邊境線漫長，要實行軍民聯防機制;另一方面要維護國家統一和新疆社會穩定，防范和打擊恐怖勢力，高度融入新疆社會，構成“嵌入式”社會發展模式，實現各民族的相互交融、團結一致[1]。

兵團與地方在城鎮空間地域分布上呈現即犬牙交錯又相對獨立的格局特征。兵團的師市團場遍布新疆14個地州市，呈現出“二環一線”的空間結構（圖1），即環準噶爾盆地和塔里木盆地及國境線分布[5]。屯墾戍邊的歷史使命決定了兵團不能像地方那樣，大幅將人口和要素向城市集中，而是要在邊疆區域分散和均衡發展，以滿足戍邊的要求。這使得兵團的城鄉空間格局具有點狀分散的特殊性。

2 十師的城鎮化特征及發展階段研判

2.1 城鎮管理職能逐步完善

1959年1月，奉中央軍委命令，經自治區黨委、人民政府和兵團黨委批準，在原中國人民解放軍騎七師19團的基礎上，組建成立了新疆兵團第十師。師部所在地“北屯”由兵團原政委張仲瀚親自選址命名，寓意為兵團屯墾最北之地[6]。2011年12月20日，國務院正式批復同意新疆維吾爾自治區設立直轄縣級北屯市[6]。北屯市的設市行政區劃將十師下轄的183團、187團、188團3個團場的確權土地作為北屯市市域行政區域范圍。2019年，183團（雙渠鎮）、187團（豐慶鎮）、188團（海川鎮）獲批設立團場城鎮[7]，此外，十師所轄的182團也已完成確權勘界，正在向團場城鎮建設逐步邁進。

十師穩步實踐兵團“師建城市、團場建鎮”的城鎮化戰略，“師市合一、團鎮合一”管理體制的效應將逐漸顯現。顧光海[8]曾表示“師市合一、團鎮合一的城鎮管理體制既保留了兵團特有的功能，又發揮出一級地方政府的治理功能”。兵團一直作為黨政軍企合一的特殊組織而存在，即沒有政府的行政管理權限和財政收支體系，也沒有國家城鎮建設方面賦稅轉移支付的財政支持，特別是團場城鎮，要履行納稅義務，還要將部分利潤上繳兵團，導致團場小城鎮公共基礎設施建設和城市管理缺乏相應的資金支持，嚴重影響了人口、產業聚集和城鎮化質量[5]。而兵團設市建鎮的城鎮化思路逐步落實后，使師團有了城市一級財政支持公共服務事業，公共和基礎設施建設資金投入可望不斷增加，基礎設施配置標準和以前相比將會有大幅提升。

2.2 城鎮化發展階段和任務

根據諾瑟姆（R.M.Northam）城鎮化“S”型曲線，城鎮化過程可以劃分為3個階段：城鎮化水平低于30%的階段可以被認為是初始階段，城鎮化速度比較慢;城鎮化水平在30%～70%的中間階段，城鎮化水平加速上升;城鎮化水平超過70%進入城鎮化后期，城鎮化發展速度再次趨緩[9]。

受兵團特殊機制體制的影響，第十師北屯市非農業人口比例始終保持在一個較高的水平。根據統計公報數據，2009年第十師北屯市戶籍人口城鎮化率就達到了62.94%;2018年這個比例更是達到了76.72%（圖2）。但兵團城鎮不同于一般的城鎮，大量職工、居民雖然在戶籍上屬于非農業人口，但從事的主業為農業生產，且呈現“候鳥式”居住特征——每年生產季節（一般為夏季）居住在連隊，農閑季節（一般為冬季）居住在團部集鎮或北屯市區。如果從居住地點和從事行業等角度來綜合判斷人口的城鎮化水平，2018年第十師城鎮常住人口約7.23萬，占師域常住人口的68%;從事二三產業的職工人數約占常駐人口的30%，十師實際城鎮化水平處在中期后半階段，未來城鎮化的發展速度將可能趨緩，質量發展將是更重要的任務。

何傳啟[9]在《中國現代化報告2013——城市現代化研究》中對城鎮化各階段的人口流動方向進行了分析，認為城鎮化后期，人口流動會出現城鄉動態平衡。城鎮化發展中期是建立新型城鄉關系的重要時期，農村無法僅依靠自身改革實現跨越發展，而是要通過城鄉統籌的理念協調城鄉發展，如將公共財政更多地向農村傾斜，實現公共服務覆蓋農村，使廣大農民公平地分享改革開放的成果，推進城鄉社會經濟一體化發展，同時，促進公共資源在城鄉之間的均衡配置，保障城鄉居民的基本權利平等和發展機會均等[10]。

城鄉統籌發展是新型城鎮化的主要目標，而優化城鄉居民點體系，建立新型農村社區和建設公共服務圈是新型城鄉關系下城鄉統籌的主要內容和重點任務[10]。近年來，十師的人民生活水平逐漸提升，但城鄉差距呈逐漸拉大的趨勢。2009—2018年，城鎮居民人均可支配收入增速一直高于連隊居民（圖3）。雖然，2018年城鎮常住居民的人均可支配收入出現了小幅度降落，但城鎮居民人均可支配收入明顯高于連隊居民。十師在推進新型城鎮化過程中必將出現社會管理模式改變，面臨重構城鄉發展格局和優化連隊居民點形態、推進城鄉基本公共服務均等化等階段性問題和任務。

2.3 交通運輸條件及發展趨勢

兵團成立伊始，本著“利民而不與民爭利”的原則進行選址布點，既要鞏固國家邊防，又要維護社會穩定，因此，大多數師市團場選址在新疆較偏遠的地區[5]。十師位于北疆墾區，地處阿爾泰山南麓，準噶爾盆地北緣，其所轄的185團、186團、青河農場等位于我國與哈薩克斯坦和蒙古相鄰的邊境。

新疆兵團通常將農牧團場按地域分布特征劃分為3類，即城郊團場、偏遠農場和邊境團場，其中對“偏遠農場”的定義為：主要分布于南疆地區，地處塔克拉瑪干沙漠和古爾班通古特沙漠的邊緣，或天山、昆侖山、阿爾泰山的深谷，這類團場以農業為主，但距離中心城市遙遠，工商業不發達，交通不便[5]。在當時交通不算發達的時期，按地理位置劃分，十師各團場和連隊都可以歸類為偏遠團場;但現在已有鐵路和各級國省干線等通向十師的團場和連隊。從區域分布形態來看，“飛地團場”依靠國省干線與中心城市北屯市相連，農牧團場以北屯市區為中心呈放射狀的分散布局。此外，北屯市依托奎北鐵路線、奎阿高速與烏魯木齊、克拉瑪依等大城市相連，另有旅游公路、阿禾公路等將師市團場與旅游景區相連。交通環境的改善使得過去被認為相對偏遠的團場變得不再偏遠。

可以預見，隨著經濟社會的發展，鐵路、高速公路、國省道路網的完善和進一步向末端延伸，以及受機動車普及率大幅上升和交通運輸水平明顯提升等多重因素的影響，師市團場布局分散的弊端將會逐漸弱化;這也將給團場城鎮的發展帶來新的契機，為其吸納人口和產業資本提供了有利條件。

3 構建十師城鄉發展新格局

隨著新型城鎮化向縱深推進，城鄉融合發展，以及城鄉空間聚落形態的優化成為必然[10]。國家政策導向主要為“農業向種植能手集中，鄉鎮企業向工業小區集中，農民住房向小城鎮集中”，農民的相對集中居住也成為農村居民點整理的主流發展趨勢。內地在實踐中多采取“遷村并點”模式，通過依托農村土地整理的農村建設和城鄉統籌發展來實現資源集中配置[10]。但是對于兵團這種具有特殊職能和特殊空間布局需要的城鎮來說，簡單的“集中”并不合適，因而需要探索符合“屯墾戍邊”使命的城鄉發展新格局。

3.1 “分布式集中”的新型城鎮化策略

新型城鎮化是我國全面建成小康社會的引擎，是兵團深化改革和轉型發展的重要內容之一。但兵團“屯墾戍邊”和“維穩戍邊”的特殊使命要求兵團城鎮化的過程不能簡單復制內地城鎮化建設路徑，而是要結合自身實際和特點，制定具有兵團特色的城鎮化戰略[11]。也就是說，兵團的城鎮化不能照搬內地模式，不能簡單地將勞動力、土地、資本等要素從連隊（農村）向師市和團場鎮集聚，并在城鎮統一提供公共服務[11]，這種模式會大大弱化兵團的戍邊職能。

此外，人口的集中流動趨勢，雖然可以充分發揮集中效應和規模經濟效應，但是同時會帶來交通擁堵和環境污染加劇等問題。新疆生產建設兵團是在特殊的地理、歷史背景下成立的，多選擇在戈壁荒漠、人煙稀少、環境惡劣的邊境沿線開荒造田[1]。第十師部分團場建在邊境沿線，部分團場建在戈壁上，生態較為脆弱，在《新疆維吾爾自治區主體功能區規劃》中被定位為阿爾泰山地森林草原生態功能區，為國家級重點生態功能區。

相較內地城鎮化建設路徑，“分布式集中”的新型城鎮化策略更加適合十師城鎮空間布局特征。十師全域范圍內的城鎮及團場分布于新疆2個地州，師部和團場之間即有一定空間距離，又有著較強的經濟和社會聯系。因北屯市區與周邊團場地區發展水平反差較大，人口向北屯市流動的趨勢較強。北屯市對周邊地區具有較強的帶動作用，但很難輻射到距離較遠的團場，這就需要通過提升團部小城鎮的綜合實力來聚集人口，形成“分布式集中”的新型城鎮化模式?！胺植际郊小奔慈丝谙驁F部小城鎮集中，每個團部都具有完整的城鎮公共服務體系和較高的服務水平，可以彌補中心城市（北屯市）功能輻射的缺位。

上文分析已經表明，十師團場小城鎮的交通基礎設施建設已日益完善，偏遠團場與外界的時空距離逐漸縮短，如果團場小城鎮自身公共服務體系得到更好發展，將成為所在地區的公共服務中心，職工和居民會自發向團場小城鎮聚集，從而也起到穩定邊疆鄉村地區人口規模的作用。

3.2 強化增長極的鎮村等級體系

因地制宜地確定村莊布局和分類模式，是城鄉空間格局優化的重要內容，能夠指導統籌城鄉建設和城鎮特色化發展，具有銜接鄉鎮和村莊規劃的承上啟下作用。過往對鄉村地區鎮村等級體系和功能體系的判定，一般是通過對規劃編制地區的人口聚集規模和模式進行預測[12]。因兵團戍邊需要，十師用地多以“飛地”形式穿插于地方縣市行政區中間，人口也就隨用地分布而分散聚居。同時，兵團的一些特殊政策及管理模式使得團場間就業崗位、公共服務、基礎設施水平等差距較小，團場間人口流動的動力也較小，從而使因人口流動導致自然村落空間的“自組織特征”被弱化。為此，在城鄉格局優化中，考慮不再以人口規模為制定等級體系的主要指標，而是從團場城鎮、連隊的戰略地位、競爭力、產業發展潛力等方面來確定等級體系。

針對兵團分散式布局的特殊職責需要，應突出兵團城鎮、團部小城鎮的增長極作用，提升團場的產業和城鎮規模，才能發揮好穩定器、大熔爐和示范區的功能。十師城鄉發展格局可構建“中心城、次中心、重點鎮、團部鎮、獨立連”5個層次（詳見圖4），將戰略地位重要的團場（184團、185團）提升到次中心等級，將飛地團場均作為重點鎮建設，以加強兵團城鎮的輻射能力和帶動作用，又能與周邊地方縣市更好地功能互補、協同發展。《城鎮創新發展報告（2017）》也曾指出，小城鎮是有效連接市和鄉村、實現城鄉融合的重要載體[13]。因此，團部鎮建設將成為新型城鎮化的戰略重點，提升團部小城鎮在城鄉格局中的等級，增強其自身綜合競爭力，應成為構建城鄉發展新格局的重中之重。

3.3 公共服務配置向團場城鎮傾斜

當前我國城鄉居民收入比在逐年減小，但與發達國家相比仍然較大，且我國欠發達地區的城鄉居民收入比明顯高于發達地區。據國家統計局數據顯示，全國城鄉人均收入從2009年的3.33∶1縮小到了2019年的2.64∶1[14]，而西方發達國家城鄉居民收入差距比一般在1.5左右。 城鄉發展不平衡的矛盾，主要由于經濟發展水平、長期城鄉二元現象嚴重以及發展機會不平等等原因造成的。例如，從城鄉固定資產投資這一項來看，我國城鎮人口占50%左右，社會在城鎮的固定資產投資卻約占87%，且投資多投向大城市，中小城市和小城鎮投入的資源相對較少[15]。

新型城鎮化是城鄉統籌的城鎮化，即新型城鎮化要著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進城鄉一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。因此，將公共財政投入與基本公共服務配置緊密聯系，投資向團場連隊地區傾斜應是兵團新型城鎮化的一項基本要求。曹璐在安徽省黃山市歙縣縣域鄉村建設規劃的實踐中，對公共服務配置模式進行了研究，發現在平壩、淺丘陵地區，村民更樂于使用鎮乃至縣城的公共服務設施，村內設施大量閑置;而在山區和深丘陵地區等離城區較遠且交通不暢的地區，對村內設施依賴性較高，但政府又面臨公共服務供給質量和效率的兩難選擇[16]。十師雖然處于平原地區，但情況卻與山區和深丘陵地區有相似之處，團場、連隊距離城區較遠，聯系的緊密度較低，雖然交通條件逐年改善，但越到城鎮等級末端越難實踐高效率、低成本的公共服務集中配置原則。

在十師城鄉發展格局優化中，應重點考慮公共服務配置向團部集中，通過提升團部的公共服務水平來平衡需求與成本。十師半數團場距離中心城市北屯市超過1 h車程，中心城區高水平的公共服務難以輻射到廣大連隊地區。而若將公共服務均衡配置到過于分散的連隊，不僅設施投資大，且由于連隊人數有限使得使用效率較低。重點提升團部的基礎設施和公共服務水平，是兼顧投資成本和使用效率的折中方法。同時，連隊職工私家車保有率也已經達到80%;各連隊與團部距離的分析結果顯示，最遠距離車程不超過30 min，可見團部公共服務輻射半徑完全可以滿足連隊職工日常的生活服務需求。

目前，團部的公共服務水平與內地城鎮相比仍較為落后，因此規劃提出184團和185團要以建設次中心城鎮為目標，建設相應的公共服務設施和基礎設施;181團、182團、186團3個團場小城鎮按重點鄉鎮規劃標準，配置公共服務設施和基礎設施。為了實現這一目標，未來還需要制定相應的投資傾斜政策。

4 結論

凝聚民心和民生建設是新時代治疆方略總目標實現的關鍵;而兵團要充分發揮特殊作用，必須要以全面推進兵團深化改革和高質量發展為基礎，大力提升人民群眾的生活水平和幸福感[17]。優化城鄉空間格局的意義在于統籌城鄉發展和實現可持續發展。在屯墾戍邊和維穩戍邊的背景下，兵團城鎮推進城鎮化，有利于吸納人才、留住職工，從而更好地服務于新疆“社會穩定和長治久安”的總目標。

第十師在北屯設市后，屯墾戍邊有了城市依托，城市本身的職能也將不斷完善。通過城鎮化特征分析及發展階段判斷，十師城鎮化已經處于中期后部階段，對城鎮化發展的質量要求會越來越高。針對十師具有較強兵團特色的城鎮空間分散布局特征，提出“分布式集中”的人口布局模式。實現向團場“分布式集中”的人口集聚策略，需要更加突出團部鎮的極化效應和輻射能力，不囿于僅根據人口規模定等級的傳統城鎮體系模式，而是通過戰略定位和產業發展潛力來制定鎮村等級體系。團部要成為城鎮化重要的戰略支點，還需要更完善的基礎設施配置和更高水平的公共服務，以及更強的城鎮綜合競爭力，這些都離不開投資政策上的適度傾斜。優化后的城鄉空間新格局將使十師城鄉發展更加平衡，重點更加突出，進而提升廣大團場連隊地區的發展質量和職工生活水平。

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