改革開放以來中國科技金融政策演變與啟示
——基于對中央政府政策文本的共詞分析

楊凱瑞，申 珊

(1.河南財經政法大學公共管理學院，河南 鄭州 450046;2.蘭州大學管理學院，甘肅 蘭州 730000)

0 引言

科技創新作為提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐，正在成為我國經濟社會發展的新引擎[1]，而金融作為現代經濟的核心，能夠為科技創新提供必要的資金支持和資信評估擔保機制，促進二者有效結合，是加快科技成果轉化和培育戰略性新興產業的重要舉措。自1978年以來，黨中央、國務院及各級政府部門出臺了大量以加強金融服務、支持科技創新為主題的政策文件，逐步形成了較為系統全面的科技金融政策體系，成為國家推動科技金融發展的重要工具。政府部門在不同時期根據科技活動的需求和金融市場發展的特點來制定科技金融政策，是一個逐步深化、不斷優化的動態過程，體現了不同時期我國金融支持科技創新思想理念、政策目標與政策工具等的變遷，也反映了我國科技金融建設水平的演進[2]。因此，在我國深化科技體制改革、促進科技同金融深度融合、實施創新驅動發展的今天，系統梳理我國科技金融政策的發展脈絡，揭示其演變邏輯和內在規律，對于我國政府進一步優化金融支持科技創新的服務方式、促進科技創新活動的深入開展具有重要作用。

現階段，對于科技創新政策某一具體領域的政策演變，部分學者運用文本挖掘、多維度數量統計等方法進行研究，較為準確客觀地描繪了政策變遷的特點和規律[3]，其中共詞分析法作為挖掘文本結構、主題及其演化趨勢的重要工具，在政策文本分析中已得到較為成熟的運用[4]。本研究以1978—2019年國務院及其下屬各部委和直屬機關頒布的科技金融政策文本為研究對象，運用共詞分析法描述我國科技金融政策的歷史演變過程，總結我國科技金融工作的階段發展規律，并基于社會網絡圖發現我國不同階段科技金融政策的聚焦點，從而為我國未來科技金融政策的制定提供重要參考和借鑒。

1 研究方法與樣本選擇

1.1 研究方法

政策主題詞是政策制定者所確定的表征文獻核心內容的特征詞匯，通過不同邏輯組合以表達政策核心內容，并會發生新增、消亡和重新組合，以反映出政策內容的動態變化[5]。共詞分析法作為政策量化研究方法之一，是以詞頻共現為分析基礎，通過對某一領域研究熱點和發展趨勢進行可視化分析以探究政策的演變規律和結構關系，原先多用于學術文獻分析，現已延伸至雙創、技術創新、科技創新等領域的政策文本研究中[6]。因此，基于扎根理論思想，本文在確定科技金融政策文本主題詞后，采用共詞分析法對政策主題詞的頻次、搭配等進行研究，從而掌握不同階段我國政府運用金融手段支持科技創新實踐的關注重點和偏好。

本文運用共詞分析法對科技金融政策進行階段演變分析，主要包括3個步驟：首先，提取政策主題詞并劃分政策階段。一般主題概念多由兩個及以上的詞構成，所以本文基于扎根理論，采用人工處理方式對政策進行關鍵詞提取，由2名課題組成員分別對所有政策文本進行逐一精讀，并獨立提取3～5個具有代表性的主題詞，構成政策主題詞庫，經過反復多次的提取及標注實踐，得出一致性結果。同時，依據中國科技創新、科技金融的關鍵事件并借鑒現有學者研究[3-4,7-8]，將我國科技金融政策發展歷程劃分為若干主要階段。然后，合并篩選主題詞，選出頻次大于等于3的主題詞作為高頻主題詞，對所有主題詞進行校準、覆蓋，實現同一階段內語義相近或相同政策主題詞的合并處理，并依據出現頻次對各階段的高頻主題詞進行排序。最后，建立共詞矩陣并進行社會網絡圖譜分析，從而了解和掌握各階段科技金融政策的關注重點。

1.2 樣本選擇

本研究所選取的科技金融政策文本均來源于公開的數據資料，根據權威性、有效性、相關性和唯一性的原則，首先通過對我國中央政府部門的官方網站查詢及北大法寶網絡搜索等方法，收集公開的科技金融相關政策文本，共涉及國務院及其下屬科技部、發展改革委、財政部、中國人民銀行、銀監會、保監會等11個部門和4個直屬機構，政策頒布時間范圍為1978—2019年，共得256份政策。然后，對政策逐一閱讀篩選，要求為直接規定和體現金融支持科技創新的手段及具體措施，僅表達政府對于運用金融手段支持科技創新所持態度的政策不納入統計范圍，確保政策主旨與金融支持科技創新活動密切相關，篩選出208份政策文本。最后，考慮政策收集過程中可能存在遺漏，利用政策間的傳承與引用關系，對篩選所得政策文本進行回溯檢索，并剔除重復出現以及函、復函、行業標準等文件，最終梳理得到中國政府科技金融政策文本213份，形成了本文的研究樣本。

2 科技金融政策演變實證研究

2.1 政策階段劃分

科技創新和金融市場相結合發展的過程，離不開宏觀經濟背景，更離不開我國科技體制、金融體制的改革[8]。在1978—2019年有以下關鍵節點性事件：1978年我國實行改革開放，鄧小平在全國科學大會明確提出 “現代化的關鍵就是科學技術現代化”，這是我國首次將現代化和科學技術相結合，昭示著科技春天的來臨；1979年鄧小平多次指出 “銀行要成為發展經濟、革新技術的杠桿，辦成真正的銀行”，這也隱含著科技金融的內涵[8]；1994年是社會主義市場經濟元年，市場成為我國經濟活動的主要資源配置方式[8]；同年中國科技金融促進會首屆理事會正式使用 “科技金融”一詞，指出我國科技金融事業順應了社會經濟發展和科技創新的需求，是在科技和金融體制改革的推動下成長發展起來的，這正式開啟了我國科技金融發展新征程；2006年 “自主創新戰略”成為我國重大科技戰略，《國家中長期科學和技術發展規劃綱要 (2006—2020年)》和《關于實施科技規劃綱要增強自主創新能力的決定》相繼出臺，均提出為了增加國家創新能力、建設創新型國家，要創新科技投入方式，并配套實施促進創新創業的金融、財政政策；同年科技保險試點工作正式開啟，使得科技金融角色得以轉換[9]；2011年，為支持地方開展科技金融創新實踐，科技部聯合 “一行三會”正式啟動 “促進科技和金融結合”試點工作，先后確定了25個城市 (區域)作為試點區域，大力推動科技金融工作開展，涌現出眾多成功經驗和創新做法，成效顯著[8]，這是科技金融創新實踐過程中的重大突破。

在上述年份，國家層面的重大戰略和政策舉措相繼出臺，對我國科技金融發展和相關政策產生了較為顯著的影響。本文依據上述4個節點事件將中國科技金融政策劃分為4個發展階段，即萌芽起步階段 (1978—1993年)、探索發展階段 (1994—2005年)、積極推進階段 (2006—2010年)以及戰略深化階段 (2011—2019年)，在此基礎上進行政策數量統計并探究其演變規律，如圖1所示。

圖1 1978—2019年中國科技金融政策發展階段劃分

2.2 不同階段政策主題分析

在高頻主題詞網絡中，節點間的互動關系能有效反映節點間的社會關系。通過考察高頻主題詞網絡結構，能有效找尋政策主題詞間的內在關聯，探究不同階段的政策重點及其可能的演進方向。本文基于研究者經驗和前人研究[4,8-9]對每項政策進行反復、多次標注實踐，確定各階段所有政策文本的主題詞。再選取各階段出現頻次為3次及以上的主題詞對本階段所有政策主題詞進行校準和覆蓋，當標注覆蓋率達90%以上時，即可確定為本階段高頻主題詞。最后對相同主題詞的出現頻數進行統計排序。

在進行政策主題詞提取、合并后，借助Bibexcel軟件建立各階段科技金融政策的高頻主題詞共詞矩陣并作為輸入，通過Ucinet軟件處理得出節點隨機分布的各階段科技金融政策高頻主題詞網絡。然后，基于點度中心度進行節點大小調整，繼而得到最終輸出的高頻主題詞網絡，據此分析各階段政策演變規律。其中，點度中心度是測量一個政策主題詞與其他主題詞產生聯系的能力大小，點度中心度數值越高，則節點越大，表示其在諸多政策中占據顯著地位，是該階段政策關注的熱點[10]。

(1)萌芽起步階段 (1978—1993年)。在改革開放的時代浪潮下，我國確立了以經濟建設為核心的基本方針，并萌發以金融手段支持科技創新發展的觀點，科技金融的思想逐步進入政策制定者的視野。該階段共收集到中央層面科技金融政策文本27份，并提取101個政策主題詞，其中97個主題詞可由14個高頻主題詞予以標注，標注覆蓋率達96%，見表1。經處理后得到該階段中國科技金融政策高頻主題詞網絡圖，如圖2所示。

結合表1和圖2可知，該階段科技金融政策中 “科技貸款” “企業”的點度中心度較高，節點的連接最多，表明這兩個詞與其他主題詞共線頻數最多，是該階段科技金融政策的關注熱點；其次是 “資金管理” “科技金融中介” “技術開發” “科技成果轉化”等；而 “產業” “資金監管” “規范管理 (科研項目、管理制度)”等詞點度中心度較低，且處于相對邊緣位置，說明該類主題詞在政策中相對較少提及。可以看出，該階段科技金融政策較為關注企業的資金需求，大力推廣科技貸款，同時國家積極采用財政科技經費、貼息補助等方式滿足技術引進、開發和改造的需求。但該階段我國對于產業發展、制度規范、資金監管的關注較低。

表1 1978—1993年科技金融政策高頻主題詞頻次及點度中心度

圖2 1978—1993年中國科技金融政策高頻主題詞網絡

為了進一步了解每個焦點的實踐含義，對本階段科技金融政策進行查找篩選，確定反映每個政策聚焦點主要內容的代表性政策及其核心內容，見表2。結合圖2，發現該階段政策主題具有以下特點。

表2 1978—1993年不同聚焦點的代表性政策

第一，積極發揮科技貸款支持科技創新的重要作用。自十二屆三中全會通過《中共中央關于經濟體制改革的決定》以來，我國提出要 “廣開經費來源，鼓勵部門、企業和社會集團向科學技術投資”，對此國務院及中國人民銀行等部門高度關注信貸市場[11]。由于金融管制的松動， “大一統”于中國人民銀行一家的金融體系被漸次拆分，各種商業銀行和其他金融機構紛紛獨立運行，金融資源逐漸由各類金融機構、金融市場和非金融部門共同決策配置。1985年首筆科技貸款出現，開啟了科技信貸的歷史，這對于拓寬資金來源、緩解財政資金壓力具有重要作用。數據顯示僅1984—1993年間五大國有銀行累計發放科技貸款700多億元，支持了近7萬個科技開發項目[8]。

第二，財政資金大力支持 (科技)企業、科研機構創新活動。改革開放初期，我國科技創新處于恢復調整、重建體制階段，基礎設施、技術設備等方面資金需求較大，為滿足上述需求，國家財政積極發揮集聚引領作用，為各類科技創新活動提供充足資金支持，這反映我國科技金融政策注重發揮財政科技經費及宏觀管理的作用，也是我國財政資金長期占據引領地位的表現[12]。

第三，關注技術引進、技術改造等科技創新活動。這是我國科技創新發展處于追趕階段的必然要求，該時期是我國科技界撥亂反正、改革發展的重要時期[3]，科技力量相對薄弱，科技發展重點在于引進消化再創新。因此，引入技術和設備、并促進技術改造和革新成為改革初期快速追趕科技發達國家的主要方式[3-4]，這也自然成為該階段我國科技金融政策支持的重要領域。

(2)探索發展階段 (1994—2005年)。這一階段是我國科技金融開始進入正軌的重要時期，政策數量增加至53份，共提取201個政策主題詞，其中182個主題詞可由20個高頻主題詞予以標注，標注覆蓋率達91%，新增 “股權激勵” “試點” “技術創新” “農業”等高頻主題詞，見表3。經軟件處理后得到該階段的中國科技金融政策高頻主題詞網絡圖，如圖3所示。

由表3和圖3可知，該階段 “資金管理” “科技經費” “財政投入” “企業” “資金監管”等節點的點度中心度較高，節點連接最多，表明其在網絡圖中地位較高，與其他主題詞共線頻數最多，是該時期科技金融政策關注的重點。其次是 “科技成果轉化” “技術開發與應用” “科技貸款貼息補助” “規范管理 (科研項目、管理制度)”等。由此看來，該階段科技金融政策以各類科技經費和財政資金的管理、監督和評估等為政策核心主題，旨在支持企業、科研機構等主體開展技術應用、成果轉化等創新活動，并新增了股權激勵試點工作、農業科技成果轉化等政策聚焦點。

表3 1994—2005年科技金融政策高頻主題詞頻次及點度中心度

圖3 1994—2005年中國科技金融政策高頻主題詞網絡

通過對本階段科技金融政策查找、篩選，確定反映每個政策聚焦點主要內容的代表性政策及其核心內容，見表4。由表4和圖3可以發現該階段科技金融政策主題具有以下特點。

表4 1994—2005年不同聚焦點的代表性政策

第一，積極設立科技專項經費，加強資金使用管理和監督。一方面，積極設立專項經費有助于發揮科技經費的宏觀導向和激勵作用，號召社會力量、科研機構等主體共同參與創新，是對黨中央提出 “通過宏觀指導集中財力、物力，協同攻克對發展國民經濟、增強綜合國力等起關鍵作用的科技活動”的積極響應；另一方面重視各類資金的來源、用途和監督，有助于建立統一開放、嚴格管理、有序競爭的金融監管體系。20世紀90年代，證監會、保監會等專業化金融監管部門的設立以及一系列金融法規的出臺，改變了我國科技金融活動缺乏行為規范的狀況，體現了我國完善經濟法制、嚴肅財經紀律、強化金融監管的重要思想。

第二，積極發揮股權激勵作用。20世紀90年代初，在全國企業股份制試點的基礎上，我國上海、深圳證券交易所正式開業，股票市場正式成為我國社會主義市場經濟體制的重要組成部分。我國財政部、科技部等部門積極發揮資本市場作用，有效調動了企業、科研機構中科技人員、經管人員的積極性和創造性，推動企業、科研機構的技術創新和成果轉化。這說明隨著社會主義市場經濟制度的確立和發展，我國主動發揮市場機制作用，并進一步深化科技體制改革，旨在建立有助于科技創新、實現科技成果轉化的體制機制。

第三，技術研發與應用、科技成果轉化等科技活動得到高度重視。該階段我國確立了科教興國戰略，明確提出要增強國家科技實力和向現實生產力轉化的能力，同時中國共產黨十五大、第九屆全國人民代表大會第一次會議也都提出我國要強化應用技術的開發和推廣，促進科技成果向現實生產力轉化，因此該階段的科技金融政策關注于技術研發、應用以及科技成果轉化。

(3)積極推進階段 (2006—2010年)。中央政府對科技金融發展愈發重視，科技金融工作步入正軌，多樣化的科技金融體系初現雛形。該階段收集到政策48份，共提取172個政策主題詞，其中156個主題詞可由20個高頻主題詞予以標注，標注覆蓋率約達91%，新增 “科技金融服務 (綜合)” “科技保險” “創業風險投資” “創新基地” “民口科技計劃”高頻詞，見表5。經軟件處理后得到該階段的中國科技金融政策高頻主題詞網絡圖，如圖4所示。

由圖4可知，該階段科技金融政策主題明顯呈現兩個小團體分布，依據各團體主要組成部分，從左至右分別命名為 “專項資金管理團體”和 “社會金融服務團體”。結合表5可知，在 “專項資金管理團體”中， “科技經費” “資金管理” “財政投入”等詞點度中心度較高，處于核心位置，周圍分布其他規范類、監管類政策主題詞；在 “社會金融服務團體”中， “企業” “科技金融中介” “科技金融服務 (綜合)”等詞點度中心度較高，處于核心位置，且與科技保險、創業風險投資、科技貸款、試點等主題詞關系更為密切。因此，該階段科技金融政策主要聚焦于兩個方面：一是以財政投入、科技經費為核心的專項資金管理和監督；二是以企業創新為核心的社會金融服務以及科技金融支持工具的使用。

表5 2006—2010年科技金融政策高頻主題詞頻次及點度中心度

基于共詞分析結果，進一步查找、篩選后確定反映本階段政策聚焦點主要內容的代表性政策及其核心內容，見表6。由表6和圖4可知，該階段科技金融政策主題具有以下特點。

第一，科技金融工作得到高度重視。本階段科技金融政策年均發文數量快速增加，且形成了一個較為完整的組織網絡，涵蓋創新主體、創新基地、金融工具及中介機構等，這對提升企業、科研機構等主體的創新能力具有重要作用，體現了我國中央政府積極完善鼓勵自主創新的金融政策的重要理念。此外，相較于前兩個階段， “科技金融中介”在本階段處于核心位置，表明其在本階段諸多政策中具有顯著地位，說明隨著我國金融體系市場化改革逐步深入，為打造與現代科技成果轉化、技術開發與應用等創新活動相適應的服務體系，政府也在大力培育和發展金融咨詢、投融資服務等中介服務機構，旨在建立社會化、網絡化的科技中介服務體系。

第二，積極發揮各類科技金融工具的作用。21世紀初，社會主義市場經濟體制愈發成熟，創業活動也愈發活躍，大量中小企業不斷涌現，使我國更加關注中小型企業的融資發展問題，中小板、創業板資本市場也由此投入運作。同時，股權分置改革、實體企業債券的問世以及金融產品的創新豐富了該階段科技金融的支持方式，有助于形成多層次、全覆蓋的創新投入機制，有效滿足了不同發展階段及不同類型企業的科技創新需求，這既凸顯了企業在技術創新過程中的主體地位，也是對黨中央號召 “改善企業信貸服務和投融資環境，積極為企業技術創新服務”的積極響應。

第三，堅持完善資金使用、預算管理等制度規范。21世紀初，國務院決定設立銀監會，至此形成 “一行三會”的金融監管格局，在加強金融機構監督、資金風險防范和化解以及科技金融產品創新等方面做出了大量具有專業性水平的工作。據此，基于時代發展形勢，進一步加強相關資金管理、金融工具使用、制度規范等建設，有助于規范科技創新活動的開展以及金融支持科技手段的有效發揮，也說明我國一如既往地對加強現代金融體系和制度建設、不斷完善金融監管體制機制的高度重視。

(4)戰略深化階段 (2011—2019年)。創新驅動發展戰略的重大決策部署讓科技金融得到了黨中央、國務院的高度重視，政策上加強了科技部與 “一行兩會”的聯系合作，實踐上政策性銀行、商業銀行、科技保險、科技貸款等多種方式協同支持科技創新[8]，使得2011至今成為我國科技金融發展的戰略深化階段。該階段共收集政策文本85份，提取303個政策主題詞，其中275個主題詞可由27個高頻主題詞予以標注，標注覆蓋率達91%，新增 “資金補助” “自主創新” “風險補償” “政府采購”等高頻主題詞，見表7。經軟件處理后得到該階段中國科技金融政策高頻主題詞網絡圖，如圖5所示。

由圖5和表7可知， “企業” “資金管理” “財政投入”占據該階段網絡中心位置，是本階段熱點主題詞，周圍緊密分布 “創業風險投資” “科技金融中介” “自主創新” “產業” “科研機構”等主題詞，而 “科技貸款” “科技人才”等詞的點度中心度較低，處于相對邊緣位置，政策提及較少。從總體上看，在積極推進階段中出現的 “專項資金管理”和 “社會金融服務”兩個主題詞團體在戰略深化階段依然存在，但較之前聯系更加緊密。由此看來，該階段科技金融政策重點依舊在于強化社會金融支持和完善各類科技資金使用、管理與監督兩個方面，但同時更加注重這兩類主要政策間的協調、配合，從而增強了兩類主題詞間的聯系，并且新增了科技金融試點和提高自主創新、創業能力等政策聚焦點。

表7 2011—2019年科技金融政策高頻主題詞頻次及點度中心度

通過對本階段科技金融政策查找、篩選，確定反映每個政策聚焦點主要內容的代表性政策及其核心內容，見表8。由表8和圖5可知，該階段科技金融政策主題呈現出新的特點。

表8 2011—2019年不同聚焦點的代表性政策

圖5 2011—2019年中國科技金融政策高頻主題詞網絡

第一，形成較為完整的科技金融政策體系。相較以往，本階段科技金融政策主題更加全面廣泛，充分涉及科技金融建設的主體、對象、制度等方面，且各方面聯系增多，隨著我國經濟體制和科技體制的深化改革以及現代金融體系的持續構建，著力強化金融支持、開發多元化金融工具已成為我國建設創新型國家的重要內容和關鍵舉措[13]，而著力加快建設科技創新、現代金融協同發展的產業體系也成為我國實現經濟高質量發展的關鍵要求，這都充分體現了我國滿足創新主體各類融資需求的工作理念。

第二，積極開展各類科技金融試點工作。前3個階段雖開展了科技保險試點、高新技術企業股權激勵試點等工作，但大都由于次數少、間斷時間長，使得試點工作效果較弱，而本階段政府部門主動持續開展綜合試點工作，同時伴隨開展各類專項試點，均取得良好成效，不僅豐富了我國科技金融創新實踐，而且有效創新了我國科技成果轉化的金融產品和服務模式。

第三，注重自主創新、創業能力的提升。我國自十八大以來先后提出了創新驅動發展戰略和大眾創業、萬眾創新的號召，明確指出要堅持走中國特色自主創新道路，加快創新型國家建設步伐，科技金融政策也積極推動金融服務結構和質量的轉變，從而實現我國提高自主創新能力以及推進大眾創業、萬眾創新的政策目標。

第四，堅持完善資金管理和監管。自十八大以來，我國不斷加大防范金融風險的力度，多次把防范金融風險列為中央經濟工作會議的重點，并將我國金融監管框架調整為 “一委一行兩會”，旨在從多方面采取措施來加強金融監管。經過30多年的發展，尤其是互聯網金融的涌現，使我國金融業得到了長足發展，科技金融工作也初現成效，但加強資金管理、完善監管機制也勢在必行，這既是我國經濟進入新時代的必然要求，也是對十八大提出的 “完善金融監管、維護金融穩定”要求的積極實踐。

3 政策演變規律與邏輯分析

3.1 演變規律分析

對4個階段政策聚焦點變化進行可視化分析和定性解讀，總結了我國科技金融政策演變的初步軌跡，如圖6所示。軌跡圖中包括4個類別，每個專屬類別內的變化軌跡均用一種符號和粗虛線箭頭來表示，合并為組的政策主題則用細虛線線圈以及細虛線連接的方式來表示，表明聚焦點之間的關聯關系。例如，1978—1993年中 “企業”和 “技術引進、技術改造”是一組政策聚焦點，在研究中將二者分開，分別參與各專屬類別的政策變遷，同時又用細虛線線圈將二者圈住，表明二者在該階段政策主題中合并成組。可以看出，我國科技金融政策聚焦點在不同領域和體系中有著顯著的主題演變，具體表現在以下方面。

圖6 政策聚焦點的階段演進

(1)支持手段從財政投入、科技貸款轉向多種科技金融工具共用，注重多樣性和間接性。此類政策聚焦點變化明顯，從萌芽起步階段的注重發揮財政投入、科技貸款的作用，向探索發展階段的科技經費、財政投入、股權激勵并舉轉變，再進一步細化為積極推進階段的多種科技金融工具共同發揮作用，直至戰略深化階段的設立科技經費、發揮多種科技金融工具作用，并伴隨科技金融試點的全面、廣泛金融支持格局。其中在后兩個階段中， “科技金融支持”主題逐步完善，從科技金融工具、創新主體相結合發展成科技金融工具、試點、創新主體、管理規范相結合，整體呈現廣泛融合趨勢。

(2)支持對象從企業轉向企業、科研機構、科技金融中介并重，兼顧全面性和重點性。此類政策聚焦點有所變化，有新增、回歸等現象，從萌芽起步階段支持企業創新向探索發展階段支持企業、科研機構創新轉變，積極推進階段在關注企業創新的同時新增科技金融中介這一聚焦點，在戰略深化階段中，科研機構回歸政策聚焦點行列，3個主體共同成為政策聚焦點。

(3)政策目標從技術引進轉向自主創新，強調時代性和導向性。此類政策聚焦點變化極為明顯，且頻繁地與部分支持對象合并成一個政策主題，從早期重視企業技術引進、技術改造等創新活動，轉變成重視企業與科研機構的技術研發與應用、科技成果轉化等活動，最終發展為注重企業與科研機構自主創新創業能力的提升。

(4)管理規范的聚焦點長期保持一致，具有連續性和發展性。在此類政策中，從探索發展階段至戰略深化階段資金管理和資金監管長期作為兩個政策聚焦點，同時又與科技經費、財政投入聯系密切，最終形成 “科技經費的管理和監管”政策主題，在后3個階段均有出現。

3.2 政策演變邏輯

通過梳理我國科技金融政策聚焦點的階段演進，發現不同階段的政策核心要素、關注熱點有所不同，結合政策演進實際情況，可將科技金融發展歷程、科技金融支持理念、科技金融發展戰略、科技金融部門的職能明晰與深入合作以及科技金融政策工具變遷視為科技金融政策演進的動力機制。

(1)科技金融發展的階段性特征。科技金融政策旨在推進科技金融發展，因此對科技金融發展歷程的確認和梳理是關鍵，見表9。在改革開放初期，我國金融體系處于恢復階段，金融業態高度單一，以傳統信貸業務為主導的中國銀行以及財政補貼是國家支持科技發展的重要方式[14]。隨后，以中央銀行制度的建立為契機，我國開啟大規模的金融機構創新熱潮，各類商業銀行逐步成立，加快了支持科技創新的信貸市場的發展[15]，使這一階段科技金融的主要重點及形式是科技貸和財政貸款貼息補助。

表9 科技金融發展的階段性特征

隨著黨的十四大召開，我國確立了社會主義市場經濟體制的改革目標，金融體系開始進入市場化改革階段，貨幣市場和資本市場開始進入科技發展領域，我國科技金融政策的取向也由 “技術至上”向 “技術資本化”過渡[14]。同時，為與多樣化的科技金融發展形態相適應，金融立法及監管工作也成為該階段科技金融發展的重點。這一階段科技金融發展呈現多樣化特征，政府層面的財政補貼、信貸市場的科技貸款以及新出現的資本市場的企業債券等以多頭并進的方式有力促進了科技金融的發展。

隨著我國加入WTO，我國金融體系進入國際化改革階段，金融機構上市改革、利率市場化、股權分置改革、國際金融治理等進程穩步推進[16]，帶動了各類科技金融工具的活躍發展。同時，美國次貸危機的爆發使我國更加關注金融安全與風險。這一階段科技金融活動十分活躍，各類科技金融工具、科技金融服務平臺進入快速發展階段。

黨的十八大以來，在創新驅動發展戰略和供給側結構性改革推動下，科技金融體系建設上升到國家創新驅動戰略層面。受益于 “互聯網+”和大數據技術發展，本階段科技金融工具和產品愈加豐富并快速更迭。同時，在國家宏觀政策的引導下，地方政府積極開展科技金融實踐，逐步形成金融、科技和產業深度融合、協同發展的態勢。這一階段科技金融發展更多依賴于市場化驅動或社會資本驅動，科技金融工具使用和服務呈現出更加多樣化、多層次的特點。

(2)科技金融支持理念的適時調整。隨著我國經濟體制變革的深入，科技金融支持理念也在適時調整。改革開放初期，以經濟建設為中心是我國經濟體制改革的重點，而現代化的關鍵是實現科學技術現代化[8]。在 “經濟建設必須依靠科學技術、科學技術工作必須面向經濟建設”的引導下，我國主動發揮 “大一統”財政集中配置資源的優勢，并依托于新建立的專業性金融機構來支持科技的發展[15-16]。之后，為適應經濟主體的多樣化和經濟運行的市場化進程，我國在財政支持科技發展的基礎上，加大了信貸市場、資本市場以及風險投資等金融工具對于科技創新的扶持，政府主導和市場扶持相結合成為科技金融發展的推動力。

隨著 “創新驅動發展戰略”、 “大眾創業、萬眾創新”等創新發展理念的相繼提出，科技金融發展的支持理念和手段得以不斷豐富，進一步明晰了市場無形之手和政府有形之手推進科技創新發展的作用分工，將市場支持從資源配置的基礎作用上升為決定性作用，而政府從決定性作用向規劃、引導、監管及服務的綜合角色進行轉變[8]，由此科技金融成為政府部門和市場共同關注的熱點領域，政府資源配置、市場資源引導、激發社會創新熱情成為新時期的科技金融支持理念。

(3)科技金融發展戰略的逐步深化。科技金融發展戰略是對科技金融發展方向、實施路徑的全局性謀劃，是制定國家科技金融政策和對策的依據。從科技金融發展戰略決策看，在改革開放初期，我國較少有專門推進科技金融發展的戰略思想， “廣開經費來源，鼓勵部門、企業和社會集團向科技投資；銀行要積極開展科技信貸業務，并對科技經費的使用進行監督”等思想成為萌芽起步階段引導科技金融發展的戰略思想[8]。隨著經濟體制改革不斷加深和國家對科技金融的逐步重視，規范化、系統化的科技金融體系逐步完善，戰略層面上我國重點強調科技金融對于提高自主創新能力和建設創新型國家的重要作用，高度重視源頭供給創新；實踐層面上我國積極開展科技金融實踐，科技部和 “一行兩會”密切合作以及試點工作，進一步完善科技金融發展的政策環境。

從我國科技金融發展戰略的內容變遷看，呈現出從簡單到綜合的特點，由注重財政投入、科技貸款到積極利用多種科技金融工具的轉變，由直接引導到間接支持的轉變。總的來說，科技金融發展的戰略目標、支持對象、支持手段隨著社會、經濟的發展和改革不斷調整，也為各政府部門在科技金融發展中的角色定位和行為選擇提出了指導性要求，并為跨部門合作奠定了制度基礎。

(4)科技金融部門的職能明晰與深入合作。部門責任和職權的明晰是促進跨部門合作的重要前提，基于社會經濟發展的不斷變化，不同政府部門參與科技金融發展的職權界定逐漸清晰。在促進科技金融發展過程中，國務院作為最高行政機關，多發揮宏觀指導作用，引導各部委及直屬機構開展工作。而科技部和財政部結成 “鐵桿”合作伙伴，與各金融監管部門通力合作，在結合部門職責的基礎上根據大政方針提出了具有針對性、具體性的意見及措施[17]，以適應多樣化的科技創新活動。

隨著經濟體制改革的推進和國民經濟的穩步快速發展，我國金融工作在支持經濟、科技發展的同時逐漸形成了門類比較齊全、功能較好發揮、國際化水平持續增強的完整體系，這使得科技金融的發展不可能再單純依賴于單一政府部門。如圖7所示，自改革開放以來，我國參與科技金融政策制定的政府部門逐漸增多，部門間的協調合作程度逐步提高，以共同促進科技金融發展。其中，科技部已成為科技金融政策的主要制定部門，與財政部及銀監會、保監會、人民銀行等資金監管部門頻繁合作，突出體現了金融資本的支持服務對于盤活和驅動科技創新具有重要作用。

圖7 不同階段我國科技金融政策的制定主體數及相應文本數量

(5)科技金融政策工具的不斷變遷。科技金融政策工具是實現科技金融發展目標的方式和手段，可以分為供給型、需求型及環境型政策工具三種主要類型。自改革開放以來，我國科技金融政策工具從單一的供給型為主導向供給型、需求型及環境型相結合的政策工具體系發展，這對于滿足科技金融要素供給、帶動科技金融市場需求、優化科技金融生態環境具有積極作用。其中，我國傾向于法規管制、策略性措施等環境型和財政資金投入、人力資源培養等供給型政策工具的應用，不僅體現了我國長期以來重視 “加強制度化建設、重視行為監督”的工作理念[17]，也是對 “改善金融服務，創新符合科技型企業成長規律和特點的新型科技金融產品、組織機構和服務模式”的重要體現[17]，這符合我國做好新時期金融工作的根本要求。

4 總結與建議

本文采用定性與定量相結合的方法，在劃分我國科技金融政策發展階段的基礎上，基于扎根理論，采用共詞分析法對各階段政策的共詞聚類網絡圖進行深度剖析，總結中國科技金融政策的演變規律與邏輯，呈現支持手段注重多樣性和間接性、支持對象兼顧全面性和重點性、政策目標強調時代性和導向性以及管理規范具有連續性和發展性的演進特點。值得注意的是，在支持手段上，我國科技金融政策整體上仍以財政支持為主，對于資本市場、風險投資等多元金融工具提及較少，有關其使用、監管等細化內容更為不足，長期處于主題詞網絡邊緣化狀態；在支持對象上，對于具有活化金融市場作用的科技金融中介的積極引導和規范管理長期處于政策制定層面的末端位置，這極易導致科技企業信用擔保難、風險投資發展緩慢等問題，其重視程度需進一步提升。據此，本文提出以下建議。

(1)豐富科技金融支持手段，健全科技投融資體系。一方面，政策制定者應著重關注科技擔保、科技資本市場等多元融資方式，通過發揮公共財政的引領作用撬動各類社會資本參與創新，形成多層次、多渠道、廣覆蓋的科技投融資體系[8]；另一方面，應強化政府與多類金融部門協調合作，實現財政資金和金融資金協同支持創新，并構筑完善的科技金融服務體制，保障社會資金所有者的合法權益，降低社會資金的參與成本和風險，形成功能互補、良性互動、風險共擔的科技金融支持格局[6]。

(2)持續助力自主創新，營造良好創新環境。一方面，政策制定者需緊密圍繞我國戰略目標，強化科技創新源頭供給，完善國家對基礎前沿、重大項目研發等基礎性科技活動的資金支持機制，通過投資補助、項目獎勵、政府購買等方式實現金融助力自主創新[8]，以加快打造原始創新策源地；另一方面，為支持技術應用、科技成果轉化等活動，主管部門應持續推進創新示范區、孵化器及產業集群的金融試點工作，積極推廣科技金融成功實踐經驗，制定符合區域特殊性的總體規劃及配套政策，推進金融支持與企業技術創新的資源共享，從而實現科技成果的應用與轉化。

(3)發揮企業創新主體力量，完善科技中介服務體系。一方面，政策制定者應繼續加強對企業創新的支持力度，借助貼息補助、股權激勵等方式激勵企業及其科技人員開展創新活動，并圍繞企業創新完善科技金融服務平臺建設，整合內外部創新資源[4]，增強自身造血功能；另一方面，應完善對各類科技中介機構支持科技創新的政策規定，積極引導商業銀行、保險機構、信息咨詢機構等為企業、科研機構提供多樣化的金融服務，打造科技與金融對接平臺、信息交流平臺以及企業痛點和需求解決平臺，創新金融產品，提供信息咨詢，打通科技成果轉化的 “瓶頸”通道。

(4)完善資金使用規范，強化金融服務監管。一方面，政策制定者應進一步細化有關科技貸款、科技保險、科技資本市場等金融工具的使用條例和管理細則，加快建立符合現代金融特點、統籌協調監管、有力有效的金融工具使用規范；另一方面，鑒于創業風險投資、科技資本市場的高風險特點，主管部門應堅持維護金融穩定的底線思維，加強政策監管，增強風險防控意識和能力，根據企業定位選擇適宜的支持方式，明確劃分監管職責，實現監管部門、金融機構共同推進資金使用過程監控和風險評估[13]。