政府公共管理能外包嗎

文_馬滌明

前段時(shí)間，有一段視頻被大量轉(zhuǎn)發(fā)：浙江省桐鄉(xiāng)市一位“市容巡查”人員，要求沿街藥店撕掉玻璃窗上的店名標(biāo)識(shí)，并表示這是桐鄉(xiāng)市政府要求，不執(zhí)行便“格殺勿論”。

對(duì)此，桐鄉(xiāng)市綜合行政執(zhí)法管理局局長(zhǎng)邱永堂回應(yīng)稱(chēng)，這一事件系第三方外包公司人員操作失誤，已責(zé)令第三方公司對(duì)這位員工停職調(diào)查。

“外包人員”干的，跟“臨時(shí)職工干的”是同一性質(zhì)唄？而如果行政執(zhí)法局的一些工作已經(jīng)外包給企業(yè)，是不是說(shuō)，只要“外包”方面“操作失誤”，就都怪“外包臨時(shí)工”了？

“市容巡查人員”一句“格殺勿論”，傳到網(wǎng)上后幾乎令“舉世驚愕”：這種現(xiàn)在只能在歷史劇本才能看到的封建時(shí)代告示中威懾草民的官衙術(shù)語(yǔ)，居然出自一位身著現(xiàn)代執(zhí)法制服者之口，不免讓人生出不知“今夕何夕”之感。

而“外包人員”一說(shuō)，并不能消釋公眾疑惑：行政執(zhí)法工作也可以外包？

叫政府外包，指的是政府負(fù)責(zé)的一些公共服務(wù)工作，承包給社會(huì)組織，讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事，使一些社會(huì)公共服務(wù)做得更有效率，更有質(zhì)量，也更經(jīng)濟(jì)。比如環(huán)衛(wèi)清運(yùn)工作，現(xiàn)在都外包給了專(zhuān)業(yè)的民營(yíng)環(huán)衛(wèi)企業(yè)，而不再由事業(yè)單位性質(zhì)的環(huán)衛(wèi)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

但卻不是什么公共事務(wù)都可以外包的。環(huán)衛(wèi)清運(yùn)可以外包，是因?yàn)樗鼘儆诜?wù)性事務(wù)，就是“干活”；而市容巡查、城管等工作則屬于行政管理范疇，依法只能由國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)家機(jī)關(guān)授權(quán)的公共管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)。換個(gè)說(shuō)法，公共管理、行政執(zhí)法職能，其行使主體只能是公權(quán)力部門(mén)，這是一個(gè)基本常識(shí)。而“第三方公司”與公權(quán)職能兩者間，其實(shí)是一種“風(fēng)馬牛”的關(guān)系。

法治政府的一個(gè)基本常識(shí)是“法無(wú)授權(quán)不可為”，顯然，任何“第三方公司”都不可能取得行政管理的法律授權(quán)。一些執(zhí)法部門(mén)雖然也都雇用協(xié)警、協(xié)管、保安人員，但這些人員只能是在國(guó)家工作人員的帶領(lǐng)下從事輔助性工作，而不可以單獨(dú)“上陣”，更不要說(shuō)什么“第三方公司人員”了。

回到此事，那位“市容巡查”人員雖被媒體加上了引號(hào)，但其身著的制服上分明印著“市容巡查”，而這四個(gè)字代表的是公共管理機(jī)關(guān)的職能，企業(yè)不可能有任何公共管理領(lǐng)域的“巡查”職能。這種政府職能外包出去，邏輯上就講不通。

城管市容等行政管理性質(zhì)的公共事務(wù)外包，不是桐鄉(xiāng)市的發(fā)明。但不管是學(xué)習(xí)“外地經(jīng)驗(yàn)”，還是公共管理創(chuàng)新，都不能將“政府外包”的外延任意擴(kuò)大。外包問(wèn)題上，公共服務(wù)與公共管理必須界限分明，而不能混為一談。否則不但經(jīng)不起法律的審查，還可能因?yàn)椤暗谌焦尽钡男袨橛绊懙焦膊块T(mén)的形象和政府公信力。

還有一個(gè)理順不清的問(wèn)題是，假如承擔(dān)公共部門(mén)“外包”事務(wù)的企業(yè)出現(xiàn)“違法行政”，法律層面該找誰(shuí)說(shuō)話呢？“發(fā)包”的行政部門(mén)雖有責(zé)任，但卻不是違法的直接行為人，但外包公司又不具有行政職能，這可能導(dǎo)致法院無(wú)法依據(jù)行政訴訟法受理“違法行政”的訴訟。到頭來(lái)，民告官，還是民告“第三方公司”？恐怕是給法律出了難題。

再有，本應(yīng)是契約關(guān)系的政府外包事務(wù)，如果因行政職能被外包而出現(xiàn)政府部門(mén)與企業(yè)形成事實(shí)上的“上下級(jí)”關(guān)系，是否又會(huì)回到“政企不分”的老路上？