風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的溫泉存廢之爭

張夢夢

案? ?情

2011年6月13日，某省國土資源廳（以下簡稱“國土廳”）為某溫泉度假公司醫(yī)療熱礦水井頒發(fā)采礦許可證，開采礦種為地?zé)幔_采方式為地下開采，有效期五年，該公司在到期前提出了延續(xù)申請。國土廳認(rèn)為該公司的熱礦水井與風(fēng)景名勝區(qū)重疊，因此，該溫泉應(yīng)當(dāng)“廢”，根據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第二十六條的規(guī)定，作出《不予批準(zhǔn)采礦登記通知》。該公司不服，向鐵路運(yùn)輸法院提起訴訟。

法院認(rèn)為，地?zé)釋儆诘V產(chǎn)資源，其表現(xiàn)形式通常為地下熱礦水，也具有地下水資源的屬性。《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第四十四條規(guī)定：“地下水資源具有水資源和礦產(chǎn)資源的雙重屬性。地下水資源的勘查，適用《礦產(chǎn)資源法》和本細(xì)則;地下水資源的開發(fā)、利用、保護(hù)和管理，適用《水法》和有關(guān)的行政法規(guī)。”同時(shí)，地?zé)嶙鳛榭稍偕茉矗哂芯G色低碳、可循環(huán)利用的特點(diǎn)，開發(fā)利用受《可再生能源法》的調(diào)整。根據(jù)上述我國對地?zé)岬V產(chǎn)開發(fā)利用的立法和適用規(guī)則，可知地?zé)岬拈_發(fā)利用及其對環(huán)境的影響與傳統(tǒng)礦產(chǎn)有顯著不同。案件中，該公司的礦井早已建成，開采、利用地?zé)岬男问郊词侨∮玫叵聼岬V水。國土廳對該公司采礦權(quán)延續(xù)的申請，未實(shí)質(zhì)審查是否屬于《風(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定的“破壞景觀、植被和地形地貌的活動”，僅以該公司的礦井與風(fēng)景名勝區(qū)重疊，即決定對其采礦權(quán)延續(xù)不予批準(zhǔn)，屬行政行為主要證據(jù)不足、適用法律依據(jù)錯(cuò)誤，應(yīng)予以撤銷，即鐵路運(yùn)輸法院認(rèn)為風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的溫泉可以“存”。

疑? ?惑

1.涉案取用地下熱礦水的行為是否受《礦產(chǎn)資源法》等礦產(chǎn)類法律法規(guī)的調(diào)整？

2.取用地下熱礦水的行為是否違反《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第二十六條的規(guī)定？

分? ?析

因地下水資源具有水資源和礦產(chǎn)資源的雙重屬性，在法律關(guān)系調(diào)整上，《礦產(chǎn)資源法》和《水法》會有一定程度的競合。《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第四十四條明確了對地下水資源的調(diào)整范圍;即地下水資源的勘查，適用《礦產(chǎn)資源法》和本細(xì)則;地下水資源的開發(fā)、利用、保護(hù)和管理，適用《水法》和有關(guān)的行政法規(guī)。如此規(guī)定可以理解為：對于地下水資源，礦法調(diào)整的范圍僅限于勘查階段，后續(xù)的開發(fā)利用均應(yīng)當(dāng)屬于《水法》的調(diào)整范圍。

按照上述邏輯，勘查工作結(jié)束后，取用地下水資源的行為與《礦產(chǎn)資源法》無關(guān)，而只需要有取水許可。但實(shí)際情況是，涉案取用地下水資源的行為需要辦理采礦許可證。

例如，早在1994年，原安徽省地質(zhì)礦產(chǎn)局已經(jīng)就案涉問題向原地質(zhì)礦產(chǎn)部提交《關(guān)于要求對〈中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則〉第四十四條作進(jìn)一步解釋的請示》，要求原地質(zhì)礦產(chǎn)部對“地下水資源”是否包括地下熱水（為地?zé)豳Y源的一種）、礦泉水進(jìn)行解釋。1994年8月9日，原地質(zhì)礦產(chǎn)部作出《關(guān)于對〈礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則〉第四十四條作進(jìn)一步解釋的請示》的復(fù)函，明確指出：“《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第四十四條中的‘地下水資源’僅指上述兩部行政法規(guī)附件和附錄中所列的‘地下水’，不包括地下熱水、礦泉水。故開采地下熱水、礦泉水只適用《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)。”該復(fù)函，明確了開采地下熱水、礦泉水不同于傳統(tǒng)的取用地下水資源的行為，仍屬于開采礦產(chǎn)資源的行為，依法只能受《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)的調(diào)整。據(jù)此，筆者認(rèn)為，法院認(rèn)定涉案取用地下熱礦水的行為還需適用《水法》等法律法規(guī)調(diào)整的觀點(diǎn)不正確。

《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第二十六條規(guī)定：“在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)禁止進(jìn)行下列活動：（一）開山、采石、開礦、開荒、修墳立碑等破壞景觀、植被和地形地貌的活動。”該條首先禁止了“開山、采石、開礦等行為”，說明上述行為屬于嚴(yán)格禁止的范圍;后半句將其他行為概括歸納為“破壞景觀、植被和地形、地貌的活動”。故第二十六條的邏輯關(guān)系應(yīng)當(dāng)是，只要屬于開山、采石、開礦行為就應(yīng)當(dāng)禁止，對其他行為才需要以是否破壞景觀、植被、地形地貌為前提進(jìn)行分析。鑒于取用地下熱礦水本身就屬于開礦行為，因此明顯違反《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第二十六的規(guī)定，因此風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的溫泉不能“存”。

本案中，涉案礦區(qū)位于風(fēng)景名勝區(qū)核心區(qū)，取水、排水及相應(yīng)的配套建設(shè)勢必會對景觀、植被和地形地貌產(chǎn)生破壞。且根據(jù)國土資源部關(guān)于印發(fā)《自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理工作方案》的通知以及《河南省各類自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)處置工作方案》的要求，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的原則，嚴(yán)格禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)新設(shè)采礦權(quán)，勘查開采范圍與自然保護(hù)區(qū)重疊的，扣除重疊部分并與自然保護(hù)區(qū)保持適當(dāng)間距，勘查開采范圍大部分或全部與自然保護(hù)區(qū)重疊的，依法有序退出。涉案礦區(qū)位于風(fēng)景名勝區(qū)核心區(qū)內(nèi)，屬于應(yīng)當(dāng)有序退出的范圍，依法不能得到延續(xù)。

綜上，筆者認(rèn)為，涉案取用地下熱礦水的行為屬于采礦行為，且該礦區(qū)位于風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)，依法應(yīng)當(dāng)“廢”。鐵路運(yùn)輸法院作出的一審判決適用法律依據(jù)錯(cuò)誤，國土廳已依法提起上訴。（作者單位：河南檢察職業(yè)學(xué)院）