環境行政公益訴訟后依然不完整履行行政職權導致的環境民事公益訴訟
—襄陽市漲湖案評析

文 盧培元

基本案情

2019年，襄陽市樊城區檢察院訴被告樊城區環境保護局（以下簡稱區環保局）怠于履行監督管理職責，訴稱牛首鎮張湖村的漲湖家禽養殖廠未辦理環評審批手續，污染防治配套設施不符合環保標準，產生的畜禽污染物造成了環境污染。2018年3月，區檢察院向區環保局發出了訴前檢察建議書。

區檢察院認為，區環保局怠于履行監管、查處職責，使養殖廠周邊環境受到污染，在接到檢察建議書后未有效履職，沒有實現監管目的，致使國家利益和社會公共利益受到侵害。一審判決如下：（1）確認被告襄陽市樊城區環境保護局怠于管理治理漲湖家禽養殖廠污染環境的行政行為違法；（2）責令被告襄陽市樊城區環境保護局對漲湖家禽養殖廠污染環境的行為繼續履行法定職責。樊城區環保局還應當繼續履行監督管理的法定職責，直至涉案的漲湖家禽養殖廠及周邊環境達到修復治理完成并經驗收合格等標準。后區環保局上訴至襄陽市中級人民法院，二審法院于2019年7月1日駁回上訴，維持原判。

2019年10月27日、2020年3月，蕪湖市生態環境保護志愿者協會（以下簡稱蕪湖生態中心）工作人員到現場調研，發現樊城區環境保護局對漲湖家禽養殖廠污染環境的行為仍然沒有完整履行法定職責，涉案的漲湖家禽養殖廠及周邊環境無法證實已經達到修復治理完成并經驗收合格。

于是蕪湖生態中心以漲湖家禽養殖廠及漲湖家禽養殖廠經營者徐某為被告，向武漢海事法院提出環境行政公益訴訟后依然不完整履行行政職權的環境民事公益訴訟，請求判令：（1）判令二被告清理、填平廠周的兩個糞污收集池；（2）判令二被告修復損害范圍的地下水環境；（3）判令二被告賠償地表水環境修復費用；（4）判決二被告通過相關媒體承認錯誤，賠禮道歉等。武漢海事法院于2020年5月6日正式立案。

裁判結果

武漢海事法院一審認為：一是沒有發現負有環境保護監督管理職責的部門依法履行監管職責使（2）、（3）項訴訟請求得以實現，對原告撤回（2）、（3）項訴訟請求的申請不予準許；二是被告應當承擔生態環境損害賠償責任；三是被告污染行為已受到行政處罰，但不能免除相應的民事責任；四是被告應當承擔受污染地下水、地表水修復責任，但因為漲湖養殖場已經停產，生態環境修復費用難以確定，可以采取增殖放流方式替代生態環境修復。

遂于2021年4月6日判決：（1）二被告于判決生效之日起十日內在襄陽市媒體公開賠禮道歉；（2）二被告于判決生效之日起十日內向漢江流域增殖放流魚苗4000尾等。判決文書送達后，雙方當事人均未上訴，一審判決已生效。

典型意義

■ 目前司法實踐中存在行政訴訟與民事訴訟管轄權不統一的現狀

本案涉及生態環境行政許可及畜禽養殖污水污染地表水、地下水水體等環境要素的保護問題，系檢察機關提起行政公益訴訟，督促行政機關依法履行監管職責，法院判令：（1）確認被告行政機關怠于管理治理漲湖家禽養殖廠污染環境的行政行為違法；（2）責令被告行政機關對漲湖家禽養殖廠污染環境的行為繼續履行法定職責。相關行政機關應當繼續履行監督管理的法定職責，直至涉案的漲湖家禽養殖廠及周邊環境達到修復治理完成并經驗收合格等標準。

環保組織調研發現，行政公益訴訟判決生效近一年后，法院上述判決仍然沒有得到全面徹底執行，于是發起了環境民事公益訴訟。

檢察院以行政機關為被告提起環境行政公益訴訟，并且環保組織以行政管理相對人為被告提起環境民事公益訴訟，才最終督促行政機關依法履行監管職責，以及判令行政管理相對人履行環境保護法定義務并承擔停止侵害的民事責任，避免了繼續污染事件的發生，取得了良好的法律宣傳效果和社會教育效果，對于如何承擔同一污染行為引發的行政責任和民事責任具有示范意義。

結案思考

目前的宣傳以及學術研究，重點關注了環境行政公益訴訟的訴前及訴中情況，對于訴后即環境行政公益訴訟判決生效后，如何監督相關判決的執行問題缺少關注。本案表明，僅靠地方行政機關自覺執行判決，以及靠檢察院、法院自動監督執行似乎難以達到全面實質解決案爭問題的效果。僅僅依靠行政公益訴訟，通過司法判決逼迫行政權規范的行使，在現實中可能遭遇“瓶頸”，單純靠環境行政公益訴訟不一定能夠將環境責任壓力傳達給違法污染者。對最終解決環境修復問題，民事公益訴訟可以發揮補充性的作用。

環境行政公益訴訟是否應當將環境行政管理相對人作為行政訴訟第三人。第三人參加訴訟，既可以保障行政管理相對人發表意見的權利，又可以結合民事訴訟程序依法確定其民事責任，妥善協調同一污染行為引發的行政責任和民事責任。第三人參加訴訟，固然擁有以上好處，然而在目前環境行政公益訴訟中，并沒有把環境行政管理相對人作為行政訴訟第三人制度化、常態化。

是否應當探索建立行政附帶民事公益訴訟。在兩種訴訟中存在著某些共同的事實和證據問題時，通過附帶訴訟的方式，同一程序中查明這些事實、認定這些證據，既可以節省時間，又可以節約訴訟成本。然而目前司法實踐中存在行政訴訟與民事訴訟管轄權不統一的現狀，無法由同一審判組織審理行政附帶民事公益訴訟。例如，在本案中，環境行政公益訴訟由襄陽市樊城區法院管轄，環境民事公益訴訟由武漢海事法院管轄。另外，在檢察機關提起行政公益訴訟之后，由于檢察機關享有的較民事被告更優越的調查取證權，以環保組織為原告提起民事公益訴訟更為妥當，更為符合民事訴訟雙方地位平等的訴訟原則。