小國的“大國平衡外交”形成條件與實施效度研究
——以菲律賓的對華對美關系實踐為例

王傳劍 張 松

(1.天津師范大學，天津300387)

在國際問題研究當中，大國一直占有舉足輕重的地位，主要行為體的行為及其互動對所有國家命運的影響要遠遠大于次要行為體的影響。①［美］肯尼思·沃爾茲著，信強譯：《國際政治理論》，上海人民出版社，2003 年版，第151-154 頁。相比之下，由于實力限制等方面原因，處于相對弱勢地位的小國在外交模式的選擇上往往偏于被動，且為了自身生存和發展的考慮，小國更愿意在大國間周旋以求“左右逢源”。 實際上，國際體系內大國和小國的劃分標準并非人口規模、國土面積等硬性指標，而要更多考察其對外政策能力，特別是對體系發展變遷的影響能力。 對此，羅伯特·基歐漢(Robert. O. Keohane)曾經指出，“小國是這樣的國家，其領導人認為它不能單獨或通過一個小集團的行動，對體系產生重要的影響”。②Robert O. Keohane， “Lilliputians Dilemma： Small States in International Politics，” International Organization， Vol.23， No.2， 1969， pp.291-310.羅伯特·羅思坦(Robert L. Rothstein)也強調，“小國不能夠主要通過運用其自身的力量來獲致安全，為了實現自身的安全，它必須依賴于其他國家、制度、進程和發展的幫助”。①Robert L. Rothstein， Alliances and Small Powers， Columbia University Press， 1968， p.253.珍妮·海(Jeanne A. K.Hey)曾將小國的外交行為特征歸納為在較低層面上參與世界事務、在狹小范圍內解決外交問題、強調國際法和基本準則及其他道義理想、盡可能加入多邊機制，以及選擇中立地位，依靠大國實現合作與避免沖突等方面。②Jeanne A. K. Hey， Small States in World Politics： Explaining Foreign Policy Behavior， Lynne Rienner Publishers， 2003， p.5.其他學者也大都強調，為了克服并彌補自身安全與發展的脆弱性，如何更大限度地發掘外交資源，以最小的代價獲取最大的收益是小國面臨的關鍵性問題。 因此，小國外交時常表現出較大的彈性和靈活性，而依據情勢發展需要對大國開展所謂“平衡外交”，則成為最能保全其利益的外交模式選擇。③李捷、王露：“聯盟或平衡：斯里蘭卡對大國外交政策評析”，《南亞研究》，2016 年第 3 期，第 70-91 頁。

關于小國的“大國平衡外交”研究，學界普遍認為其主要興起于冷戰結束后，尤其是進入21 世紀以來，國際格局此間的一項重大變化是新興大國的群體性崛起，再加上美歐等西方國家實力的相對衰退，很多小國便因其地緣和戰略價值成為大國間爭奪的重點所在。 總體而言，目前學術界對于小國的“大國平衡外交”研究主要呈現以下特點：一是從研究對象的地域分布來看，實施“平衡外交”的小國大都集中在東亞地區，其中以東南亞國家最為多見，包括新加坡、越南和馬來西亞等。 此外，中亞地區的小國(如吉爾吉斯斯坦)亦有學者進行過研究，而作為東亞地區最為重要的國際組織——東盟，其外交更趨向于采取對中美兩國的平衡模式，也自然成為學者們重點關注的對象。④顧長永、蕭文軒：“大國平衡手：越南的現實主義外交戰略”，《人民論壇·學術前沿》，2014 年第 13 期，第 74-81 頁；焦一強：“吉爾吉斯斯坦的俄美平衡外交”，《蘭州大學學報(社會科學版)》，2010 年第 5 期，第 67-72 頁；王森、楊光海：“東盟‘大國平衡外交’在南海問題上的運用”，《當代亞太》，2014 年第1 期，第35-57 頁。二是從研究角度及方法來看，已有成果大多屬于結合當下熱點的時事性分析，研究重點更多放在“大國平衡外交”形成的背景、實施的動機，以及國家間關系的互動等方面。 實際上，如果從“平衡外交”的構成單位進行考察，可以發現一個小國與兩個大國之間的關系也應該被納入三邊互動的理論當中。 在這方面，洛厄爾·迪特默(Lowell Dittmer)從博弈論的角度出發，以友好和敵對來定位雙邊關系，并將三邊關系模式劃分為四個主要類型，以此分析不同模式下的國家處境以及國家為獲取利益而改變戰略的可能；⑤Lowell Dittmer， “ The Strategic Triangle： An Elementary Game-Theoretical Analysis，” World Politics， Vol.33， No.4， 1981， pp.485-515.希歐多爾·卡普洛(Theodore Caplow)則是以行為體間的權力對比關系為依據，將三邊互動模式區分成六種主要情況，進而探析了不同模式下行為體間結盟的可能性。⑥Theodore Caplow， “A Theory of Coalitions in the Triad，” A-merican Sociological Review， Vol.21， No.4， 1956， pp.489-493.不難看出，這些理論對于研究“平衡外交”最大的啟示在于：在三邊互動的模式之下，國家間的實力對比是理解聯盟關系的基礎；而在永恒的利益面前，無論大國還是小國又都會盡最大可能維護本國利益，也會盡最大努力獲取最大利益。 除此之外，還有一些學者致力于對“大國平衡外交”追根溯源，認為其主要來自傳統的“均勢”概念，并對以馬丁·懷特(Martin Wight)和漢斯·摩根索(Hans J. Morgenthau)為代表的現實主義學說的闡釋，⑦［英］馬丁·懷特著，宋愛群譯：《權力政治》，世界知識出版社，2004 年版，第117-122 頁；［美］漢斯·摩根索著，徐昕等譯：《國家間政治——尋求權力與和平的斗爭》，北京大學出版社，2006 年版，第 220-234 頁。以及以約瑟夫·奈(Joseph S. Nye，Jr)為代表的自由主義學說的解讀⑧［美］約瑟夫·奈著，張小明譯：《理解國際沖突：理論與歷史》，上海人民出版社，2002 年版，第93-101 頁。進行了概括分析；另有一些學者則對小國的主要政策方式進行了比較分析，其中包含接觸、追隨、制衡、對沖，以及兩面下注等。⑨劉若楠：“次地區安全秩序與小國的追隨戰略”，《世界經濟與政治》，2017 年第 11 期，第 66-88 頁；劉樂：“左右逢源還是進退兩難：樸槿惠時期的韓國在中美間的兩端外交”，《當代亞太》，2016 年第 4 期，第 123-151 頁。

客觀來講，國內外學界對于小國的“大國平衡外交”的研究雖已取得很大成績，但仍存在一些不足。 首先，由于過度注重當下熱點的時事性分析，導致現有研究普遍缺乏理論支撐及對相關史料的系統梳理，也缺乏對于小國外交模式在歷史緯度上的總體把控以及不同時期采取不同模式的原因分析。 其次，由于對相關問題的研究尚欠深入，導致現有成果尤其缺少對于小國的“大國平衡外交”形成條件的審視以及實施效度的考察，并且缺少對不同國家間外交實踐的對比分析。 最后，菲律賓是開展“中美平衡外交”的典型國家之一，但是目前的研究還明顯缺少對其外交政策走向的動態分析，也明顯缺乏與南海爭端態勢的有機結合。 有鑒于此，本文將在批判地吸收已有成果的基礎上，對小國的“大國平衡外交”形成條件與實施效度進行一種更為深入的研究，并就菲律賓對華、對美關系實踐及其“平衡外交”演變脈絡進行一種更為系統地分析，以求能為準確把握中菲關系未來發展提供一些有價值的參考。

一、小國的“大國平衡外交”：形成的條件與實施的效度

探討小國的“大國平衡外交”，首先需要明確的最基本問題必然是其形成的機理。 但是由于不同國家在外交政策實施過程中會更多考慮自身獲利的多寡，因而即便是在大國平衡關系形成之后，小國也經常會從“收”是否大于“支”的角度對其政策進行某些調整。 小國的“大國平衡外交”在政策運用中的實施效度如何，具體來說，是選擇保持大國間的“絕對平衡”，還是選擇有適度偏向的“相對平衡”，已經成為一個值得重點分析和研究的現實課題。 參考相互依賴理論中的“對稱相互依賴”與“不對稱相互依賴”，本文嘗試在小國的“大國平衡外交”形成條件的基礎上，提出“對稱平衡”與“非對稱平衡”兩個概念，同時認為二者的關系就像日常生活中的蹺蹺板一樣，處于不斷的動態變化之中。如圖1 所示，其中b 線所代表的是小國實行的“大國平衡外交”這一基準線，該線任何一端與象征a 線的距離遠近，則代表該小國脫離“大國平衡外交”走向“一邊倒”的具體程度。 當該小國的政策選擇正好位于蹺蹺板兩端的大國A 與大國B 的正中間，也就是圖中支點的正上方時，能夠維持一種基本的“對稱平衡外交”關系；而無論該小國的政策選擇向哪一方靠近，都會造成蹺蹺板的傾斜，進而導致“非對稱平衡外交”的出現；特別是當該小國的政策選擇“過度接近”某一方直到b 線的任一端與a 線相交時，則會形成所謂的“一邊倒外交”。 顯然，相對于“對稱平衡”來講，“非對稱平衡”才是“平衡外交”的常態，而且“對稱平衡”與“非對稱平衡”之間的轉化也是存在條件的，這也就從根本上反映了“平衡外交”的實施效度。

圖1 基于蹺蹺板原理的“大國平衡外交”機理

1.1 小國的“大國平衡外交”形成的基本條件

第一，大小國互持對方看重的價值。 現實主義強調國家間利益獲取是永恒的，這被認為是形成“平衡外交”最重要的前提條件。 在無政府狀態之下，競爭與沖突是國際政治的本質，而作為理性行為體的國家，其實施任何政策的目的都是獲取盡可能多的利益。 顯然，這一點同樣適用于分析小國選擇“大國平衡外交”以及大國選擇與小國合作的動機。 對于大國來說，小國的價值主要在于地緣或戰略地位、豐富的自然與人力資源，以及開闊的市場等；而對于小國來說，大國的價值則主要是通過經濟支援或者安全保障，為其提供國家生存和發展所必需的，特別是急需的東西。 顯然，如果大小國之間互相不存在利益訴求的話，也就無法形成真正意義上的“平衡外交”。

第二，小國與大國之間有實力差距。 在小國的“大國平衡外交”關系中，至少包含三個主要的行為體，即一個小國(或由小國組成的國家聯盟)及兩個甚至更多大國。 關于大國與小國的劃分，主要體現為雙方之間的實力差距，這種差距則更側重于經濟與軍事層面。 這似乎更偏向于體系結構的差異，實際上也可以用現實主義理論中利益最大化的觀點來解釋。 對于小國來講，正是因為認識到自身與大國間存在的實力差距，才會選擇在大國的競相拉扯中尋求“左右逢源”，進而最大限度地謀取自身利益。 同樣對于大國來講，正是由于自身具有實力優勢，才使其能夠給予小國一定的經濟支持或者安全保障，這反過來又為小國采取大國平衡政策提供了具體的動機。

第三，大國間存在競爭或對抗關系。 除了小國與大國的實力差距外，在兩個甚至更多大國之間也必然存在一定的競爭或者對抗關系，這才能夠使小國有足夠的理由將力量投擲到不同的方向，以實現大國關系的平衡。 比如，素有“中亞火藥桶”之稱的費爾干納盆地歷來都是大國爭奪的重地，有學者甚至認為誰控制了吉爾吉斯斯坦，誰就控制了費爾干納盆地，也就扼住了整個中亞的咽喉。①趙毅：“俄美博弈下的吉爾吉斯斯坦——兼析吉爾吉斯斯坦的平衡外交政策”，《江南社會學院學報》，2013 年第2 期，第50 頁。實際上正是由于美俄兩國“9.11”事件之后在中亞地區的對峙，才為吉爾吉斯斯坦選擇左右逢源、兩面獲利的政策創造了絕佳機會。 當然，大國間的這種競爭或者對抗關系又不能“超標”或者“過度”，因為過于嚴重的競爭或者對抗，也有可能使一些小國無法在大國之間尋求現實的平衡之策。

由此可見，一般意義上的“平衡外交”是一種與“一邊倒”相反的外交模式，當上述條件并不具備時，小國的對外政策極有可能就是“一邊倒”外交，或者干脆屬于“閉關鎖國”模式。 當然，這里所說的“一邊倒”外交與新中國成立初期所采取的“一邊倒”政策還是存在很大區別的。 雖然中國在當時特殊的歷史條件下選擇了“倒”向蘇聯，所謂“一邊倒”政策的這一特定用法也在日后得到了廣泛流行，但是隨著冷戰的結束，“一邊倒”外交已經不再專指以意識形態劃線的倒向社會主義陣營或是資本主義陣營的其中一方，而是泛指在與他國的交往過程中選擇完全偏向一方，從而形成與另一方徹底疏遠甚至對峙的情況。

1.2 影響“大國平衡外交”實施效度的主要因素

首先，小國的政策重心和大國的政策取向構成主導因素。 其一，小國的政策重心是聚焦于國內建設，還是聚焦于安全防務。 根據雙層博弈理論，一國內外政策的制定取決于決策者對于國內形勢與國際形勢的綜合認知，不同的政府以及不同的領導人都會根據自身國情的變化和國際局勢的發展，甚至是不同時期的關注重點，采取不同的內外政策。 實際上，大多數小國在實施“平衡外交”時，都傾向于在不同的領域與不同的大國分別進行合作，特別是它們將政策重心聚焦于國內建設還是聚焦于安全防務，很大程度上決定了其“平衡外交”的實施效度。 如若小國過于重視與存在競爭或者對抗關系的兩個大國中的任何一方發展安全防務方面的合作，就必定會對其與另一個大國的關系造成干擾。 而如果小國將政策重心更多放在國內建設上，則會更加需要一個安全穩定的國際環境，也會更加主動地在大國之間實施“對稱平衡外交”，以期通過“左右逢源”創造更加有利的外部條件。 其二，大國對小國的政策取向是以合作為主，還是以遏制為主。 一般來說，以合作為主的政策更利于小國與大國關系的走近，也使小國有機會在大國之間實現“平衡外交”；而以遏制為主的政策則必然導致小國與大國關系的疏遠，并往往使得小國無緣在大國之間實施“平衡外交”。 新中國成立初期，美國出于意識形態對抗的需要對中國采取“不承認”政策，并掀起對華全面遏制，而實力相對弱小的中國則對美國開展了“有理、有利、有節”的斗爭。 實際上，即便當時中國傾向于與美國交好，作為全球大國的美國也擁有處理對華關系的絕對優勢與話語權，也有可能基于冷戰對抗的大形勢“塑造”出中國的“一邊倒”政策。 相反，出于反對蘇聯擴張主義的共同戰略需要，美國于20 世紀70 年代起轉而采取對華合作為主的政策，中國也因此獲得了通過“戰略大三角”影響美蘇關系發展和全球戰略態勢的能力。

其次，小國與大國之間聯盟與否、地緣位置是否接近，以及是否存在利益沖突則構成加成因素。 其一，小國與大國之間是否存在聯盟關系。 如果小國與大國中的一方結有聯盟，顯然更不利于“對稱平衡外交”的實現，因為這種聯盟關系存在本身，已經客觀上使該小國在不同大國之間處于一種并非平衡的狀態。 有學者進而分析，相較于多邊同盟，小國與特定大國的雙邊同盟在選擇空間上會更大，實施的效果也會更好。①王樹春、王洪波：“冷戰后小國推行平衡外交的不同結果——基于歐亞和東南亞小國的對比分析”，《戰略決策研究》，2016 年第 3 期，第 15 頁。比如韓國與美國的同盟就在很大程度上影響了它與中國的合作，甚至在特定情況下構成了對中國的安全威脅。 當然，由于同盟關系受政策選擇的影響較大，或是出于利益受損等原因，也存在單方面毀約的情況，歷史上三皇同盟中的德俄關系破裂以及《蘇德互不侵犯條約》簽訂后對蘇聯的進攻都是這方面的例子。其二，小國與大國之間地緣位置是否接近。 一國的地理位置是決定其決策者戰略思維方式的關鍵要素，而地緣環境通常被認為是影響政治實體對外政策的最基本、最直接和最重要的因素。②［美］威廉森·默里、［英］麥格雷戈·諾克斯、［美］阿爾文·伯恩斯坦編，時殷弘等譯：《締造戰略：統治者、國家與戰爭》，世界知識出版社，2004 年版，第8 頁。顯然，當小國在地理位置上與大國較為接近時，安全便成為其優先考慮的因素，因為地緣的臨近不僅更可能產生領土爭端，也容易受到后者所實行政策與所帶來的壓力的影響。 德國與法國作為歐陸兩個最強大的國家，由于地理位置相鄰及隨之產生的各種問題，歷史上曾爆發過多次沖突，此即所謂“一山難容二虎”之理。 同時由于英國與歐陸之間存在巨大的水體阻隔，也為其不參與歐洲戰事和奉行“光榮孤立”政策提供了地緣上的支持。 其三，小國與大國之間是否存在利益沖突。 如果小國與大國中的一方在某一領域存在利益沖突，理想的“對稱平衡外交”同樣很難實現，而且相對于可協調性較高的經濟利益沖突，雙方在領土問題方面的爭端實際上更加危險。 比如一些東南亞小國與中國在南海島礁歸屬和海洋權益問題上存在爭議，這就使得它們在中美之間施行“平衡外交”時，很容易以該爭端要挾或者施壓中國。 當然，這些加成條件大多體現在小國政策重心和大國政策取向等主導條件之中，更多是作為“對稱平衡”與“非對稱平衡”之間轉化的潛在因素而存在(參見表1)。

表1 影響“大國平衡外交”實施效度的主要因素

需要指出的是，由于“對稱平衡外交”的形成條件涉及大國與小國、國內與國外多個層面，因而無論主導因素還是加成因素，現實當中都有可能無法充分實現。 比如有學者在列舉“平衡外交”的條件時，還提到追求國家對外自主、具有大國“看重”的資本及領導人的堅定與靈活等因素。③孫西輝、金燦榮：“小國的‘大國平衡外交’機理與馬來西亞的中美‘平衡外交’”，《當代亞太》，2017 年第 2 期，第 26 頁。此外，當一國專注于國內經濟建設時，也可能因為自身的快速發展而引起周邊國家的不安甚至恐慌，進而引發整個地區的不穩定。 不過，大國的政策取向以及小國的政策重心畢竟都是遵循實用主義的邏輯，都是在國際體系變動之中追求自身利益的選擇。 鑒于上述主導因素受到國際環境與利益驅動的影響較大，而加成因素又容易受到不同國家政策調控的制約，因此，“對稱平衡”與“非對稱平衡”的相互轉化實際上也非常容易實現。

二、杜特爾特政府的“中美平衡外交”及其實施效度分析

在歷史上，菲律賓一直與美國頗有淵源，同時地理位置又與中國接近，這就使它在對華對美關系實踐中傾向于采取左右逢源的政策，并因而成為分析與研究“大國平衡外交”的一個典型國家。 自2016 年執政以來，杜特爾特(Rodrigo Duterte)政府一改前任的外交風格，企圖在處理與美國和中國的關系時尋求一種相對平衡的狀態。 在這一過程中，中菲兩國領導人實現互訪并多次進行會晤，杜特爾特還公開批判了美國對于菲律賓內政的干涉，表現出一種逐漸與中國走近的姿態。 不過，這種溫和政策并不代表菲律賓已經徹底倒向了中國一方，因為美菲兩國的同盟關系仍舊保持且發展，雙方之間的各種合作也依舊延續且提升。 在此情況下，有必要根據上述基于蹺蹺板原理的“大國平衡外交”機理，對杜特爾特政府當下的對華對美關系實踐及其實施效度進行分析，以驗證其所采取的政策是否屬于“大國平衡外交”的范疇，特別是在處理對華與對美關系上到底處于“對稱平衡”還是“非對稱平衡”的狀態。

2.1 杜特爾特政府的“中美平衡外交”

其一，中美菲三方在國家利益上互有所求。大小國互持對方看重的價值，是小國的“大國平衡外交”得以形成的基本條件，也是分析中美菲三邊關系的起點所在。 從作為小國的菲律賓的角度來看，如果能在處理與中美兩國的關系時保持一種相對平衡的狀態，毫無疑問是最符合其國家利益的。 對中國來說，杜特爾特上臺后選擇抓住“一帶一路”倡議積極推進的有利時機大搞基礎設施建設，為其國內經濟和社會發展營造了一種良好的周邊環境。 比起加入跨太平洋伙伴關系協定(TPP)需要對本國經貿安排做出改變以及該協議的不確定性，加入“一帶一路”倡議無疑可以取得立竿見影的收益。①吳杰偉：“菲律賓社會對中國‘一帶一路’倡議的反應”，《南洋問題研究》，2016 年第 4 期，第 34-35 頁。對美國來說，雖然它干涉菲律賓內政的行為多次受到抨擊，但美菲軍事同盟并不會因此走向終結，特別是在東亞權力格局轉換以及安全對抗升級的背景之下。②劉若楠：“次地區安全秩序與小國的追隨戰略”，《世界經濟與政治》，2017 年第 11 期，第 65 頁。在杜特爾特政府看來，保持與美國的同盟關系是不能突破的底線，菲律賓不可能真正斷絕與美國的軍事聯系，進而離開美國對其內外安全的保護。 按照杜特爾特本人的說法，菲律賓只是要擺脫美國對其外交的影響，而非終結與美國的軍事盟友關系。③James Griffiths， Matt Rivers and Pamela Boykoff， “ Philippines Not Really Severing Ties with US， Duterte Says，” CNN， October 22， 2016， http：／ ／edition.cnn.com／2016／10／21／asia／duterte-chinaphilippines-us／.

從中美兩個大國的角度來看，它們與菲律賓關系的發展也有各自所要追求的重要利益。一方面，中菲關系的改善對中國來說既是出于經濟利益的考慮，也是出于安全利益的考慮，甚至包含政治利益的考慮。 “南海仲裁案”的擱置顯然有利于雙方保持一種安全穩定的周邊環境，兩國可以在“一帶一路”倡議下進一步加強經濟合作，而菲律賓積極參與該倡議本身也可以為中國政策的實施以及中國形象的改善起到良好的助推作用。 另一方面，與菲律賓的軍事同盟是美國亞太安全戰略的重要一環，實際上無論是冷戰時期以意識形態對抗為中心的遏制政策，還是以“重返亞太”為目的的“再平衡”政策，都將菲律賓當成了其戰略實施中的一顆“棋子”或是一腳“踏板”。 這一點也同樣反映在兩者的經貿關系之中，由于美國所擁有的帝國主義資本和技術優勢，保證了它對菲律賓初級產品生產與出口的控制，以及美國跨國公司資本的轉出和對菲律賓廉價勞動力的利用，這種新殖民主義式的經貿關系給美國帶來了諸多好處。①陳衍德、楊宏云：“美統時期的菲美貿易及其對菲律賓經濟的影響”，《廈門大學學報(哲學社會科學版)》，2003 年第1 期，第74 頁。

其二，菲律賓與中美兩大國存在實力差距。在經濟實力方面，得益于戰后主導建立的布雷頓森林體系，美國通過金本位制使美元成為與黃金掛鉤的、可以在全世界流通的貨幣，再加上大批海外壟斷公司的建立及國際貿易的持續發展，美國一直穩居全球第一大經濟體的地位。與此同時，得益于改革開放戰略的實施及經濟全球化浪潮的推動，中國已經快速發展為新興大國的主要代表。 特別是伴隨“一帶一路”倡議的推進，由中國主導建立的亞投行和上海自貿區等又進一步彰顯了中國的崛起。 相比之下，菲律賓的自然資源較為匱乏，其國內經濟主要是以農業特別是熱帶水果種植業以及出口貿易為主，長期以來的經濟發展速度較為緩慢。 戰后美國的國內生產總值(GDP)長期處于較高水平的上升和發展狀態，中國則自進入21 世紀以來顯著縮小了與美國之間的差距。 雖然菲律賓的經濟總量也呈逐漸上升趨勢，但與中美兩個大國的實力相比，明顯還存在非常大的差距。

這種差距在軍事實力方面體現得更為突出。 根據斯德哥爾摩和平研究所的數據，2020年美國的軍費支出達到7 782 億美元，繼續在全球各國獨占鰲頭；位居第二位的中國則為2 523億美元，不及美國軍費支出的三分之一。 相比之下，菲律賓的軍費支出僅僅相當于中國的1.48%、美國的0.48%。②“Data for All Countries from 1988-2020 in Constant (2019)USD (pdf) ，” Stockholm International Peace Research Institute， https：／ ／www.sipri.org／databases／milex，訪問時間：2021 年 5 月 21 日。實際上，近年來美國的國防預算在國內生產總值中所占比重一直未曾低于3%的水平，中國則基本保持在2%左右。相較而言，菲律賓的國防預算在國內生產總值中所占比重一直不高，其與中美兩國國防預算凈值的差距今后也將越來越大。 再加上作為非擁核國家，可以說菲律賓的軍事實力本身就未與中美兩大國處在同一個等量級上。

其三，中美之間競爭與對抗關系明顯加劇。長期以來，中美關系的波動和變化一直為國際戰略界高度關注。 從1949 年新中國成立后對華全面遏制，到1972 年起推動兩國關系走向正?；?，再從冷戰格局終結后對華競爭與合作并存，到“9.11”事件以來將中國視為“戰略合作伙伴”，可以說美國完全掌握了對華關系基調是選擇競爭還是選擇合作的主動權。 特別是特朗普政府上臺以后，美國又一改往昔長期奉行的對華接觸戰略，宣稱“通過幫助中國崛起和融入戰后國際秩序并使其自由化的政策”已經“失敗”，進而明確將中國列為“競爭者”和“戰略對手”。③The White House， “National Security Strategy of the United States of America，” http：／ ／nssarchive.us／wp-content／uploads／2020／04／2017.pdf， 訪問時間：2020 年 7 月 4 日； U.S. Department of Defense， “Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America： Sharpening the American Military’ s Competitive Edge，” http：／ ／nssarchive.us／wp-content／uploads／2020／04／2018 ＿NDS.pdf， 訪問時間：2020 年 7 月 4 日。特別是伴隨“貿易戰”的打響和“印太戰略”的出臺，不少學者認為中美兩國間已經形成一種實質意義上的“戰略競爭”關系，并且在加速滑向所謂的“修昔底德陷阱”。④吳心伯：“論中美戰略競爭”，《世界經濟與政治》，2020 年第5 期，第96-130 頁；［美］格雷厄姆·艾利森著，陳定定、傅強譯：《注定一戰：中美能避免修昔底德陷阱嗎？》，上海人民出版社，2019 年版。這就在很大程度上印證了沈大偉(David Shambaugh)所作的判斷——如今的中美關系狀態是“合作性競爭”與“競爭性共存”，兩國關系中的競爭性因素正日益增長并成為主要方面，而合作性因素則正在下降并淪為次要方面。⑤［美］沈大偉主編，丁超等譯：《糾纏的大國——中美關系的未來》，新華出版社，2015 年版，第 4 頁。

總體來看，菲律賓能夠分別從與中美兩個大國的關系發展中獲取經濟利益與安全利益，而后兩者也能夠通過與菲律賓的合作獲得各自的利益。 不過菲律賓無論是在經濟實力還是軍事實力方面都與中美兩國存在較大差距，再加上中美之間競爭與對抗關系的加劇，這意味著杜特爾特政府已經基本具備了施行“平衡外交”的三個主要條件。 而且，在中美菲這組三邊關系之中，三方實際上構成了洛厄爾·迪特默所說的“浪漫三角”關系模式；①Lowell Dittmer， “ The Strategic Triangle： An Elementary Game-Theoretical Analysis，” World Politics， Vol.33， No.4， 1981， pp.486-490.按照他對該模式的分析，處于“樞紐位置”的菲律賓在三方之中獲益最大，也是其他兩方極力拉攏的關鍵角色。

2.2 “中美平衡外交”的實施效度分析

如前所述，小國的“大國平衡外交”究竟是處于“對稱平衡”還是“非對稱平衡”狀態，在實踐中會受到主導因素和加成因素等多個方面的影響和制約。 第一，從當前菲律賓的政策重心和中美兩國的政策取向這兩個主導因素來看，杜特爾特政府的“中美平衡外交”基本處于一種“對稱平衡” 的狀態。 相比于阿基諾三世(Benigno Simeon Cojuangco Aquino III)的執政風格，杜特爾特更像是一個精通外交縱橫捭闔之術的政治家和權謀家，②周永生：“杜特爾特的亞太戰略與縱橫之術”，《人民論壇·學術前沿》，2017 年第 1 期，第 42 頁。因為他在較好地穩定住與中國關系的同時，又繼續保持了與美國的軍事同盟關系，成為通過“平衡外交”在中美兩國間“左右逢源”的實際獲利者。 自杜特爾特政府上臺起，菲律賓的政策重心已經明顯地由關注安全防務轉向聚焦國內建設，為此它選擇暫時擱置南海爭議，并積極響應中國提出的“21 世紀海上絲綢之路”倡議，通過大力加強基礎設施建設提振本國經濟的發展。 與此相適應，中國近年繼續堅持對菲合作為主的政策基調，中菲伙伴關系也由此迎來了一個新的發展高峰。 比如根據2016 年10 月發表的《中菲聯合聲明》，兩國簽署的經貿合作協定多達13 項，其中涉及了基礎設施、農業和旅游業等多項產業，投資協定總額則達到了240 億美元之巨。③“中華人民共和國與菲律賓共和國聯合聲明”，中華人民共和國外交部網站，2016 年 10 月 21 日，https：／ ／www.fmprc.gov.cn／web／ziliao＿674904／1179＿674909／t1407676.shtml。根據中國海關的統計數據，中菲2017 年雙邊貿易總額已達512.8 億美元，同比增長8.5%。④“對外投資合作國別(地區)指南——菲律賓(2018 年版)”，中國“一帶一路”網，https：／ ／www.yidaiyilu.gov.cn／wcm.files／upload／CMSydylgw／201901／201901311055014.pdf，訪問時間：2019年 9 月 22 日。與此同時，盡管對于菲國內政治的干預換來了杜特爾特的批評，但是美國繼續較強烈地表現出執行對菲合作政策的欲望，美菲同盟關系雖然屢經齟齬，卻依然能夠在較高水平上繼續向前發展。 這就決定了杜特爾特政府在采取“大國平衡外交”時，其政策實施的效度充其量只能是在中美之間保持“對稱平衡”的狀態，而不可能一步跨入對中國有所傾向的“非對稱平衡”狀態。

第二，從菲律賓與中美兩國是否具有聯盟關系、地緣位置是否接近，以及是否存在利益沖突這三個加成因素來看，杜特爾特政府的“中美平衡外交”同樣是處于“對稱平衡”的狀態。 作為影響和制約“大國平衡外交”的輔助性條件，包括地緣位置、利益沖突，以及聯盟與否在內的各種加成因素，本質上都是服從和服務于小國政策重心與大國政策取向這兩個主導因素的。 但是由于這些加成因素大多以小國領導人及其國內政策為基準，而且表現出較強的可操作性，因而成為考察“大國平衡外交”實施效度時不可或缺的因素。 相比美菲之間在地理位置上相距較遠且幾乎不存在利益沖突，中菲兩國互為隔海相望的鄰國，彼此間還存在較為嚴重的領土主權與海洋權益之爭。 不過，在杜特爾特政府上臺之后，中菲兩國已經進行了多輪針對南海爭議的雙邊協商，尤其是在共同開發問題上達成了《關于油氣開發合作的諒解備忘錄》，而且在2017 年擔任東盟輪值主席國期間，菲律賓也未采取措施公開鼓動東盟國家共同反對中國。 另外，雖然杜特爾特曾在多個場合發表過“反美”言論，指責美國干涉菲律賓內政，但是美菲同盟畢竟歷史悠久，而且符合雙方戰略所需。 特別是從菲方近年要求美方幫助打擊南部恐怖勢力并給予援助來看，⑤朱陸民、崔婷：“特朗普執政時期美菲安全合作及其前景”，《南洋問題研究》，2019 年第 4 期，第 18 頁。菲律賓依然十分需要繼續加強與美國的同盟關系。 實際上，杜特爾特政府一方面希望減少域外大國對南海問題的干涉，從而加強其獨立自主；另一方面，又希望能夠借助與美國的同盟增強自身在該問題上與中國談判的底氣。

綜上所述，當下杜特爾特政府的對外政策實踐總體上符合基于蹺蹺板原理的“大國平衡外交”機理，其在處理對華與對美關系時應該說較好地堅持了“平衡外交”的理念，并在政策的實施效度上基本保持了一種“對稱平衡”的狀態。 當然，任何一種“對稱平衡”狀態的維持都不可能是一勞永逸的，因為它只是暫時性地在各種主導因素和加成因素的共同作用下達成了一種極其微妙的平衡。 隨著國際格局的轉換、國家政策的變化，以及領導人更迭等情勢的出現，“對稱平衡”極有可能轉向“不對稱平衡”，甚至整個“大國平衡外交”都有可能向“一邊倒”模式發生根本性的逆轉。 因此，在對杜特爾特政府的“中美平衡外交”及其實施效度進行分析和驗證之后，還有必要對其“對稱平衡”狀態可能的發展方向做出預測和判斷，這就需要圍繞戰后以來菲律賓的對華與對美關系實踐進行一種歷史性的梳理和考察。

三、菲律賓對華對美關系實踐及其“平衡外交”發展脈絡

由于在處理對華對美關系時奉行“對稱平衡外交”，杜特爾特執政以來被認為是菲律賓歷史上外部環境最為穩定的時期。 不過理性來看，這種“對稱平衡”狀態能否長久保持下去依然存在諸多不定之數，尤其是在全面考察菲律賓“大國平衡外交”的發展脈絡進而形成較客觀準確認知的情況下更是如此。 為了能夠對菲律賓的“中美平衡外交”及其演化過程作出盡可能系統地分析，筆者認為可以將其戰后以來的對華對美關系實踐劃分為以下三個階段：

3.1 菲律賓建國至20 世紀60 年代中期：對美“一邊倒”外交

二戰結束后的1946 年7 月4 日，美國宣布菲律賓第三共和國成立。 獨立后的菲律賓不僅在政治制度上完全效仿美國模式，而且不可避免地淪為美國的政治仆從和經濟附庸。①楊宏云：“二戰后菲美關系的變化對華菲族際關系的影響”，《合肥工業大學學報(社會科學版)》，2011 年第 1 期，第62 頁。美國則將菲律賓作為東南亞地區反對共產主義的前哨，并且控制其內政外交的一舉一動。 按照菲第二任總統季里諾(Elpidio Rivera Quirino)的說法，菲律賓獨立后的目標有三個：政治穩定、經濟安全與外部安全。②Benjamin B. Domingo， The Making of Filipino Foreign Policy， Foreign Service Institute， 1983， p.155.正是為了實現這些目標，菲律賓于1951 年同美國簽訂了《共同防御條約》，雙方由此正式結成了軍事同盟關系。 按照《美菲關系總條約》的規定，在沒有菲律賓代表出席的任何國際場所以及菲律賓沒有建立駐外機構的國家中，美國可以全權代表菲律賓處理一切事務。 可以說在這一時期，菲律賓并沒有本國獨立的對外政策可言，而是僅僅作為美國的“附屬”和“跟班”存在，大多數周邊國家也沒有將菲當作常規的亞洲國家看待，而是將其視為任由西方國家擺布的一個“傀儡”。 由于兩大陣營在意識形態方面的尖銳對立，菲律賓此間對于一切共產主義國家都小心提防，而且尤其擔心中國政府對其國內相關力量進行支援。 再加上受到華人問題和對臺關系等因素的影響，可以說，這一時期菲律賓與中國之間完全處于隔離狀態。

3.2 20 世紀60 年代中期至20 世紀末：獨立自主與“平衡外交”初試

自20 世紀60 年代起，冷戰背景下的國際戰略格局開始發生重大變化，美國決意在全球范圍內收縮力量，中蘇關系則逐漸走向破裂。 為了共同遏制蘇聯的擴張主義，中美兩國選擇日益走近，“戰略大三角”關系也得以塑造出新的全球戰略態勢。 這一時期，圍繞美軍基地問題和美菲經濟矛盾，越來越多的菲律賓國民起而反對美國的控制，③Teodoro A. Agoncillo， Filipino Nationalism： 1872-1970， R.P. Garcia Publishing Co， 1974， p.52.這就為菲追求獨立自主的外交政策提供了有利契機。 1961—1963 年間，菲律賓先后參與組建了“東南亞聯盟”和“馬菲印多”聯盟，雖然這些機制均沒能堅持多久便夭折了，但并沒有打擊菲律賓謀求建立集體安全的信心，反而促使它更為積極主動地倡導東南亞地區的國家合作。 終于在1967 年8 月，菲律賓與印度尼西亞、泰國、新加坡和馬來亞共同發表《曼谷宣言》，正式宣告了東南亞國家聯盟的成立。 實際上，不管是1971 年發表的《和平、自由和中立區宣言》，還是1976 年簽署的《東南亞友好合作條約》，都反映了包括菲律賓在內的東南亞國家對于獨立自主的追求。

在這一過程中，菲律賓于1973 年提出了一種關于“平衡外交”的初步設想，這就是旨在美國、日本、中國和蘇聯等國之間求生存，爭取與世界各國建立友好關系的所謂“多級平衡”政策。①鄭蔚康：“菲律賓對東盟政策中的美國因素”，《東南亞研究》，2009 年第 5 期，第 62 頁。以此為指導，菲律賓開始調整并鞏固與美國的傳統關系，加強與日本、西歐和其他資本主義發達國家的經濟關系，并積極發展與社會主義國家和中東阿拉伯國家的友好關系。②沈紅芳：“菲律賓外交政策的演變和主要對外關系”，《南洋問題》，1983 年第 4 期，第 55 頁。在此背景下，菲律賓于1975 年與中國建交，從而初步搭建起一個同時處理對華對美關系的外交框架。 不過總體來看，建交之初的中菲關系一直處于平淡發展但又不時出現波動的狀態，特別是1975—1985 年這十年間，雖然兩國在政治及科技文化交流方面進展較快，但在經濟貿易合作方面卻一直進展較慢。 這種情況的出現主要是由于當時中國的工業化才剛剛起步，在滿足自身發展方面的力量尚且不足，更談不上能夠給予菲律賓多少經濟支持了。 所以對于此時的菲律賓而言，與中國進行合作的經濟價值其實很小，更何況臺灣問題的存在也為雙方關系的發展設置了很大障礙。 另外自1979 年建交以來，中美關系基本上能夠保持比較穩定的狀態，直到冷戰結束之后美國不斷利用人權問題干涉中國內政，才使雙方的分歧逐漸增大。 與此同時，中菲之間的南海爭端開始發酵，菲律賓轉而呼喚美國軍事力量重回亞太，以求為其在南海的利益聲索提供后盾和支持。 由此可見，這一時期菲律賓在處理對華對美關系時所采取的政策尚構不成前文所述“大國平衡外交”的實施條件，充其量只能說是出現了某些先兆而已。

3.3 進入21 世紀以來：波動中的“對稱平衡”與“非對稱平衡”

一般認為，菲律賓在對華與對美關系中真正施行“平衡外交”是在進入21 世紀之后，準確來說始于2001 年的阿羅約(Gloria Macapagal Arroyo)總統執政。 由于實行改革開放政策，特別是加入世界貿易組織(WTO)，這一時期中國的經濟實力得以顯著提升，逐漸成為新興崛起大國的主要代表。 與此同時，中國的快速發展也打破了原有的國際格局，并且凸顯了美國地位的相對衰落，兩國間的競爭與對抗關系由此逐步加劇。 正是在此背景下，這一時期的菲律賓已經基本具備了在中美之間施行“平衡外交”的條件，開始在其對華對美關系實踐中奉行“大國平衡”的外交政策。 不過，由于受到其他一些客觀因素的影響，菲律賓的“中美平衡外交”在不同總統執政時期的表現并不完全相同，而是呈現出一種在“對稱平衡”與“非對稱平衡”之間交替轉換和不斷波動的狀態。

在阿羅約執政時期，菲律賓對于自身地位以及對華對美關系應該說具有比較客觀的認知。 阿羅約上任不久即對中國進行了訪問，并與中方簽署了八個重要協議，之后雙方的高層互訪更是持續不斷。 在此期間，中菲關系不僅在政治領域實現了較大突破，而且在經濟領域也取得了長足發展，特別是雙邊貿易額由2001年的35.7 億美元增長至2007 年的306.2 億美元，七年間增長了 8 倍之多。③“2000—2009 年中國—菲律賓貿易統計”，中華人民共和國駐菲律賓共和國大使館經濟商務處，2010 年 1 月 26 日，http：／ ／ph.mofcom.gov.cn／article／zxhz／tjsj／200801／20080105344568.shtml。與此同時，“9.11”事件后菲律賓支持美國領導的反恐斗爭并直接派遣軍隊前往阿富汗，而且根據《菲美來訪部隊協定》同意美軍繼續使用其克拉克基地和蘇比克基地。④王光厚著：《冷戰后中國東盟戰略關系研究》，吉林大學出版社，2008 年版，第 172 頁。不過由于2004 年菲律賓擅自從伊拉克撤軍，美國又對其進行了懲罰并且減少了援助，這也在很大程度上反映出此間美菲同盟關系所出現的波動。 需要指出的是，這一時期中菲雙方成功建立起一系列磋商機制，其中包括漁業合作、海洋環保和建立信任措施三個工作組。 特別是在2004 年9 月，兩國石油公司達成了在南海部分海域開展聯合海洋地震工作的協議，而在2005 年3 月，又與越南的國營石油公司一起簽署了在南海協議區三方聯合開展海洋地震工作的協議。 雖然中菲在南海問題上的爭議并未因此徹底解決，但是相較于20 世紀90 年代的爭執不斷，雙方爆發沖突的可能性顯然已經大大降低。 因此總體來看，菲律賓在阿羅約執政時期所施行的“中美平衡外交”政策，基本處于一種“對稱平衡”的狀態。

但在阿基諾三世執政之后，這種“對稱平衡”狀態又出現了顯著變化。 由于菲律賓的政策重心開始更多聚焦安全防務，其國家安全導向也從強調內部安全明顯轉向關注領土防御，在親美勢力影響下的菲武裝部隊為此加速推進軍事現代化步伐，并且謀求強化美國軍事存在，以此增強在南海問題上抗衡中國的能力。①代帆：“國家安全與對外政策：阿基諾三世的對華政策及其啟示”，《國際關系研究》，2016 年第 3 期，第 119 頁。與此同時，奧巴馬(Barack Hussein Obama)政府推出的“亞太再平衡”政策也客觀上提升了菲律賓在美國對外戰略中的地位，兩國于2014 年4 月簽訂了一項新的防務合作協議，美國承諾給予菲律賓軍事上的支持和援助，并加強美菲同盟在南海問題上的軍事作用。②“美菲簽署防務協議”，《中國日報》，2014 年 4 月30 日，第8 版。在此背景下，菲律賓不斷在南海問題上向中國發難，其中最為嚴重的事件是將南海爭議單獨提交到國際仲裁庭，這也使得中菲關系再次降到“冰點”，而菲律賓則在“中美平衡外交”的蹺蹺板上明顯偏向了美國。 這一時期中國的南海政策也出現了一些變化，比如在高調宣布建立三沙市后，中共十八大報告又明確表達了堅決維護海洋權益進而建設海洋強國的決心，隨后陸續開展了一些島礁建設活動。 這些事態客觀上引起了菲律賓的恐慌，也在很大程度上影響了其“平衡外交”的實施效度。 此間的中菲雙邊貿易雖仍保持了正增長的態勢，但是相較于阿羅約政府時期，增長勢頭已經明顯放緩。 因此總體來看，盡管阿基諾三世政府的對華與對美政策依然屬于“大國平衡外交”的范疇，但其政策實施的效度已與阿羅約時期的“對稱平衡”明顯不同，而是呈現出一種傾斜式的“非對稱平衡”狀態；這種狀態一直持續到杜特爾特政府上臺，菲對華對美關系實踐才重回“對稱平衡”的軌道。

四、當前影響菲律賓“中美平衡外交”的三個最突出問題

得益于杜特爾特政府在中美兩國間所施行的“對稱平衡外交”，當下的中菲關系被認為已經進入歷史上最好的時期。 這不僅為菲律賓專注國內建設提供了較為穩定的政治和經濟環境，也在很大程度上有利于中國南海權益的維護與“一帶一路”倡議的推進。 但是正如前文所述，菲律賓一直以來都保持著與美國的同盟關系，且其國內政治發展和對外政策制定也受到美國因素根深蒂固的影響。 即便在進入21 世紀以后開啟了“中美平衡外交”的新階段，但菲律賓的政策選擇仍然處于一種由“對稱平衡”到“非對稱平衡”再到“對稱平衡”的交替轉換與波動變化之中。 這就預示了杜特爾特政府所施行的“對稱平衡”政策極有可能會在特定情勢之下朝“非對稱平衡”方向發展，甚至不排除其“中美平衡外交”發生根本性逆轉這種更糟情況的出現。 綜合考察“平衡外交”實施效度的主要因素以及目前新的國際政治經濟現實，本文認為當前影響菲律賓“中美平衡外交”的最突出問題體現在以下三個方面。

4.1 中菲之間圍繞南海爭議存在潛在風險

阿基諾三世執政時期所制造的“南海仲裁案”問題，在杜特爾特政府時期暫時被擱置，也階段性緩解了中菲之間在南海問題上的激烈爭執。 杜特爾特政府顯然已經認識到，南海海域的安定事關菲律賓的國家安全，域外大國的干涉只會使南海爭議增加更多不可預測的因素，并可能使其失去在該問題談判中的自主權和話語權。 為此近幾年來，杜特爾特政府選擇積極恢復并發展與中國的對話機制，目的是將南海問題放在雙邊合作的框架之內，通過共同協商的方式逐步加以解決。 與此同時，菲律賓還一度加大了對美日等國的抨擊力度，旨在打破這些國家對其國內事務的干涉。 比如在2017 年東盟外長會議期間，面對美國、日本、澳大利亞三國在聯合聲明中敦促中菲雙方遵守所謂“仲裁結果”，菲外長阿蘭·卡亞塔諾(Alan Cayetano)就曾明確發出警告，稱菲律賓是主權獨立的國家，不允許他國對菲律賓發號施令。①［越］阮清明、盧矜靈：“對菲律賓總統杜特爾特南海政策的趨勢研究”，《南洋資料譯叢》，2019 年第 2 期，第 20 頁。

不過需要看到的是，杜特爾特政府對于“南海仲裁案”實際上持有一種非常微妙的態度。 盡管其并沒有選擇根據阿基諾三世政府預設的劇本續演下去，但卻自始至終沒有對該仲裁的結果表達過明確的否定立場。 相反在其首份國家公報中，曾經表示支持和尊重仲裁庭的裁決，并視此為和平解決南海爭端的重要推動力。②同①，第18 頁?；蛟S杜特爾特政府只是想要暫時性地擱置南海爭議，以此換取中國對其國內建設的支持，進而為其國家發展創建一個相對穩定的周邊環境。 事實上近幾年來，菲律賓并沒有停止其在南海地區的相關活動，比如2018 年5 月就曾在中業島、西月島上修建燈塔和機場。③“Philippines Launches Spratly Runway Repairs，” Asia Maritime Transparency Initiative， Center for Strategic and International Studies， May 25， 2018， https：／ ／amti.csis.org／philippines-launchesspratly-repairs／.特別是在近期發生的牛軛礁事件不斷發酵的過程中，包括防長和外長在內的菲律賓高官均發表了強硬言論，他們將中國漁船正常的避風行為曲解為“海上民兵非法聚集”，軍方甚至向包括牛軛礁在內的多個海域大量增兵?？梢妼τ诜坡少e來說，所謂暫時擱置政策并不意味著它就此放棄了歷屆政府在南海問題上的既有立場，根據未來情勢發展的需要，它也未必不會重拾“仲裁案”這一“武器”繼續向中國施壓。就此而言，南海爭議存在本身即構成了影響“中美平衡外交”未來發展趨向的一個潛在威脅。

4.2 菲律賓國內政治狀況以及民眾輿論的影響

外交是內政的延續，任何對外政策的制定本質上都是出于國家利益的考慮，菲律賓的國內政治狀況也是影響其“平衡外交”實施的最重要變量之一。 在政治形式上，菲律賓一直被公認為“寡頭民主”的典型，178 個政治家族在國會中占據70%的眾議員席位和近80%的參議員席位，控制著80 個省中73 個省的行政權，④邵先成：“阿基諾政府南海政策轉變的國內推動與限制因素及未來趨勢預判”，《太平洋學報》，2016 年第3 期，第51 頁。這就使其國內政治實際上變成了以姓氏為主的不同政治家族之間的競爭。 這些政治家族大多以追逐私利為主要目標，很少能為國家共同的目標而付諸行動，于是家族政治集團的腐敗及其相互之間的爭權奪利也就成為菲律賓政治領域的常態。 在此情況下，杜特爾特政府在對華對美關系上的政策轉向或許很大程度上就是為了與阿基諾三世政府的做法劃清界限，通過采取大國“對稱平衡”的方式顯示出自己所代表的家族政治的特點。

必須看到，作為實行三權分立體制的國家，杜特爾特政府治下的菲律賓對于“南海仲裁案”的擱置態度已經遭到前最高法院大法官安東尼奧·卡皮奧(Antonio T. Carpio)為代表的反對派的批判，它們希望能以仲裁結果作為依據，爭取在美日等國的協助下執行裁決，因而指責杜特爾特政府“只顧迎合中國”而放棄了菲律賓在南海的“合法權益”。 這些反對與中國接近的力量大多可以歸為“親美派”之列，而且很大程度上源于美菲之間長期的軍事同盟關系。 由于菲律賓的軍方一直以來基本為美國所把控，因此存在較強的親美勢力似乎在所難免。 不過從近年來菲律賓國內媒體和社會輿論的情況來看，大多數民眾都對中國表現出了比較消極的態度，且有近九成的人希望“能從中國手中奪回黃巖島的主權”。⑤王迎輝：“杜特爾特對華政策不可避免地存在‘另一面’”，《世界知識》，2019 年第 4 期，第 31 頁。尤其是杜特爾特政府近期所采取的一些政策已經與其上臺之初出現了較為明顯的反差，如開始恢復與美國的“肩并肩”聯合軍演，在不同場合“提醒中國注重自身行為而不要監視其在南海的行動”等。 這意味著國內政治狀況以及民眾輿論將極有可能對菲律賓的對華對美政策造成干擾，進而打破中美之間“對稱平衡”的狀態。 實際上此次牛軛礁事件的升溫，就在很大程度上反映了當下菲律賓國內政治生態的變化，特別是與其政府內部和軍方中的親西方勢力極力渲染密不可分。 更何況，杜特爾特的總統任期至2022 年就將結束，在其之后的菲律賓對外政策再次發生反轉也并非沒有可能。

4.3 美菲同盟關系與“印太戰略”的干擾

杜特爾特政府上任伊始曾對美國干涉菲律賓國內政治的做法大加批評，不過隨后便出現一些在軍事上加強與美合作的征兆，而特朗普(Donald Trump)政府“印太戰略”的推出，更是為美菲同盟的再度強化提供了一個新的契機。2017 年11 月，特朗普與杜特爾特會晤后發表的聯合聲明再次肯定了美菲同盟對于兩國關系的重要性，雙方承諾將繼續加強彼此間的合作，并共同強調了和平解決南海爭端的必要性。①The White House， “ Joint Statement between the United States of America and the Republic of the Philippines，” November 13，2017， https：／ ／www.whitehouse.gov／briefings-statements／joint-statement-united-states-america-republic-philippines／.2018 年6 月，時任美國國防部長馬蒂斯(James Norman Mattis)在香格里拉對話會上首次就“印太戰略”進行了全面闡述，明確表示要讓美國與盟國菲律賓和泰國的關系以及與新加坡牢不可破的伙伴關系重新煥發活力，同時尋求同印度尼西亞、馬來西亞和越南三個核心國家建立新的伙伴關系。②U.S. Department of Defense， “Remarks by Secretary Mattis at Plenary Session of the 2018 Shangri-La Dialogue，” June 2， 2018，https：／ ／dod.Defense.gov／News／Transcripts／Transcript-View／Article／1538599／remarks-by-secretary-mattis-at-plenary-session-of-the-2018-shangri-la-dialogue／.在2018 年8 月的東盟外長系列會議上，時任國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)進而宣布美國將向印太地區提供近三億美元的援助，以進一步加強同該地區盟國和伙伴國的安全合作。③U.S. Department of State， “Fact Sheet： U.S. Security Cooperation in the Indo-Pacific Region，” August 4， 2018， https：／ ／www.state.gov／u-s-security-cooperation-in-the-indo-pacific-region／.

不難看出，與奧巴馬時期的亞太“再平衡”戰略相比，特朗普政府的“印太戰略”除范圍更大且更廣之外，在實施方式上幾乎沒有發生變化，依舊是綜合利用經濟、軍事及外交等多重手段，通過廣泛統合東南亞和南亞國家達到全面制衡中國崛起的戰略目標。 為此美國于2018年8 月與菲律賓、文萊、新加坡、泰國、印度尼西亞和馬來西亞的海軍及海上執法機構在南海地區進行了為期五天的軍事演習；2019 年9 月又與東盟十國一起舉行了首次海上聯合軍演。 這被視為美國著力加強與東南亞各國的防務合作，以圖共同遏制中國的表現，對此杜特爾特政府并未表現出反對或者排斥態度，而是選擇了密切配合并積極參與。 進入2021 年以來，盡管美國經歷了政權更迭，但是新上臺的拜登(Joseph Robinette Biden， Jr)政府也未根本改變對華戰略競爭的既有方向，依然繼續頻繁派遣艦機在南海地區開展軍事活動，并加緊進行了一系列關涉南海問題的外交活動。 例如2021年1 月27 日，國務卿安東尼·布林肯(Antony Blinken)在與菲律賓外長通話時重申《美菲共同防御條約》適用于南海，強調“美國拒絕中國在南海超出1982 年《聯合國海洋法公約》允許其索取的海區的海洋主權主張”，“承諾與東南亞聲索國共同面對中國的壓力”。④U.S. Department of State， “Secretary Blinken’ s Call with Philippine Secretary of Foreign Affairs Locsin，” January 27， 2021， https： ／ ／www.state. gov／secretary-blinkens-call - with - philippine -secretary-of-foreign-affairs-locsin／.同年2 月17日，總統國家安全事務助理杰克·沙利文(Jake Sullivan)又在與菲律賓國家安全顧問通話時表示，拜登政府認可“2016 年南海仲裁案臨時仲裁庭所作裁決是最終裁決且對各方均具有法律約束力”。⑤The White House， “Statement by NSC Spokesperson Emily Horne on National Security Advisor Jake Sullivan Call with National Security Advisor Hermogenes Esperon of the Philippines，” February 17，2021， https：／ ／www. whitehouse. gov／briefing - room／statements -releases／2021／02／17／statement-by-nsc-spokesperson-emily-horneon-national-security-advisor-jake-sullivan-call-with-nationalsecurity-advisor-hermogenes-esperon-of-the-philippines／.可見伴隨“印太戰略”的強力推進，美菲同盟關系很難說不會出現再度強化的趨勢。尤其是如果該戰略的實施能夠給菲律賓的軍事與基礎設施建設帶來更進一步的好處，那么中菲之間基于“一帶一路”倡議的相關合作或將面臨嚴峻的挑戰，而菲律賓在“中美平衡外交”中的站位也可能因此大受影響。

五、結 語

大多數小國為了生存與發展均會選擇“平衡外交”的模式，以求在處理與大國的關系時實現“左右逢源”或者兩面獲利。 這種外交模式是小國作為主要施動者與大國之間交互作用的結果，相關各方更多考慮的是彼此關系的價值以及自身獲利的多寡。 通過批判地吸收國內外已有研究成果，本文提出了“對稱平衡”與“非對稱平衡”的概念，同時基于蹺蹺板原理闡述了二者之間在“主導因素”和“加成因素”共同作用下必然發生的交替轉換和波動變化，對于小國的“大國平衡外交”形成條件與實施效度進行了更為深入的分析。 在此基礎上，本文對于杜特爾特政府的“中美平衡外交”及其“對稱平衡”狀態進行了驗證，并通過考察菲律賓的對華對美關系實踐，特別是其“平衡外交”的演化脈絡，得出了“對稱平衡”狀態極有可能在特定情勢下朝“非對稱平衡”發展的結論。 顯然，這些研究不僅有助于學界對小國的“大國平衡外交”機理形成準確的學理認知，也將有利于各方對菲律賓的對華對美政策趨向提前作出客觀預判，為理性把握中菲關系的未來發展提供一些有價值的參考。 對于中國來說，關注小國外交，研究小國外交，進而有效開展小國外交，理應成為堅持“大國是關鍵，周邊是首要，發展中國家是基礎，多邊是重要舞臺”這一全方位外交布局的題中應有之義。