優化公路行業工程總承包制度的探討

江甫，陸敏杰，胡捷

（浙江交工集團股份有限公司設計院分公司， 杭州 310051）

1 引言

EPC總承包模式是總承包商按照和業主的承包合同約定對工程項目設計、采購、施工等實施全過程管理，對項目的工期、質量、安全、費用等全面負責。主要優勢有：簡化合同關系，將設計與施工的外部合同關系整合為內外部管理關系，促進設計與施工深度融合；由五方責任主體變為三方責任主體，責任更清晰，減少扯皮；能夠提高工程建設的質量和效益。

2 國內公路工程總承包項目實施現狀

國務院印發相關文件確立大力發展工程總承包模式，2017年是我國總承包事業進入高速發展的起步之年，2017年有27個省出臺41個總承包地方政策文件，2018年又有22個省級規范性文件，大力推動總承包模式的發展。

建設模式尚處于“穿新鞋走老路”的理念轉型期，行業管理的細化配套制度未出臺，設計、施工、管理的相關理念還沒有轉變到位，造成總承包模式難以發揮應有的優勢，離實現效率提高的目標還有較大距離，存在的主要問題有如下幾項。

2.1 工程總承包能力不足

工程總承包單位存在設計或施工能力不足，或在當前招標規則下承接項目的能力不足的現象。目前，設計施工總承包一般采用聯合體方式，為兩家利益主體，由于設計方、施工方的理念未更新到位，利益、責任分配機制未有效形成，實際上存在“兩張皮”情況，設計與施工沒有深度融合。

2.2 管理制度或具體管理措施不足

現狀對于總承包工程的管理沒有成套成體系的配套制度，處于摸索階段，管理部門及業主對于總承包工程的管理經常沿用傳統模式管理，設計、施工、審批等方面均與總承包工程的管理模式不匹配。

2.3 總承包模式制度不完善

總承包模式制度不完善或不符合總承包模式理念導致業主和承包方在實施期間存在許多問題，比如，設計審查方式、優化效益分成、合同總價及計量等。

3 國內總承包模式制度分析

3.1 國內各行業總承包模式制度對比

為了進一步推動我國公路工程總承包模式的發展，首先需要完善公路工程總承包制度。通過對公路工程總承包制度與總承包模式發展相對成熟的房建、市政以及石油行業的總承包制度進行對比，結合公路工程行業的現狀，分析并給出合理建議。

根據《公路工程設計施工總承包管理辦法》[1]（以下簡稱《公路辦法》）與《廣東省住房和城鄉建設廳關于房屋建筑和市政基礎設施工程總承包實施試行辦法》[2]（以下簡稱《房建市政辦法》）以及《石油工程建設項目EPC總承包管理制度手冊》[3]（以下簡稱《石油手冊》），對公路工程、房建市政以及石油各行業的總承包工程項目制度進行對比，詳見表1。

表1 各行業總承包制度對比表

3.2 對公路工程總承包模式制度的建議

通過表1，對各行業的總承包制度進行對比，發現公路工程總承包制度存在以下問題，并結合國外成熟EPC總承包制度提出相應的建議。

3.2.1 招標階段

根據《公路辦法》，公路工程總承包招標應當在初步設計文件獲得批復后進行。此制度導致總承包工程在施工圖設計階段可優化余地有限，無法充分發揮總承包的優勢。

建議借鑒《房建市政辦法》，建設單位根據項目特點，允許在可行性研究完成后進行工程總承包項目招標發包。工程可行性研究批復后進行招標能更好地控制造價、縮短工期，對于業主，其工作量以及風險相應減小；對于承包商，其利潤空間更大，但風險也更大。

在工程可行性研究后開展公路工程總承包招標與在初設后開展招標，兩者的適用范圍不同。在工程可行性研究后進行招標，適用于規劃線位明確、邊界條件清晰的項目，比如公路養護工程、單個互通改造或獨立大橋、隧道等類型項目等小型項目，對承包商的要求更高；對于業主可有效降低其工作量和風險，但業主對項目的控制力也下降，且對于工程可行性研究工作和招標的要求更高。而對于長大線形的公路工程項目，工程可行性研究階段無法明確邊界條件，需要在初設階段對30%以上的路線進行線位對比，則更適合在初步設計后進行招標。建議根據項目特點，把初步設計階段也包含在總承包項目中，充分發揮總承包優勢。

3.2.2 設計審查

根據《公路辦法》，施工圖設計階段，所有設計文件必須接受業主或業主委托的設計咨詢審查單位審查和上級主管部門審查，完成審批后才能進行施工，仍保持傳統的設計施工模式，設計與施工沒有很好地融合。

建議借鑒《房建市政辦法》，分成若干個單體工程進行施工圖設計文件審查。而對于國外成熟的EPC總承包項目，其業主不參與設計審查，設計審查工作通過業主聘請的第三方咨詢機構的批準即可施工，減少審批流程。

借鑒國內外總承包制度，國內公路行業總承包制度的設計審查部分應采用下放審批權配合單體工程的方式來提高工作效率，總體思路：適當下放審批權，在合同中明確屬于總承包風險范圍內的施工圖完善和優化設計只需通過項目經理以及業主的審查以及批準，減少變更審批流程，提高工作效率；根據工程進度安排將工程分為若干個單體工程，單體工程得到審批便可開始施工，加快工程進度。

3.2.3 計價方式

根據《公路辦法》，屬于總承包單位風險范圍的設計變更，超出原報價部分自行承擔，低于原報價部分，按招標文件中明確的計量支付辦法支付，不能發揮總承包模式的優勢，降低承包商優化的積極性。

建議借鑒《房建市政辦法》以及《石油手冊》，僅對符合合同約定的變更調整部分進行審核計價，對合同中的固定總價部分不再另行審核計價。國外的EPC工程合同條款“銀皮書”[3]采用總價合同，估算合同價值進行計量。例如，某海外公路總承包項目，計價方式采用按千米計量，將項目總價分算到每千米，簡化計量形式。

借鑒國內外總承包制度，國內公路行業總承包制度的設計變更計價范圍應為只對合同約定的變更部分進行審核計價，總體思路：分析項目總體進度網絡圖和各單位工程橫道圖，選擇關鍵線路或施工主線上的相應清單細目作為簡化的計量清單項目，其余的均納入相對應（時間進度相近）的計量清單項目中，不再單獨計量，綜合單價為納入的所有清單子母合價除以簡化后計量清單項目的工程量。

4 結語

真正意義的總承包模式要做到減少業主的風險與投入的同時，設計與施工相融合，保證項目質量以及工期，提升項目整體利潤，業主和企業“共贏”。國內公路行業總承包模式仍處于起步階段，制度完善是推動總承包模式成熟化的第一步。本文建議從招標階段、設計審查、計價方式以及全過程咨詢單位等方面對公路行業總承包模式制度進行完善，能在一定程度上提高總承包制度的完整性。但要形成較成熟的總承包模式，不僅僅需要相應完善的制度，也需要業主與承包商有相應的管理制度以及統籌管理能力，這才能確保我國公路行業總承包模式不斷向前發展。