重慶市旅游養老產業政策優化初探

羅萍 周剛

摘 要：目前，重慶市旅游養老產業政策不夠全面，這成為旅游養老產業發展的主要制約因素。本文通過對重慶市旅游養老產業的消費者保障與激勵政策需求、經營者保障與激勵政策需求及其產生的背景進行分析，歸納總結出當前存在的問題，為解決這些問題，重慶市旅游養老產業應合理規劃設計中長期產業政策、積極完善和優化消費者和經營者的保障政策，制定和落實消費者和經營者激勵政策，以促進其可持續發展。

關鍵詞：旅游養老；產業政策；需求；重慶市

中圖分類號：F592.7 文獻標識碼：A

基金項目：本文系重慶工商大學融智學院科研項目“鄉村振興戰略背景下重慶市休閑養老產業發展路徑與政策研究”（20197010）；重慶市重大決策咨詢研究課題“重慶市加快建設國際著名旅游目的地研究”（2017-ZB06）；重慶市教委科學技術研究項目“重慶鄉村民宿地主客感知模型構建及實證研究”（KJ1600331）；重慶師范大學校級基金項目“我國西南地區鄉村旅游養老產業發展路徑設計與對策研究”（16XYY18）。

一、重慶市旅游養老產業及其政策概述

旅游養老是老年人以異地養老形式進行的不以工作、定居和長期移民為目的的旅行、暫居、休閑游覽活動的總稱，通常又稱為異地休閑養老、養老旅游和度假養老等[1]。旅游養老按地區可分為城市型和鄉村型，其中，鄉村旅游養老是其主體。旅游養老產業指以異地旅游養老人群為目標客戶群，依據其生理和心理特征并按照市場化運作機制為其提供各種旅游養老要素等產品的綜合性服務產業。鄉村旅游養老產業是以滿足旅游養老消費者多元化物質和精神需求為基礎，休閑產業、旅游產業、養老產業和農業等多個產業在市場、資源、功能、業務、空間等方面相互交叉、融合的過程中逐漸形成的一種新的產業形態[2]。

旅游養老產業政策是從供給方面對養老產業的市場機制、養老消費者和經營者等進行導向和補充的宏觀調節政策，其按照主體分為消費者和供給者。而市場秩序政策是連接經營者和消費者的政策，一般也可將其歸屬于供給者相關政策，按照政策類型又分為保障政策與優惠政策。

重慶市旅游養老有三種形式：市場依托型，如歌樂山等；景區依托型，如仙女山等；鄉村環境型，如黃水[3]。就產業發展水平而言，第一種類型情況較好，第二種類型情況一般，第三種類型情況比較糟糕。就其產業政策整體而言，其市場機制政策已基本建立，但消費者保障和優惠政策還存在一定問題，經營者保障與優惠政策落實情況較差。總體來說，目前重慶市旅游產業政策不夠全面，成為制約旅游養老產業發展的主要因素。

二、重慶市旅游養老產業政策需求及存在問題

基于對2016年4月45位在渝進行旅游養老活動的消費者和20家經營單位的深度訪談，并結合文獻研究和行業發展資料，主要分析重慶市旅游養老產業政策的需求及其產生的背景，并在此基礎上歸納存在的問題。

（一）重慶市旅游養老產業政策需求

1.消費者政策需求

一是消費者保障政策需求。消費者保障政策包括安全保障、異地醫保報銷和市外消費者醫療養老轉接等政策。旅游養老消費者由于身處異地，其人身和財產安全均存在一定的隱患，尤其身處鄉鎮偏僻之地，消費者對安全保障有強烈的需求。老年人多半病痛纏身，身體處于亞健康狀態，醫療產品與服務為其基本需求。對于異地老年人群來說，養老金跨區域領取手續、醫保關系轉接以及異地醫療報銷的便利性都是其選擇旅游養老目的地的重要因素。

具體來說，養老金跨區域領取存在重復收取手續費的問題，造成消費者的經濟利益損失。醫保關系轉接缺乏雙向性，重慶市與部分省區市或其所屬的部分地區尚未簽訂雙向醫保協議，未建立醫保信息聯網機制。異地醫保報銷全國各地標準不一，重慶市內標準也不統一，如非參保地就醫的老年消費者的門診費用是無法報銷的，在非參保地三級醫院就醫，需要向參保地醫保局辦理外診就醫備案登記手續[4]。

二是消費者激勵政策需求。消費者優惠政策包括居民鼓勵優惠和市外消費者本地市民化待遇等政策。其一，消費者鼓勵優惠政策的需求。旅游養老產業屬于具有一定社會福利性質的產業，且老年群體在整體上屬于弱勢群體，為突出該產業的社會性，應該出臺滿足消費者需求的政策措施，給消費者更多的實惠，進一步刺激市場消費。其二，重慶市外消費者本地市民化待遇政策的需求。在重慶市養老期間，消費者常常受到戶籍制度阻礙，無法享受本地市民化的待遇。如本地老年人乘坐公共交通工具免費年齡為60歲及以上，而對外地老年人群的限制則為65歲及以上。

2.經營者政策需求

第一，經營者保障政策。財政政策是最重要的經營者保障政策。一是經營者關注財政的總體投入量。經營者的關注重點包括養老服務項目的創立與補貼和城鄉居民基本養老保險，但目前重慶市針對民辦養老機構的運營補助政策零散無序，難以從實質上解決民辦養老機構運營困難的問題。二是經營者關注的財政投入結構。目前，重慶市對養老服務業的財政投入主要集中在政府公辦養老服務項目以及民辦養老服務機構的補貼上，主要從供給方面提供財政支持，而對于老人的需求方面投入不足，難以有效拉動老年人群體消費，提升老年生活水平。三是經營者關注的財政投入方式。政府直接投資、財政補貼和政府采購等傳統方式雖然能在一定程度上促進養老服務業的發展，但從長遠來看，這些傳統的財政支持方式還存在很大的局限性。

第二，經營者激勵政策需求。稅收優惠政策是最重要的經營者激勵政策。一方面，經營者關心稅收優惠的覆蓋面。養老服務業的稅收優惠政策主要集中在服務項目上，尤其集中在公辦養老機構上，對非營利性養老機構的房產稅、營業稅、所得稅等方面均有不同程度的稅收優惠，而對民辦養老機構稅收優惠有限，這種差異打擊了民間資本創辦養老機構的積極性，阻礙了養老市場的多元化發展。另一方面，經營者關心稅收的優惠方式是否合理。目前，只有直接、間接兩種優惠方式，而我國針對養老服務業的稅收優惠多是直接優惠，主要有營業稅減免、所得稅減免和捐贈扣除等，直接優惠的政策導向性明確，但是因為稅收優惠力度有限，其效果并不十分明顯。

（二）重慶市旅游養老產業政策問題

1.重慶市旅游養老產業保障政策未具體化，產業激勵政策未完全落實

保障政策是產業發展的基礎條件，優惠政策是產業發展的促進條件。盡管國家出臺了相關的產業發展與扶持政策，但由于缺乏具體的配套政策，其實際執行情況并不理想，同時，在產業供給政策方面，經營者未得到應有的資金支持、政策保障與政策優惠。尤其是經營者保障和消費者的激勵政策是其中最為薄弱的環節。

2.消費者保障政策存在一定的缺陷，已有政策并未完全落實

其一，外地老年人市民化政策未得到落實。本地老年人在乘坐公共交通工具、旅游景區免門票（或購買優惠票）、普遍門診掛號等方面都有免費政策，外地老年人要么沒有這樣的優惠政策，要么對年齡有更大的限制。

其二，醫療保險體系未實現全國統籌，異地就醫仍存在問題。我國的醫療保險體系在總體上還屬于市級統籌，跨區域領取困難，醫療保險的異地使用仍然存在很多問題。而且，消費者保障政策存在本地醫療保險轉接困難、異地醫療可報銷比例低、異地醫療費用報銷程序繁冗、旅游養老者異地就醫時的合法權益沒有保障等問題[5]。

3.消費者激勵政策探索剛剛起步，為大多數企業所忽略

一是相關政府部門缺乏激勵消費者參與旅游養老活動的意識；二是激勵政策流于形式，消費者未能真正從中獲益；三是不重視激勵政策的效果評價，激勵消費者活動的成效多以達到主管部門要求為標準。

4.經營者保障政策有部分缺失，市場規范性欠佳

首先，重慶市旅游養老行業標準政策匱乏，無法引導市場規范。行業標準重慶市旅游養老產業發展處于初級階段，產業內涵和外延界限模糊，產品標準與服務標準，企業標準和行業標準都有較大缺失。由于標準不統一，企業間地區間合作交流存在較大困難，進一步阻礙了行業的快速發展[6]。其次，產業保障政策的不完善，導致經營者處于風險的旋渦之中，由于服務對象的特殊性，經營者在日常經營中常面臨非常大的風險，也在某種程度上打消了潛在經營者進入行業的積極性。最后，資金保障是產業保障政策的重要基礎，由于財政政策的不完善，也成為其最大的桎梏。

5.經營者激勵政策未完全落實，已有政策效果較差

其一，民辦企業是旅游養老的絕對主體，但由于優惠政策不能完全到位，其實際激勵效果較差。其二，片面依靠減稅降費的方式直接激勵，在很大程度上忽略了對產業上下游企業的間接激勵方式。

三、重慶市旅游養老產業政策優化建議

（一）合理設計、規劃旅游養老產業的中長期發展

重慶市旅游養老產業的發展將帶動對社會與經濟的發展，政府理應重視并引導其穩步發展。發展中要把握“政府主導、政策扶持、社會主體、多元并舉、市場運作”的工作方針，把產業發展納入經濟與社會可持續發展戰略，制定旅游養老產業專項發展規劃，營造良好的產業發展氛圍，制定切實可行的行業標準，逐步使旅游養老產業的經營機制獨立運作。

（二）積極完善經營者保障政策并予以貫徹

首先，制定產業標準體系，包括宏觀的行業標準，微觀的企業標準和服務標準，促進產業的標準化和規范化。其次，以典型企業為例，完善保障日常經營管理的政策，針對可能出現的經營風險，對原有保障政策進行完善，并在全行業推廣。再次，產業保障政策的基礎是資金保障，以積極擴大融資渠道，發展較好的旅游養老目的地政府可以設定專用資金，用于促進產業政策建設和完善。

（三）積極落實經營者的優惠政策并加強監督管理

其一，積極落實稅收優惠、協助貸款等扶持政策。在對旅游養老產業進行合理規劃的同時，政府還應該加大對產業鏈上其他相關產業的幫扶政策力度。比如，對民間興辦的養老服務機構，在土地、水、電、氣等方面落實對養老機構的優惠政策，加大財政投入力度，鼓勵民間資本投身旅游養老產業。對發展養老產品和服務的企業，政府可以通過用地保障、信貸優惠、補貼利益等多種方式，幫助企業增加融資渠道和融資方式，減少開發商對養老產業投資的難度，提高投資率。此外，要加強政府在旅游養老產業建設中的支出責任，創立財政專項資金，安排專項投資補貼，為旅游養老產業的發展提供必要的資金保障。

其二，增設協調監查機制，規范產業發展。為加強對旅游養老產業的監管與協調，重慶市可以試點建立一個高層次機構，高效協調相關部門，使各部門各司其職、協同配合，發揮各自優勢，進而確保政策和措施實施到位，共同促進產業發展。此外，政府應進一步完善信息溝通渠道和反饋機制，加強對旅游養老產業的規范化監督和管理，從而使旅游養老產業能夠更加健康快速地發展。

（四）積極優化消費者的保障政策并加強落實

一是打破戶籍壁壘，形成同等優待的格局。在國家戶籍制度改革的基礎上，重慶市應探索逐步取消老人享受優待服務的限制，使本地老年人和異地旅游養老者享有平等待遇，提高異地旅游養老消費者的生活質量。

二是應建立全國養老保障聯網體系，即建立全國聯網的退休老人信息共享平臺，這樣不論老人遷移到何地，當老人辦理有關業務手續時，相關機構都能順利地調閱老人的信息，同時可減少“騙保”現象的發生。在此基礎上，建立全國聯網的社保生存認證平臺。

（五）積極制定消費者的激勵政策并付諸實施

一是制定吸引旅游養老消費者的政策。借鑒國內外旅游養老發達地區的經驗，在醫療衛生、住宅、交通、社區活動和終身教育等方面積極開展活動，以吸引更多的老年人來渝參加旅游養老活動。

二是文旅部門、民政部門、商務部門和老齡部門等通力合作，制定促進重慶市旅游養老產業發展的鼓勵政策，促進旅游養老產業消費，建立暢通的協調溝通渠道，不定期召開協調溝通會議，并制定政策落實監管措施，獎優罰劣，加強對政策的具體落實。

參考文獻

[1] 周剛.養老旅游理論與實踐研究[J].地域研究與開發，2009，28（2）：112-116.

[2] 李莉，陳雪鈞.旅游養老產業的構成體系與發展動力機制研究[J].經濟研究導刊，2018（15）：67-70.

[3] 周剛，章天園，高曉妍，等.重慶避暑型旅游養老產業基礎調查研究[J].經濟師，2017（7）：172-174.

[4] 重慶本地寶.重慶區縣的醫保卡能在主城用嗎[EB/OL].（2020-11-27）[2021-04-10].https：//www.163.com/dy/article/ FMLO99F20514AOLK.html.

[5] 汪婷.淺析養老旅游地政府保障性條件建設的現狀及對策[J].青年與社會，2015（6）：13-14.

[6] 周楊雪，伍弈.海南國際旅游島旅游養老產業的法律思考[J].行政與法，2011（2）：87-89.