公共財政視角下的地方政府債務問題研究

李睿

摘要：公共財政制度是旨在彌補資本市場功能失靈、提供基礎性公共社會服務等的社會政府權力分配制度行為，它肩負的基本財政職能是優先滿足政府公共需要。近年來，公共財政出于發展地方經濟的考慮，我國各級地方政府紛紛以各種形式舉債，產生了大量與政府有關的債務，一旦債務問題爆發，將削弱政府的公信力、危及中央財政，給經濟發展和社會穩定帶來隱患。本文首先分析地方政府債務現狀及成因，找出地方政府債務的問題，并提出相關的解決措施。進一步闡明了公共財政職能與地方政府債務的關系，提及了各省固定貧困縣的現狀及發展策略。

關鍵詞：公共財政;貧困縣;政府經濟

1 國內地方政府債務分析

1.1 現狀及成因

據最新調查數據表明，區域政府目前的債務壓力十分巨大，規模已呈現加快增長態勢，已經達到失控邊緣。各區域政府一般有二類不同債務形態，且彼此間具有共同債務的情況。覆蓋區域面積小的幾個區域，地區政府共同債務發生的可能性更多。同時，地方財政外債余額也在逐漸增加。根據財政部等相關部門的規定，地方政府債務并不能對外發放政策性債券，而主要用來保障區域經濟社會長期的持續發展。在中央財政收不抵支而地方財政又無法建立有效的約束機制之際，為了追求自身利益的最大化，各種舉債行為相繼出現。由于地方政府在債務活動中做出的一些不合理的舉動，對地方公共財政的建設埋下了弊端。

在我國之前實行的計劃經濟下，中央政府決定了大部分的經濟決策，相關的生產和資源分配都需要中央政府來規劃，地方政府喪失了自主財政權。但隨著市場經濟的發展，地方玫府有了一定的自主財政權，但財政分權同時也帶來了地方政府的債務財政不平衡。由這種多層級并行的公共政府體系模式，使公共財政在做宏觀決策時更為穩妥可行。地方政府財政借債會進一步減少為經濟社會發展建設，所必要投入的社會債務和政府投資擔保成本，還可以通過不斷給全國各地財政創造周轉使用的財政資金，平滑地方經濟支出缺口問題。[1]

1.2 地方政府債務問題

1.2.1 相關法律不完善，地方政府缺乏合法的籌資途徑

因為中國目前的《預算法》不允許地方政府發放國債，所以采取的是"由財政部代理發行并代辦還本付息"的方法，即在地方財政上沒有實力清償時，由中央政府將進行清償，但從實質上來說，這是一個特定用途的國債發放。同時該規定嚴格限定了地方財政的融資渠道，導致了各地財政在規定的框架下沒有合理的融資渠道的局面。

各級財政部門面臨大規?；椖克鶐淼娜谫Y壓力，不得不采取各種"金融創新"的手段完成融資，從而游離于金融系統內外，但同時也產生了大量風險。由于中國各地財政部門中都沒有向中央直接發債的主體，極易產生在我國市場經濟發展中的"搭便車"現象，一定程度上助長了地方政府隨意舉債的現象。

1.2.2 忽略承債能力，地方政府負債透明度低

政府部門也常常不顧其財力的實際承受能力，而側重于"面子、形象工程"，并以各種名目開展政府性質的債務投資活動，而這些項目到期后如沒有按時還本付息，會對當地財政帶來不少的債務，最后更是讓當地政府部門直接負擔了償債責任。

有些地方財政主體舉債情況相對隱秘，政府部門不愿主動公開其實際的債務情況，普通民眾則無從了解政府債務情況。這不僅削弱了地方政府對財政債務的透明度，同時使得地方政府債務監管部門也無法有效的監管，其潛藏的財務風險也逐漸增大。

1.2.3 缺少規范的債務管理和地方政府監察制度

在實際舉債使用中，部分地區政府部門出現大量的財政盲目性債務以及部分資金長時間閑置等現象，缺乏有效監督。由于我國地方政權的任期更替特點，在我國各級的財政主體領導層發生變化后，在地方區域財政上就極易出現"新官不理舊賬"的現象，各地財政的問題便層層疊加，越積越大。同時這些地方政府因為投機逐利而形成了大規模放貸與沖動消費現象，并隨之形成的重大地方債務問題早已暴露無遺，也因此而嚴重威脅了地方財政的穩定問題。[3]

1.3 解決措施

1.3.1 完善法律框架

健全的法制體系是政府對公共債務管理健康發展的關鍵原因，而國家對公共債務的管理制度也相對地較為完善，尤其在地方法律。以美國日本為例，先后通過了《地方復興法案》《地方財政法》等法律，在發展中國家如南非巴西代表，則分別頒布了《市級財政管理法案》和《財政責任法》等法案。這些法令都是作為世界各國的地方政府實施債務管理工作的基本法令，也規定了地方財政債務的管理工作。由于中國地方政府財政舉債的工作開展得相對較晚，所以，根據國情考慮，在體制安排上應當是一種由上向下的推進過程。這樣，就可以從制度上解決各地政府財政部門之間在舉債方法問題上責權、利不對等的情況，進而促進各地政府財務科學發展。

1.3.2 加快構建地方政府債務管理制度

財政部門要堅持統籌地方政府債務管理機構制度，擔負起債務特殊機構地位，始終嚴格執行相關制度，認真審核到期有效足額償還措施到位情況，以便更好地進行對債務本息資產的監督考察。同時財政部還要注重定期開展，有關地方政府債務情況發展變化的全面審計及調查研究評價監測工作。

1.3.3 構建好地方政府債務風險和預警處置機制，加強負債信息主動公開工作

我國所有地方政府必須重視構建和完善相應的公共債務風險應急預警處理機制。首先要全面綜合分析地方政府債務風險，并將其特點進行歸類合理，借助風險分類識別工具，保證其風險識別評估過程的合理度與準確性。地方政府也要認真遵守好相關政府法律規定，并對相關地方政府行為和對所屬政府部門，開展舉債或者融資管理行為。及時公開各相關主體信息，比如項目執行、管理審計結果、負債信息、融資平臺狀況等，有利于接受外部社會公開監督與關注。

1.3.4 加強對地方政府債務的依法監督審查與動態管理說明4D469468-69A6-4051-8515-61726637117D

要堅持將地方政府債務收支項目，納入到公共財政預算目標管理指標體系中。同時積極引入地方中長期資金預算模式，將中長期債務預算草案編制實踐廣泛應用，以確保在地方政府各部門合理設置預算。在中長期債務預算編制執行監督方面，也要科學合理設置地方債務支出、投資限額決策的責任機制和第—權責責任人，以避免政府在實際發生執行重大決策事項時，出現決策權責主體相互交叉推諉等現象，從而合理確保預算管理服務效率得到提升。

1.3.5 積極拓寬地方政府的市場投融資平臺

要堅持積極創新，構建多元化地方政府投融資平臺體系。積極拓展融資渠道，拓寬金融服務渠道，不斷增強提高政府經濟運行調控引導能力。要落實運用好財稅宏觀調控政策，努力將各級地方政府和金融機構市場結合在一起，將投融資平臺自身的獨特作用充分發揮出來。[2]

2 公共財政職能與地方政府債務的關系

2.1 公共財政框架下地方政府債務存在的必要性

為適應國家公共財政職能基本實現的要求，地方財政必須穩定而充裕的財力得到有效保障。據研究證明，地方財政的外債收入已成為不少發達國家順利實現地方政府財務職能的主要保障。而利用公共產品學說和財政分權理論研究也證明，通過地方財政合理使用外債資本也是在社會主義市場經濟條件下的必然選擇。[4]

2.2 財政分權與地方政府債務的關系

公共財政下實施財政分權，賦予了地方政府財政在債務設置、稅收管理，以及計劃執行等方面一定的自主性，以保障地方政府職能的順暢執行。在發達國家，一般公共財政建設較為完善，且普遍采用立法形式明確規定了中央政府與地方政府之間的相互關系，以及地方政府事權范圍的界定，規定地方政府享有比較高的地方自治權和決策權，并且給予各級政府較為獨立的財力權利以保證其獲得較為固定的稅收支付水平，在當地稅收等收入無法應付地方財政需要時，可以發行地方公債為當地建設等重要公共品項目籌集資金，以支持地方的經濟發展建設。

3 我國地方政府債務結構的若干實證案例分析

3.1 地方政府債務

按照政府法定對債務責任范圍的其他有關條款定義，地方政府債務就是地方債，指地方政府要依法作為國家法定對債務人，必須按合同事先約定的一定債務條件，要依法向社會所有對債權必須承擔一切應當作為債務的，或包括一切不適當債務作為等債務的全部償還義務。[5]

3.2 各省國定貧困縣政府性債務情況

2015年國定貧困縣負債水平整體較高。其中負債率超過 10% 警戒線的占 52%。寧夏、海南的國定貧困縣基本超警戒線，內蒙古、安徽、湖北、湖南、重慶、貴州、云南等絕大多數國定貧困縣超警戒線，山西、江西、甘肅近一半的國定貧困縣超警戒線。負債率最高的10個國定貧困縣分布在貴州、云南、內蒙古，有5 個縣負債率超過100%（ 最高達 136%），5個縣超過 80%。

3.2.1 貧困縣地方債務問題

縣級經濟效益低，大部分靠上級撥款或貸款發展。限于其地方政府設備陳舊，技術落后，管理不善，債務重重。財政收支的表面平衡，掩蓋著潛伏的財政赤字。按照財政理論，財政收支平衡是相對的，預算收支編制時是平衡的。但由于經濟發展變化引起財政政策變化，以及自然災害等意想不到的原因，往往會破壞財政收支。

3.2.2 地方貧困縣債務解決措施

3.2.2.1 對貧困縣新增債務要采取有效的監控措施

貧困縣債務的數量是處于持續的動態變化中的，而評價和確定其數量合理與否的準則也并非一成不變的。為了可以更準確反映一個地方的農村債務，特別是良性債務規模是不是處在合理的范圍之中，要求人們進一步地深入研究和探討切實可行的政策措施，并進一步地做好對農村債務規模動態變化的合理監測。以避免因農村債務，特別是不良債務規模不斷地過度擴大，而產生出新的問題。

3.2.2.2 充分利用本地資源，尋找減少債務的方法

各項政府和部門要大力支持村集體，找門路，想辦法，要使資源優勢，轉變為產品優勢 充分利用知識、科技、信息的力量，開發致富項目。創辦投資少，效益高的企業;更新改造老企業，發展壯大集體經濟。負債固然是貧困縣的沉重包袱，但如何放下包袱，是守舊與創新的挑戰。

民豐縣處于南疆沙漠腹地，偏遠且自然條件較差，人多地少，氣候為典型的熱帶沙漠性氣候，年平均氣溫變動比較穩定。在該縣推行職業培訓，以擴大農牧民參加個體商貿、餐飲業、家政等現代服務業的就業渠道?？h內人民也利用搭建葡萄架，為家鄉"增加"了土地、拓寬了增收來源，發展庭院經濟。于二零一七年十月退出貧困縣行列。

4 結束語

想要控制未來地方政府債務的進一步增長，減緩中國地方政府債務領域的各種風險持續累積，就要明確我國地方政府債務管理機構主體及其償債責任，提高地方財政票據及各種債務信息數據的客觀透明度，建立一個符合當今我國現實國情條件的地方性財政風險信用評估預警體系。當務之急就要進一步實事求是，搞清好公共財政職能配置，清理地方政府債務存量的直接關系，妥善統籌處理好地方政府融資擔保平臺產生的各種債務問題，有效的化解當前地方財政領域的債務潛在債務風險，從而提高地方政府的經濟效益。

參考文獻

[1] 汪星.財政分權框架下的地方政府債務問題研究[J].財經界，2016：18.

[2] 段海艷.財政分權視角下的地方政府債務研究[J].時代金融，2018：38+49.

[3] 蔣雪.我國地方政府債務問題的成因及對策淺析.現代營銷：學苑版，2020（6）：109-110.

[4] 王朝才，趙斌.我國地方政府債務管理的歷史觀照、現況解析及政策應對.地方財政研究，2018（8）：7-14.

[5] 楊利雄，權一章.人口流動與地方政府債務可持續性——來自市級政府的經驗證據.財會月刊，2020（24）：121-129.4D469468-69A6-4051-8515-61726637117D