“一帶一路”視域下中國—東盟職業教育合作的問題表征與推進策略

張秋鳳 楊滿福

[摘要]中國—東盟職業教育合作雖取得一系列重要進展，但也存在分布不均衡、發展不平衡的問題，阻礙了合作的進一步深化。頂層設計的缺乏、合作機制建設的滯后以及合作潛力的挖掘不足是造成這些問題的主要原因。因此，要以頂層設計為關鍵，統籌推進中國—東盟職業教育合作進程;以合作機制為抓手，切實形成中國—東盟職業教育合作體系;以潛在價值為目標，全面提升中國—東盟職業教育合作的影響力;以研究項目為載體，不斷增強中國—東盟職業教育合作的支撐力。

[關鍵詞]中國—東盟職業教育合作;頂層設計;合作機制;合作模式

[作者簡介]張秋鳳（1980- ），女，山東菏澤人，南寧師范大學、中國—東盟職業教育研究中心，講師;楊滿福（1975- ），男，甘肅隴南人，南寧師范大學、中國—東盟職業教育研究中心，教授，博士。（廣西? 南寧? 530001）

[基金項目]本文系2019年教育部人文社科青年基金項目“‘一帶一路倡議背景下中國與東盟國家職業教育合作機制的構建研究”的研究成果之一。（項目編號：19YJC880135，項目主持人：張秋鳳）

[中圖分類號]G710? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2021）07-0012-07

歷經多年的發展，中國—東盟職業教育合作在常態化交流機制建設、合作交流平臺搭建、合作模式構建以及合作規模增長等方面取得了一系列成果。隨著“一帶一路”進入高質量共建階段，尤其是《中國—東盟戰略伙伴關系2030年愿景》《關于“一帶一路”倡議同〈東盟互聯互通總體規劃2025〉對接合作的聯合聲明》等重磅合作文件的發布與實施，作為“一帶一路”的重要組成部分與支撐力量，中國—東盟職業教育合作也將邁入新的歷史發展時期。

一、中國—東盟職業教育合作的問題表征

隨著“一帶一路”倡議的推進，中央與地方層面相繼出臺了一系列推進與東盟合作的政策，在一定程度上促進了中國與東盟國家的職業教育合作。但是，通過全局性掃描發現，中國—東盟職業教育合作在取得整體進步的同時，也不同程度地存在一些問題。

（一）分布不均衡

1.合作國家分布不均衡。肖鳳翔等對2015年、2017年和2019年中國與沿線國家職業教育國際合作網絡節點核心國家分布進行了研究，將“一帶一路”沿線的每個國家作為合作網絡中的行動者節點，對節點國家按照合作熱度進行排名，新加坡、馬來西亞、印度尼西亞、泰國、越南和菲律賓六個東盟國家進入合作熱度排行榜的前十名。這一數據反映出東盟是我國職業教育國際合作最集中、最密切的區域。然而，區域內各國職業教育合作發展不均衡的情況仍然突出。從合作的核心度指數來看，新加坡的指數超過同為核心國家的越南2倍，更不用說與其他非核心國家的差距。教育部中外合作辦學監管工作信息平臺發布的數據顯示，我國與東盟國家開展了31個專科層次的合作辦學項目。這些項目集中分布在三個國家，其中新加坡21個，馬來西亞9個，泰國1個。這一分布形態與合作熱度的排名情況相吻合，但離散度更高。

2.合作項目省域分布不均衡。合作項目是中國—東盟職業教育合作的主要載體，然而合作項目在國內各省域的分布也不均衡。其一，中外合作辦學項目的省域分布不均衡。目前，我國與東盟國家共開展了31個專科層次的合作辦學項目，按照合作項目的歸屬省域進行統計，江蘇13個，新疆7個，吉林4個，山東、安徽各2個，福建、浙江、廣東、云南各1個，其他省份則沒有開展合作項目。其二，高水平特色合作項目的省域分布不均衡。我國外交部亞洲區域合作專項基金于2018年、2019年資助開展了“中國—東盟雙百職校強強合作旗艦計劃”，共遴選出40個中國—東盟高職院校特色合作項目，從省域的分布來看，江蘇10個，浙江6個，廣東、天津、云南各3個，山東、湖北、湖南、陜西、河北、廣西各2個，重慶、貴州、甘肅、新疆各1個。參考這些數據并結合對項目實際情況的分析可知，江蘇與東盟職業教育合作項目數量和質量遙遙領先，新疆、浙江和廣東也具有一定的比較優勢;與東盟具有地緣優勢的云南、廣西和貴州在構建合作平臺、建立交流機制方面取得進展，建立了中國—東盟職業教育聯展暨論壇、中國—東盟職業教育國際論壇等常態化交流機制，并達成了《南寧宣言》《貴陽宣言》等中國—東盟職業教育合作的共識與框架，遺憾的是這些優勢并未轉化為合作辦學項目的成果優勢;部分省區尚未有效開展與東盟職業教育合作的項目，參與合作的廣度和深度均有待提高。

3.合作領域分布不均衡。當前，中國—東盟職業教育合作主要集中在工業領域，農業和服務業領域的合作成果較少。東盟國家依據經濟發展水平可分為三種類型：發達國家新加坡和文萊，新興工業化國家馬來西亞、泰國、菲律賓、印度尼西亞以及處于工業化進程的越南，以農業和資源出口為主的柬埔寨、老撾和緬甸。由此可見，加快推進工業化是未來東盟各國經濟發展的共同訴求。隨著“一帶一路”建設的加快推進與《區域全面經濟伙伴關系協定》的落地實施，中國與東盟各國在工業領域的合作仍將繼續占據主導地位。具體到職業教育方面，雖然農業與服務業領域的職業教育合作可能會有大幅增長，但在未來很長的一段時期內，工業領域的職業教育合作也仍然會是主流方向。可以預見的是，中國—東盟職業教育合作領域分布不均衡的現象也將會長期持續下去。

（二）發展不平衡

1.發展層次上的不平衡。目前，中國—東盟職業教育合作主要集中在高等職業教育領域，而中等職業教育方面的合作水平較低，主要體現在：其一，中等職業教育的合作辦學項目少。目前，中等職業教育合作辦學仍處于起步階段，筆者尚未從官方渠道獲得中等職業學校合作辦學項目的相關信息。其二，中等職業教育參與中國—東盟職業教育合作的形式單一。從筆者掌握的信息來看，我國與東盟國家在中等職業教育領域的合作主要集中在職業技術培訓和教師培訓上，這些培訓項目主要來源于政府的職業教育援助，規模較小且難以產生顯著的經濟效益，依靠市場機制驅動實施的項目更是難得一見。

2.發展模式上的不平衡。目前，中國—東盟職業教育合作主要有學生交流、合作辦學、教育資源開發與建設、職業培訓、師資培訓等模式。從合作的規模來看，職業培訓、師資培訓和教育資源開發是主導模式。然而，這些合作單項模式的規模偏小，削弱了輻射帶動效應，難以為合作模式的升級提供有效支撐。例如，“魯班工坊”分別在泰國、印度尼西亞和柬埔寨三國建立并運行，由于項目規模的限制僅能對項目所屬國產生一定的帶動作用，難以對其他東盟國家產生輻射帶動作用;作為初級合作模式的職業培訓和師資培訓合作仍處于“點”式分布狀態，尚未實現“面”的系統布局;作為高級模式的合作辦學布局過于集中，對其他國家的輻射作用有限，強弱不均的局面難以在短期內改變。作為中國—東盟職業教育合作的重要形式，隨著“一帶一路”進程的快速推進，中國與東盟各國的職業教育學生交流日益密切，但多數仍以3個月以內的短期交流為主，其主要目的是語言培訓或考取職業資格證書，以獲取學歷為目的的學生交流占比過小。同時，在學生交流過程中還存在流向不對稱的現象，以東盟國家的學生到我國來學習為主，我國到東盟國家學習的學生數量較少，真正意義的雙向互動交流格局尚未形成。

二、影響中國—東盟職業教育合作的原因剖析

上述表征只是中國—東盟職業教育合作發展存在問題的部分反映。要解決這些問題，推動中國—東盟職業教育合作的進一步發展，就必須透過現象看本質，從深層次上挖掘原因。通過深入的剖析可以發現，主要原因在于缺乏頂層設計、合作機制建設滯后、潛力挖掘不夠三個方面。

（一）缺乏頂層設計，整體統籌力不足

中國—東盟職業教育合作屬于國際職業教育合作，涉及多個主體間的復雜關系。全方位、系統性的頂層設計是職業教育合作實施的重要前提，但在目前的中國—東盟職業教育合作過程中，既未明確責任主體和組織架構，也缺乏對合作目標、實施路徑、制度建構等的系統性設計。頂層設計的缺失，整體統籌力的不足，致使中國—東盟職業教育合作形式相對松散、參與主體各自為戰，是影響中國—東盟職業教育合作順利實施和有效推進的首要因素。具體來看，主要表現在以下三個方面：其一，缺乏明確的統籌主體。國家層面沒有明確中國—東盟職業教育合作的責任主體，難以發揮出我國集中力量辦大事的獨特制度優勢，無法從“面”上推進職業教育資源的統籌。其二，缺乏系統的統籌規劃。東盟是由十個國家組成的區域性國家聯盟，與東盟開展職業教育合作既包括區域聯盟層面也涵蓋國家層面，目前我國既沒有與東盟開展職業教育合作的整體規劃，又缺乏與區域內不同國家開展職業教育合作的具體規劃，缺乏清晰的發展思路及科學的發展規劃是合作難以持續推進的重要掣肘因素。其三，缺乏有力的統籌舉措。統籌舉措是推進統籌規劃落地的終極抓手，統籌舉措的缺位使國家和省級層面的統籌陷入“空轉”狀態，職業教育資源難以得到有效的匯聚與整合，這進一步加劇了中國—東盟職業教育合作在不同層次、領域和區域分布上的不均衡。

（二）合作機制建設滯后，有效保障力不足

《中國—東盟自由貿易區升級議定書》《中國—東盟戰略伙伴關系2030年愿景》《東盟互聯互通總體規劃》等重磅文件的出臺，為中國—東盟職業教育合作邁入更高層級提供了契機，而中國—東盟職業教育合作能否達到預期目標仍主要取決于機制的健全程度。在正常情況下，合作機制建設會隨著職業教育合作實踐的開展而逐步完善。但是，目前中國—東盟職業教育合作機制建設仍未取得實質性進展，嚴重滯后于實踐需求。雖然一些政策文件在部分條款中提到了要加強中國—東盟職業教育合作機制建設，但這些表述僅是條塊分割式的，既沒有連成線，更沒有形成面，還缺乏系統性、連貫性的表達。因此，整體而言，中國—東盟職業教育合作機制仍處于缺位狀態。健全的合作機制能夠確保中國—東盟職業教育合作的順暢進行，在合作過程中出現問題時也能夠加以有效解決。決策、運行、協調和保障等方面合作機制的缺失，則導致中國—東盟職業教育合作全過程缺乏有效的激勵、引導與規約，難以為中國—東盟職業教育合作提供強有力的保障，必然阻礙其進一步的整體推進。

（三）合作潛力挖掘不夠，內在推動力不足

近年來，我國職業教育積聚了大量的優質教育資源，在職業教育體系構建、職業教育模式創新、職業教育課程建設等方面積累了豐富的經驗，這都是我國與東盟職業教育加強合作的資源依托。但令人遺憾的是，目前僅有少部分優質資源被整合并有效利用到中國—東盟職業教育合作中，而更多的優質資源尚未得到發現與整合，也無法轉化為合作成果。深入系統地挖掘潛在資源是推動合作深入的重要載體，目前中國—東盟職業教育合作潛力挖掘不足，主要原因在于過度依賴政府等主體的外部推動力，內生動力尚未得到有效激發，主要表現在以下三個方面：其一，職業教育管理機構對職業教育國際合作缺乏足夠重視，忽略了對轄區內職業教育機構的發動、組織與管理。不同省、市職業教育管理機構的重視程度與所在省、市參與東盟職業教育合作的水平息息相關。例如，江蘇省與東盟國家的職業教育合作在國內一騎絕塵，形成了以與新加坡合作為主線、輻射東盟諸國的多樣態合作局面。這固然與江蘇省職業教育整體水平較高有關，也離不開省、市各級教育管理部門不遺余力的統籌推進。其二，中國—東盟職業教育合作的載體發育不足。職業教育國際合作的開展離不開平臺載體的推動。目前，我國已建成“中國—東盟職業教育聯展暨論壇”“中國—東盟職業教育國際論壇”等平臺載體，平臺建設對推進東盟職業教育合作的成效初顯。但這些平臺的區域化特征過于明顯，對全國參與東盟職業教育合作的推拉作用和輻射范圍仍然有限。平臺載體分布的不均衡客觀上加劇了省域間分布的不均衡。其三，職業教育機構參與職業教育合作的動力不足。激勵機制的缺失抑制了職業教育機構參與東盟職業教育合作的積極性和主動性。職業教育機構主動性不足，一方面源于內部考核機制的不完善，以及外部激勵機制的缺失;另一方面是職業教育國際合作的效益難以在短時間內充分顯示出來，職業教育機構參與東盟職業教育需要進行較大的前期投入，而職業教育國際合作的收益存在不確定性。

三、中國—東盟職業教育合作的推進策略

當前，在“一帶一路”進入高質量共建的背景下，中國—東盟職業教育合作正面臨著新的發展機遇。針對合作中存在的問題，應該從推進中國—東盟職業教育合作的整體著手，進一步完善頂層設計、建立合作機制、挖掘合作潛力、深化科學研究等。

（一）以頂層設計為關鍵，統籌推進中國—東盟職業教育合作進程

中國—東盟職業教育合作涉及我國與東盟多個國家之間的合作，合作主體眾多、覆蓋面廣、影響因素復雜，因此加強頂層設計、統籌推進合作進程是破解中國—東盟職業教育合作現存問題的關鍵。

1.高度重視，系統搭建中國—東盟職業教育合作的整體框架。其一，進一步提升中國—東盟職業教育合作的地位。要將中國—東盟職業教育合作納入“一帶一路”教育合作的整體框架，作為國家教育合作戰略的組成部分加以推進，并且凸顯其在我國職業教育國際合作中的優先發展地位，確保其能夠享受到政策、資金、份額以及其他方面的政策優惠待遇以及資源支持。其二，厘定中國—東盟職業教育合作的發展目標。應以中國—東盟職業教育共同體建設作為合作的終極發展目標，逐步分解確立長期、中期和短期的發展目標，并將各個發展目標進一步分解細化，形成可落實、可量化的子目標，作為繪就中國—東盟職業教育合作路線圖的依據。其三，完善中國—東盟職業教育合作的組織架構。國家層面，應由教育部職業教育與成人教育司、教育部國際合作與交流司共同負責統籌全國職業教育國際合作的相關事宜，并且協同人力資源和社會保障部、工業和信息化部、商務部、外交部等部委相關部門進行頂層設計和組織領導工作;省級層面，則由相應的職能部門負責本省的工作，統籌協調推進轄區內職業院校、企業、行業協會、社會團體等主體的工作，明確各職業教育主體的職責、目標和任務。其四，構建中國—東盟職業教育合作的制度框架。要根據中國—東盟職業教育合作的發展需求，制定出臺包括法律、法規和政策在內的一攬子制度，確立中國—東盟職業教育合作的制度框架，為發展目標的實現、主體責任的落實以及實施路徑的確立提供依據。

2.統一規劃，整體推進中國—東盟職業教育合作進程。統一指揮、統一協調、統一調度，集中力量辦大事，是我們國家制度和國家治理體系的一個顯著優勢。應充分借鑒并利用這一優勢，統籌規劃中國—東盟職業教育合作發展。其一，要制定科學完善的合作規劃。《推進共建“一帶一路”教育行動》中提出：“加強戰略規劃對接和政策磋商，推進各國教育發展規劃相互銜接。”因此，應由前文所述的責任主體一體化制定中國—東盟職業教育合作的長期、中期以及年度發展規劃，明確不同發展階段的優先領域和關鍵任務，制作清晰的路線圖和時間表，作為推進中國—東盟職業教育合作的主要依據。其二，要建立協同互促的推進機制。目前，中國—東盟職業教育合作面臨著諸多現實障礙，包括與部分東盟國家的學歷學位互認尚未完成、與東盟國家的職業教育標準和職業資格對接尚未實現等。這就需要教育部牽頭并協同相關部委共同推進，在橫向上建立起不同歸屬部門之間的銜接推進機制，打破條塊分割，減少推諉塞責，切實集中各部門的優勢資源，形成推進合力;在縱向上建立起國家—地方—職業院校三級的貫通推進機制，自上而下、層層推動，通過系統化的統籌來提升職業教育合作的成效。

（二）以合作機制為抓手，切實形成中國—東盟職業教育合作體系

隨著中國—東盟職業教育合作的推進，合作機制建設滯后的短板日漸成為制約其后續發展的瓶頸。因此，要以合作機制建設為抓手，推動中國—東盟職業教育合作形成一個互惠互利、共建共享的完善體系。

1.明晰合作機制建設的目標。當前，我國職業教育國際合作機制建設薄弱，合作機制的建設應從厘定目標開始著手。其一，實現制度的互促。合作機制建設應最大限度地實現制度的互促，通過系統梳理職業教育國際合作的相關制度，確保擬出臺的新制度與既有制度建立關聯，確保制度之間能夠協同互促，杜絕“制度空轉”的發生。其二，保護主體的利益。合作機制建設應最大限度地保護參與主體的利益，降低職業教育合作的交易成本，確保各參與主體能夠獲益，進而激發主體參與中國—東盟職業教育合作的積極性，確保職業教育合作的持續和穩定發展。

2.確立合作機制建設的原則。其一，體現融通性。中國—東盟職業教育合作是中國與東盟合作的重要組成部分，其合作機制建設必須具有一定的融通性，既要融入“一帶一路”倡議推進的宏觀框架，還要符合我國職業教育國際化戰略推進的政策導向。其二，體現整體性。合作機制建設是一項系統性工程，需要進行整體性的謀劃與設計。各項機制間不能相互分割，而必須實現多點的聯動與響應，這樣才能確保合作機制真正發揮實效。其三，體現適應性。即合作機制建設需要適應并促進中國—東盟職業教育合作，既要滿足中國與東盟整體合作的現實需求，還要對接各參與國職業教育發展的具體實際。

3.完善合作機制建設的內容。中國—東盟職業教育合作機制應該涵蓋激勵機制、決策機制、協調機制和保障機制等方面的內容。其一，激勵機制。激勵機制建設主要是解決參與合作主體動力不足的問題，要通過多元化的激勵措施，綜合運用多方面的優惠政策，確保參與主體能夠持續獲益，并且使收益明確、可預期。其二，決策機制。決策機制建設，首先，要解決多元利益相關主體參與決策的問題，使政府、職業院校、企業、行業組織、其他利益相關主體能夠真正參與決策過程;其次，要確保決策過程的公平與公正，使決策過程能夠有效權衡各相關利益主體的訴求;最后，要優化決策過程，通過簡化決策流程來提高決策效率，同時降低交易成本。其三，協調機制。首先，確立協調機制的預期目標，將推動職業教育合作、最大限度保障各主體的利益作為基本目標，以提升協調效率和實際成效作為更高的目標追求;其次，確立協調機制的實施主體，并且明確各主體的職責;最后，確定協調處理的具體方式，包括領導、組織、執行、督察、考評、獎懲等，以及機制應用的具體場景。其四，保障機制。首先，明確保障機制的目標，將確保中國—東盟職業教育合作的順利運行作為基本目標，以提高保障機制解決問題的時效性為更高層級的目標;其次，明確保障機制實施的原則，保障機制的實施應與資源供給能力及受眾主體的需求相匹配，并兼顧公平與效率的統一;再次，確立保障機制的實施主體，保障機制應強化政府的主導作用，充分發揮政府統籌能力強的優勢吸引企業、行業組織、職業院校等主體的加入，建立保障機制實施的組織機構;最后，確立保障機制實施的范疇，應從制度保障、組織保障、經費保障、資源投入保障等方面著手，實現保障的多維度覆蓋。

（三）以潛在價值為目標，全面提升中國—東盟職業教育合作的影響力

中國和東盟的職業教育合作潛力巨大，這是毋庸置疑的。但是，由于目前對合作潛力的挖掘不足，中國—東盟職業教育合作的影響力也相對有限。未來要全面提升中國—東盟職業教育合作的影響力，必須更多從內部著手，激發新活力，釋放新動能。

1.提高中國—東盟職業教育合作的主體參與度。中國—東盟職業教育合作區域分布不均衡在很大程度上源于主體參與積極性的差異。導致相當一部分主體參與意識不強的原因，除了缺乏足夠的內部與外部激勵機制外，主要還在于這部分主體對中國—東盟職業教育合作價值的認識不全面、不深入。因此，要提高中國—東盟職業教育合作的主體參與度，首先必須提高各類主體對中國—東盟職業教育合作價值的認識水平。各級政府及相關職能部門應率先垂范并加強學習，要充分認識到加強與東盟國家的職業教育合作是增強國際合作的重要方式，也是提高國際影響力的重要途徑;對于職業院校來說，要充分認識到加強職業教育合作既是提升院校建設水平和增強影響力的重要途徑，也是踐行職業教育服務國家戰略的具體行動，只有積極參與其中，才能獲取并把握住更多的發展機遇。

2.加強中國—東盟職業教育合作的多主體協同。中國—東盟職業教育合作離不開多主體的協同，通過協同可將中國—東盟職業教育合作從“點”的狀態過渡到“線”的狀態，繼而發展到“面”的狀態。其一，要加強區域內的協同。為解決部分區域職業教育國際化合作薄弱的問題，省級教育行政部門要加強統籌規劃，通過有效措施調動和匯聚省域優質職業教育資源，推動職業教育主體積極參與，提高區域內部協同作戰的能力。其二，要加強區域間的協同。由合作的先進區域引領或帶動后發展區域協同開展職業教育合作，通過提高后發展區域的職業教育國際合作水平，推動我國職業教育國際合作水平的整體提高。其三，要加強職業院校與企業間的協同。職業教育的跨界特征要求職業教育國際合作加強校企協同，可以通過締結合作契約的形式構筑校企共同體，通過校企間的溝通互補，增強參與職業教育國際合作的實戰能力。其四，要加強職業院校間的協同。職業院校之間應主動加強合作，通過校校聯合的模式夯實職業教育合作的基礎，提升職業教育合作的成功率。

（四）以研究項目為載體，不斷增強中國—東盟職業教育合作的支撐力

當前，中國—東盟職業教育合作的理論研究薄弱，對合作實踐的支撐有限。因此，應以相關研究項目為載體，通過加強科學研究來支撐中國—東盟職業教育合作的持續深化。

1.設立中國—東盟職業教育合作研究專題項目。要精準遴選中國—東盟職業教育合作的關鍵問題，將其設置為中國—東盟職業教育合作研究的專題項目進行專門研究。研究內容上，既要包括中國—東盟職業教育合作框架、體系構建等宏觀層面的問題，也要包括具體合作機制及推進策略等中觀、微觀層面的問題;研究經費上，可以通過設置專項研究經費，以公開招標的方式系統推進專題項目的開展，并且加大對相關配套建設的支持力度;研究團隊組建上，鼓勵組建跨國家、跨機構、跨學科的“跨界”研究團隊，從而適配中國—東盟職業教育合作研究的多國家、多領域、多學科特征，確保專題研究項目取得實效。

2.建立中國—東盟職業教育合作研究共同體。中國—東盟職業教育合作是一項系統性工程，相關研究離不開專業研究機構的支撐。所以，要建立中國—東盟職業教育合作研究共同體，形成全面立體的研究網絡。其一，要建立研究共同體的主體架構。由中國—東盟職業教育研究中心牽頭，協同組織中國—東盟研究院、中國—東盟研究中心等專業研究機構，充分形成研究合力并積極發揮引領帶動作用，尤其要加強與東南亞教育部長組織職業技術教育與培訓區域中心的合作，加強與東盟國家職業教育研究機構的聯系，爭取在東盟國家設立中國—東盟職業教育研究的分支機構。其二，以項目研究為載體推動機制創新。充分發揮職業教育研究機構的協同作用，加強職業教育研究與中國—東盟職業教育合作實踐的互嵌、互動和互促，進一步發揮職業教育研究機構咨詢、指導和服務實踐的職能，為中國—東盟職業教育實踐問題的解決和持續穩定的發展提供強有力的支撐。

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