我國風景名勝區資源利用的問題與對策

陳飛 石磊

風景名勝資源,也稱景源。風景名勝區規劃離不開對風景名勝資源的深刻認識。風景區規劃主要由風景名勝資源保護系統、風景名勝資源游賞系統、風景名勝資源相關社會保障系統三大系統構成。筆者通過分析中國風景名勝區資源開發利用中存在的問題,提出導致這些問題的原因及相關解決策略,從而實現資源的永續利用。

1 中國景源的現狀

1)中國景源的優勢:總量大、類型齊全、價值高、獨特景源多。

2)中國景源的劣勢:人均景源面積少、景源的分布與利用不均衡、景源面臨的沖擊與壓力多。

2 中國目前風景名勝區中資源利用和環境保護存在的問題

1)自然資源和景觀資源遭破壞嚴重。風景名勝資源經歷了人類數千年文明社會的洗禮保存下來,不是因為它們的生存能力和適應能力強,絕大多數是因為特殊自然人文環境才保存下來的,它的生態容量是有極其嚴格限度的,幾乎沒有什么彈性,如果不顧及,必將對風景資源造成無可挽回的傷害。隨著旅游業的發展,風景名勝區資源遭受不同程度的破壞,使風景名勝區在資源保護和環境方面出現了一系列問題,超強度開發嚴重破壞了自然生態和景觀資源,一些風景名勝區只顧追求眼前的經濟利益,而忽視資源保護,如以經濟為目的,出讓或變相出讓景區資源及土地,在景區內設立各類開發區、度假區,經營權的出讓,導致管理失控。2)人造景點對自然景觀的破壞。風景名勝區依托的應是自然和人文景觀,人造景點的過度建設必然破壞景區的自然美。眾多景區為了滿足旅游經濟的短期需求,急功近利,過多的設置人造景觀及消費設施,把“游”和“住”放在首位,破壞了自然的和諧,使保護與開發產生矛盾。3)空氣與水質量降低。位于風景區內或風景區周邊的工業區,將未經處理的工業廢水與生活污水直接排放到湖泊景區,嚴重污染了景區環境,降低了景區的空氣和水環境質量。4)天然林覆蓋面積下降。雖然近年來國家出臺了一系列天然林保護措施,但由于受區域經濟利益的驅使,一些景區的天然林仍不時遭到砍伐和破壞,導致區域環境惡化,對區域旅游業的持續發展極為不利。5)不合理的開發利用高原湖泊,嚴重破壞了湖泊水生態系統。在湖泊水資源的開發利用中,不遵循生態規律,破壞湖泊生態系統固有的能流、物流路線和水生生物平衡,個別優勢種瘋長,水體富營養化嚴重。6)游客容量超負荷,導致資源遭破壞。

3 造成上述問題的原因

3.1 從規劃方面談

沒有把保護培育規劃的分區,分級思想體現在游覽和工程規劃上?！讹L景名勝區規劃規范》中基礎工程規劃體現風景名勝區的要求太少、太模糊,更缺乏應該有的控制指標,具體的工程經濟技術指標更是空缺,導致在規劃過程中必須借用城市建設領域的經濟技術規范。兩個“規劃”的協調不夠。根據《城市規劃法》,風景名勝區與城市規劃區重疊地區的規劃必須服從城市規劃管理。然而,實際工作中因具體情況不同常會出現不同結果,從而給控制風景名勝區的城市化現象帶來難度。經常會因城市規劃從地方政府的局部利益出發和缺乏協調而引發與風景名勝區規劃的矛盾,事實上許多包含了一些縣城和城鎮的大型和特大型風景名勝區中出現的破壞性建設往往來自于縣城和城鎮的過度開發建設,缺乏協調而過度的城市經濟建設正在嚴重削弱乃至于破壞風景名勝資源。相當一部分風景區,其結構由風景游賞、旅游設施、居民社會三個職能系統綜合而成,但規劃時往往采用回避矛盾的做法,將風景區的實際范圍劃得很小。然而,處于外圍保護地帶的居民又常常對景區產生較大的影響,譬如生活污水的直接排放,可是規劃中卻忽視這些問題。由于風景規劃師的缺乏和缺位,現在我國風景名勝區的規劃編制單位是由城市規劃師主導的。另外,《風景名勝區規劃規范》偏于總體規劃內容和方法,加之有些規劃人員不能充分根據風景名勝區的性質、特點和規律來編制規劃設計方案,往往簡單套用城市規劃和園林設計方法,注重人工建設,使得詳細規劃與總體規劃脫節,規劃實施不到位,進一步助長了破壞性建設的蔓延,以致常常出現風景區內的建筑物主體化、入口城市廣場化、環境花園化、游人中心集市化的建設敗筆。

3.2 從管理方面談

除政府型管理機構外,大部分風景名勝區設立的管理機構缺乏法律地位,是事業單位性質卻行使政府職能。規劃管理和監督缺乏程序化,常常出現事后論成敗的尷尬局面。管理機構政企不分,行政管理與經營管理混同,致使統一管理職能弱化。政企不分使景區管理機構混同于一般經營機構,失去了從社會公共利益出發嚴格公平執法的地位,客觀上削弱了管理機構的行政管理職能。事實上,許多破壞核心景區景觀效果和美學價值的人工建筑物和經營設施,就是景區管理機構直屬的經營性企事業單位自己規劃,自己批準,自己建造的。

4 改善風景名勝區規劃和管理的措施

4.1 開發與保護結合起來,使開發強度的分級控制與保護措施的分級管理協調起來

開發要有利于景源的培育,有利于獨特景源和生物多樣性的保護,有利于改變粗放型管理,并逐步走上集約型與科學化管理。如中國風景園林中心在浙江千島湖規劃中,提出的有序有度開發的方案。在其島嶼開發強度的控制中,按每個島嶼面積的大小,分別規定了四個層次的開發模式與目標;同時還對島嶼的開發數量與開發總面積、對開發島嶼內的建筑面積指標、對2 000多千米的湖岸線等項內容均作了開發強度的控制性規劃。

第二屆世界國家公園大會第十二項決議,要求各國國家公園采用分區制系統,并指出在可能的情況下,將旅游設施建在國家公園以外,并盡量不使用機動車。分區制作為一種手段,是用以保證國家公園內的大部分土地及其生物資源得以保存其野生狀態,把人為的設施限制在最小的限度內。

目前,全世界來說,對風景名勝資源按時間分區開展的還不充分,我國風景名勝區按時間分區更是剛剛起步。我認為按時間分區起碼應該有三個層次:第一,根據動植物生態習性按季節,按晝夜的分區方法;第二,對風景名勝區有計劃的輪休分區,我國黃山部分景區的輪休已經有初步的實踐,不過還過于簡單;第三,對風景資源按開放時間密度分區,比如國外一些國家公園的部分區域都是按周、月開放1 d,有的開放時間密度更低,達到每半年開放1 d,同時對游客實行預約和數量控制。

4.2 提高規劃定位并明確管理定性

風景名勝區管理的關鍵歸根結底是統一規劃管理,加強統一規劃管理現實可行的方法是提高統一規劃及其管理的法律地位,可將風景名勝區規劃納入城鄉規劃及其管理體系,并增加對風景名勝區規劃管理的相關規定和對違反規劃行為的處罰條款。同時,在管理中進一步突出風景名勝區行政管理的“警察權”性質。

5 結語

風景名勝區規劃是一門綜合性的交叉學科,其內容會涉及到很多經濟、地理、社會、景觀、歷史、旅游等相關學科知識。相對于城市規劃的側重開發,風景區規劃更側重于保護?！耙巹澥乔疤?保護是核心,管理是手段”,這也正是風景區規劃的精髓所在。規劃和管理的目的都是為了更好的保護與利用風景名勝資源。鑒于風景名勝區規劃與管理現狀的嚴峻性,如何通過分區分級的規劃管理手段使資源保護與利用并重則是風景區規劃的根本所在。

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