國內外肉類食品安全監管模式比較研究

許博舟，魏國云，許秀麗，張 峰，*，鄧 偉

(1.中國檢驗檢疫科學研究院， 北京 100176；2.中華人民共和國海關總署 國際檢驗檢疫標準與技術法規研究中心， 北京 100013)

隨著經濟全球化和冷鏈物流技術的不斷提升，肉類食品消費量在全球食品消費總量中所占比例逐步增加。近40年，來全球肉類進出口貿易量增長了3倍，而近10年其漲幅達到了20%[1]。2017—2019年，我國每年的畜肉產量均超過8 500萬t，而肉與肉制品的需求量則高達1億t，近1 000萬t的缺口將依靠進口肉來彌補[2]；然而，伴隨著肉制品需求量的激增和信息傳播速度的加快，肉制品安全事故接連爆出并引起高度關注，其中包括2001年歐洲爆發的“口蹄疫”事件[3]，2005年全球范圍內的“禽流感”疫情[4]，2013年歐洲的“馬肉丑聞”以及2019年初的南非李斯特菌感染疫情[5-6]。

為不斷推動全球食品安全進程，世界各國積極制修訂更為嚴謹的食品安全法律法規。自2009年《中華人民共和國食品安全法》頒布以來，我國的食品安全管理體系不斷完善，食品安全法規與標準力求與國際接軌，并推動了我國肉與肉制品進出口貿易的便利化，但是作為發展中國家，由于基本國情和行業實際情況不同，我國與部分發達國家的食品安全法規和標準體系還存在較大差距。國際食品法典標準匯集國際公認的食品標準335項[7]，被世界衛生組織明確規定為食品國際貿易的仲裁依據，是解決國際貿易爭端和分析食品安全風險的重要參考基準，然而實際的食品國際貿易中，國際食品法典標準中涉及肉類食品的45項標準卻不能滿足國際貿易的需求。目前，以非關稅壁壘形式出現的技術性貿易壁壘在國際食品貿易中的影響日益明顯，嚴重阻礙了中國對歐盟、日本、美國等國家或地區的肉與肉制品出口貿易。

為更加有效地推進和統一我國的食品安全法規和標準，本文擬對世界各國肉類食品技術法規和質量安全標準的制定、執行和監管等情況進行對比，明確我國與各國肉類食品質量安全管理的差異與特點，希望為解決因兩國標準差異而引起的貿易糾紛提供理論參考。

1 國外肉類食品安全監管現狀

1.1 美國肉類食品安全監管情況

1.1.1多部門協作的肉類食品安全監管體系

成立于1998年的美國食品安全總統委員會，負責聯邦政府的食品安全監管、統籌規劃和組織協調。委員會充分咨詢并參考聯邦政府其他機構、州和地方政府機構以及消費者、生產企業、科學家、行業團隊的意見，依據美國憲法，形成美國的食品安全管理體系。在美國食品安全總統委員會的統一管理下，國會授權美國聯邦衛生與人類服務部下屬的食品藥品監督管理局、美國農業部下屬的食品安全檢驗局和聯邦環境保護署，負責美國食品安全相關法律法規的貫徹執行[8-9]。

食品安全檢驗局負責美國肉、禽和蛋制品的國家殘留量項目的年度實施情況，并發布殘留采樣計劃，該計劃也被稱為“藍皮書”[7]。“藍皮書”中按計劃開展的化學物質殘留監控工作為美國的肉、禽及蛋制品中化學污染物限量的標準制修訂工作提供技術和數據支持。2018年底，美國農業部公布了《美國法典戰略計劃2019—2023》，旨在通過更加科學的食品安全國際標準保護消費者健康和食品貿易公平[10]。此計劃協調了美國各利益相關者和公眾權益，將美國的肉類食品標準融入國際食品法典標準中，促進美國法規與國際食品法典標準的統一，從而更有利于美國肉類食品的進出口貿易。

1.1.2完善的肉類食品安全的技術保障體系

為保障美國肉類食品安全，美國聯邦政府建立了完善的肉與肉制品法規及標準體系，其中法規體系主要由聯邦法律、聯邦法規兩部分組成，標準體系由質量分級標準、采購規范和商品條款描述三部分組成。美國聯邦法律(《美國法典》)共50卷，第21卷為《食品與藥品》，主要涉及食品安全管理，其中第10章(《禽類產品檢驗法》)和第12章(《肉類產品檢驗法》)是對肉類食品的要求與限制。此法規定了美國食品安全檢驗局負責美國境內的畜、禽及其制品的產品安全監管，并確保所有進口至美國的畜禽制品加工符合美國國內標準。

美國聯邦法規同樣共50卷，是聯邦政府執法機構和部門在《聯邦注冊》上發表與公布的綜合性法規匯編。關于肉類食品的法規主要收錄于第7卷(《農業》)、第9卷(《動物與動物產品》)、第21卷(《食品與藥品》)和第40卷(《環境保護》)，涉及質量體系認證、動物屠宰檢查、良好生產規范(good manufacturing practices，GMP)和危害分析以及關鍵控制點(hazard analysis critical control point，HACCP)體系等內容，而且每卷的內容會進行季度性更新[11-14]。

美國的食品安全標準是由美國國家標準學會管理協調的自愿性標準，而且美國法律法規中大量引用標準，使其標準與法規緊密結合，形成完整配套的食品安全監管體系。技術法規涉及食品鏈各個環節，規定了微生物限量和農獸藥殘留限量等要求。食品安全標準在國家法律授權下制定，同時政府相關機構在制定法律法規時也會引用已經頒布、實施的食品安全標準，作為對技術法規要求的具體規定。美國的肉類食品安全技術法規無論從數量上還是具體技術規定上都遠遠多于標準，這與我國的食品安全監管體系存在較大差別。

1.2 歐盟肉類食品安全監管情況

1.2.1統一協調與多層監管的食品安全監管體系

歐盟的食品安全體系被公認為是世界上最安全的監管體系，法律體系、機構設置、監管機制相對完善。2000年1月12日，歐盟發布《食品安全白皮書》，采用從農場到餐桌的全鏈條、全方位綜合監管；2002年，歐洲食品安全局成立，作為歐盟的獨立政府機構，負責對整個食品安全法律體系有效運轉提供科學建議與技術支持，并給予食品從業者、消費者科學指導[15]。歐盟理事會、歐洲議會和各成員國負責法規的制定及執行，以此形成歐盟內統一協調、多層治理的食品安全監管體系。除此之外，很多成員國在歐洲食品安全局的監督下也成立了專門負責食品安全的機構，調整本國法律法規與歐盟要求相統一。

1.2.2肉類食品的全鏈條、動態品質保障機制

歐盟的肉類食品安全監管理念實施從飼養到餐桌的全鏈條覆蓋，并制定了嚴格的可追溯和召回機制，包括飼料生產、食品加工、運輸儲藏直到銷售的各個環節，確立了食品和飼料銷售者對食品安全負有主要責任的原則，并將其作為歐盟新食品政策的基礎，形成社會共識。為采取各項措施和手段降低和消除肉類食品中生物危害，2004年4月，根據歐盟“白皮書”的要求，對之前頒布的9項有關肉與肉制品的衛生指令進行了整合，頒布了《食品衛生條例》(EC 852/2004)、《動物源性食品具體衛生要求》(EC 853/2004)、《對適用于人類消費的動物源性食品官方控制組織的具體要求》(EC 854/2004)3項法規，作為歐盟動物源性食品衛生管理基礎[16]。這些法規規定了歐盟境內食品和進口到歐盟的食品衛生最低要求，對食品制備、加工場所、設備、消毒設施、水源和廢棄物等都有詳細、嚴格的衛生規定和操作要求，類似于我國的食品企業衛生規范和管理規范的結合。

歐盟也積極主動對食品安全法規、標準進行動態調整。例如，歐盟為控制瘋牛病，頒布禁止利用動物副產品作為飼料的特定法規。自2001年1月，法規(EC 1760/2000)也要求牛肉和牛肉制品的標簽提供出生地和飼養地等更加確切的信息；2013年，“馬肉風波”以后，歐盟迅速建立食品詐欺網站，成立專門團隊強化肉類食品鑒別與監管，并完善相關肉類食品法律法規[17-20]。

1.3 澳大利亞與新西蘭肉類食品安全監管情況

1.3.1獨立非政府組織管理食品安全標準

澳大利亞與新西蘭同屬于英聯邦成員國，政府機構職能及法律制度相近。2007年修訂的澳新食品標準法案是目前澳大利亞和新西蘭規范食品安全標準的主要法律，澳新食品標準法案中規定由澳新食品標準局負責制定食品安全標準[19]。與其他國家不同，澳新食品標準局是澳新食品標準法案框架下由澳大利亞和新西蘭兩國政府共同設立的橫跨澳新兩國的獨立非政府機構，澳新兩國政府部門僅參與澳新食品標準局的標準制修訂的管理工作。

澳新食品標準法典將肉、蛋和魚及其制品放在同一亞章節中進行規定，還規定生食肉類的具體烹調指南[20]。2017年，澳新食品標準局修訂了2005年制定的澳新食品標準法典，自此在澳新食品標準法案的基礎上，澳新食品安全標準法律法規體系逐漸完善。該食品法典適用于澳大利亞各州，部分適用于新西蘭。

1.3.2具有完備、詳細分級系統的肉類食品安全標準體系

與我國的食品安全標準意義不同，澳新食品標準法典中“食品安全標準”規定的是澳大利亞食品的生產、加工規范和要求，而新西蘭則有自己的食品加工衛生要求。對于肉類食品的生產加工標準，澳新食品法典4.2.3章節將其分為兩個部分：第一部分為基本要求；第二部分對即食肉類食品生產中的各術語進行了解釋和說明[19]，包括即食肉類、控制、處理、即食肉生產者、HACCP計劃等，還對即食肉類食品的生產者進行了多項規定，特別對生制碎發酵肉做了詳細說明，強調了該類產品中大腸菌群的限量及對產品的pH值、溫度和時間的控制。

肉類分級系統在世界各國均有使用，但澳大利亞肉類標準是針對胴體的全面質量管理系統，旨在為消費者提供肉類食用品質的準確信息[21]。與目前世界各地正在使用的牛肉分級方法明顯不同，該系統基于消費者感官程度對每塊牛肉獨立分級，其目的是給畜禽胴體進行質量等級排序，從而給消費者提供準確肉類食品分級信息[22-23]。整個肉類食品生產過程中發生的一切事件都會對食用肉類食品的質量等級產生影響，其中包括遺傳特性、飼養和育肥過程、屠宰前后對動物的處理以及對胴體的加工等過程[24]；強調整個產業鏈任何環節的失誤，都會提升消費者在食用肉類食品后給予劣質評級的風險，由此可促使肉類食品生產者對肉類各環節尤其是生產源頭的安全質量控制。

1.4 日本肉類食品安全監管情況

1.4.1積極聽取各方意見建立食品安全監管體系

2011年6月第74號法令修訂的《食品安全基本法》是保障日本食品安全的根本法律。與歐盟的食品安全監管理念相同，該法律重點關注從農場到餐桌的食品供應鏈安全管控，聽取國民對食品安全管理各項制度及其實施的意見，促進消費者、生產者和專家學者之間的信息交換，充分體現類似于我國“社會共治”的原則，并明確食品安全委員會的職能。

1.4.2將本國肉類食品安全標準與國際標準接軌

日本的畜牧產品安全是由日本政府內閣直接負責，配套法律主要有《飼料安全法》《屠宰場法》《日本農業標準法》《家畜傳染病法》[25]。日本也從歐美等發達國家引進HACCP等制度，在肉與肉制品的生產、加工和銷售等各環節均建立相對完善的管理制度。在日本，各類食品安全法規與標準制定原則是：在有國際食品法典標準而無日本國內標準的情況下，采用國際食品法典標準；同時有國際食品法典標準和日本國內標準的情況下，若為日本高自給率產品，采用日本國內標準，否則采用國際食品法典標準；無國際食品法典標準但有日本國內標準的情況下，優先使用日本國內標準，針對出口率高的產品，則優先參考國際食品法典相關標準；國際食品法典和日本國內均無標準的情況下，優先采用參考國標準。標準的制定過程充分注意與國際標準的銜接，從而大大提升了日本產品的出口優勢[26]。

日本也關注世界食品安全動態，及時調整本國的法規與標準。2001年歐洲爆發瘋牛病疫情之后，日本農林水產省便建立了肉制品追溯制度，并在次年對日本境內的7類畜牧產品進行了規范，涉及牛肉、豬肉、雞肉及其制品[27-28]。

1.5 東盟十國肉類食品安全監管情況

1.5.1嚴格管控流通環節保障肉類食品品質

東南亞國家聯盟簡稱東盟，成立于1976年，是由印度尼西亞、馬來西亞、新加坡、泰國、菲律賓、文萊、老撾、越南、柬埔寨、緬甸10國組成。雖然近些年來東南亞各國的食品產量和供給不斷增長，但是對食品進口的需求依然很大，因此在東南亞地區、太平洋地區的各國之間的食品貿易頻繁，進口和流通環節更是東盟各國的食品安全法律法規關注的焦點。

新加坡最早制定的食品銷售法案及其配套的條例，是東盟成員國中最早的食品安全法律。2019年，新加坡發布《新加坡食品安全局法案 2019》，該法案由剛剛組建的新加坡食品安全局制定，廢止了《農糧獸醫局方案》和《牛法案》，整合《動物與鳥類法》《漁業法》和《健康肉類》等法規，主要涉及生產、進口和流通環節[29]。對于食品完全依賴進口的文萊，對食品的要求都體現在其食品法規上，《公共衛生食品法》和《消費者(公平貿易)保護令》中對肉類和魚類的加工和銷售有具體的規定[7]。

1.5.2完備的食品安全標準數據庫促進東盟各國標準與國際標準接軌

雖然東盟各國持續關注進出口肉類食品安全，但總體來說，其法律法規和標準仍遠遠落后于歐美等西方國家。為了推進農業和食品安全工作，增加食品安全技術法規和標準的統一，2003年新加坡等發達的東盟成員國提出建立東盟食品安全標準數據庫，協調東盟標準與質量咨詢委員會識別區域內標準。目前已收集、整理、翻譯了新加坡、泰國、印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、越南等東盟國家的食品技術標準28 000多項[30]，該數據庫由新加坡建設并維護。同時，東盟食品安全標準整合組還幫助各國現行標準向國際標準方向整合，將其與國際食品法典、美國食品藥品監督管理局和澳新食品安全局的相關標準進行對比，促進東盟各國標準與國際標準的銜接與統一。

2 我國肉類食品安全監管情況

2.1 食品安全監管體系不斷更新和細化

改革開放以來，我國的食品安全監管體制經歷了5個階段的變化：第一階段，1982年至1995年，以各級衛生防疫站為執法主體，履行食品衛生監督管理職責；第二階段，1995年10月，我國正式頒布《食品衛生法》，明確食品衛生監督的執法主體是各級衛生行政部門，各部門全面履行食品衛生監督職責；第三階段，2004年，我國的食品安全監管體制實行“分段管理”模式，進一步強調和細化食品產業鏈的分級管理，成立國家食品藥品監督管理總局，并負責我國的食品安全綜合監督、組織協調和應急處理；第四階段，2009年6月1日《中華人民共和國食品安全法》頒布實施，國務院設立食品安全委員會，規定了由國務院衛生行政部門整合現行的食用農產品質量安全標準、衛生標準等強制執行的標準[31]，并陸續頒布了一系列有關肉與肉制品的食品安全國家標準；第五階段，2018年機構改革后，中共中央、國務院印發《關于深化改革加強食品安全工作的意見》(中發[2019]17號)，提出4個“最嚴”，確保“舌尖上的安全”，即最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責[32]。2018年12月29日，新修訂的《食品安全法》實施，自此，我國以《食品安全法》為主導，由《食品安全法實施條例》《產品質量法》《進出境動植物檢疫法》等數部單行的法律法規及其規范性文件組成的食品安全法律體系逐漸完善。2019年12月1日修訂的《食品安全法實施條例》的施行是食品安全法制建設的重要節點，是食品安全領域國家治理體系和治理能力現代化的重要保障。

2.2 已建立較為全面的肉類食品法規標準體系

經過多年的不懈努力，我國現已初步形成涵蓋食用肉類的養殖、屠宰、加工和流通等環節的法規標準體系。首先，《食品安全法》是我國食品安全監督管理的指導性法律，該法律第二十七條、第三十四條、第一百二十三條對于禽畜的養殖、屠宰、檢疫、加工、流通等方面的法規和標準以及制度的實施和管理都有明確規定，貫徹了從“農田到餐桌”的全鏈條食品安全管理模式，也明確了各行政管理部門的職責[33]。《畜牧法》《動物防疫法》《進出境動植物檢疫法》和《農產品質量安全法》等法律則分別對禽畜養殖、動物防疫、進出口動植物檢疫、飼料原料質量安全等重要方面做出了規范。

目前，我國也已初步形成以強制性標準(食品安全國家標準)為核心，以推薦性標準為主體(行業標準、地方標準、企業標準)的肉類食品安全管理標準體系。現行有效的肉與肉制品國家標準有16項、行業標準127項，地方標準和企業標準百余項[34]，但是在關于肉及肉制品標準中一半以上為檢測方法標準，涉及通用標準20項、理化檢測方法標準118項和微生物檢測方法標準32項[35]，合計170項。

除此之外，按照國務院機構職能分工的要求，農業部門負責動物源性食品的各個環節的質量監管。2019年10月，農業農村部、國家衛生健康委員會、國家市場監督管理總局聯合發布《食品安全國家標準 食品中獸藥最大殘留限量》(GB 31650—2019)，于2020年4月1日起實施[36]。此標準規定為267種(類)獸藥在畜禽產品、水產品、蜂產品中的2191項殘留限量及使用要求，已基本囊括了我國常用獸藥品種和主要食品動物及組織，且設定的殘留限量值與國際食品法典標準中獸藥殘留限量值一致率達90%以上，標志著我國肉類食品中獸藥殘留標準體系建設的進一步完善。

3 國內外食品安全監管體系差異分析

通過對國內外肉類食品法律法規的梳理，可以看出，各國和地區的技術法規和食品標準都是以食品法律為依據，為滿足國民對食品安全、質量和營養等需求而制定的，也同時考慮了各國和地區飲食特點和潛在風險。各國和地區都有較嚴謹的規定和要求，但在執行和監管過程中略有不同(表1)。

表1 各國(組織)肉類食品安全技術法規標準體系對比Tab.1 Comparison of meat product regulations and standards in other countries and organizations

3.1 標準定義的差異

我國在制修訂國家標準，特別是進出口標準時，結合我國基本國情和行業實際情況，也參照了發達國家的相關技術要求，對原料、營養成分、污染物、標簽等進行規定。由于基本國情不同，我國與發達國家或地區的法律法規仍存在較大差異。發達國家或地區從事食品生產、加工與銷售的企業，極少存在無照經營或者家庭作坊式企業，摻假現象較少，因此法規對產品的技術參數進行強制性要求，而標準則是非強制性的。例如：美國的技術法規是強制執行的，相當于我國的強制性標準，而30多項肉與肉制品標準是非強制性的；澳新食品標準法典中“食品安全標準”覆蓋食品的生產、加工規范和要求，類似于我國的生產管理規范和經營衛生規范等。國情的不同和標準定義的差異，易在貿易中產生分歧。

3.2 質量要求的區別

我國的食品安全監管體制經歷了4次較大變革，法律法規體系不斷完善，但與發達國家或地區相比，仍處在初級階段。我國技術法規主要是規定微生物限量、農獸藥殘留限量等與人體健康有關的食品安全要求，而歐盟、澳新都對畜禽及其加工制品的質量等級予以明示，并有嚴格的區分，質量等級代表畜禽胴體的特性。特別是澳大利亞肉類標準，更是基于消費者感官程度，對從畜牧場源頭到最后烹飪牛肉食用過程各個環節進行質量把控。近些年我國也逐步開展基于感官程度的肉類品質識別研究[37]，但多數發達國家的肉類食品法規和標準體系已基本完善，能夠較好地控制肉類食品的質量與安全，在進出口貿易中占據很大的優勢。

3.3 管理體系的不同

發達國家嚴格的監管體系可體現在3個方面：法規和標準覆蓋產業鏈的各個環節；嚴格的追溯和召回制度；完備的信用體系。較為完備的追溯、召回和信用體系可大大提高生產者和經營者的違法成本，其他國家從嚴從重懲治違法犯罪的司法制度，更是讓犯罪分子畏而卻步。我國的食品加工、生產企業一定數量上是小規模企業或家庭作坊，摻雜摻假現象頻繁且很難溯源、很難有效管理，而且我國的食品安全監管更注重最終產品的檢測和最終的流通環節，未能有效實現過程監管，無法有效貫徹“從農田到餐桌”的全鏈條食品安全監管制度。

3.4 參與國際標準制修訂工作的程度不同

近些年，我國也積極參與國際標準的制修訂，但起步較晚。美國、澳大利亞和新西蘭等國家很早就開展肉類食品國際標準的制修訂工作，特別是美國在國際食品法典標準中承擔畜產品中獸藥殘留限量和食品衛生兩個方面的制修訂工作，澳大利亞則主持食品進出口檢疫認證方面的工作。此舉便于標準制定國將本國肉類食品生產標準與技術法規帶入國際食品法典標準中，使本國標準與國際標準在內容上保持一致，更利于其肉類食品產品出口貿易。除此之外，日本、東盟國家更是積極將本國法規、標準與國際標準對接，與國際標準調整、整合，從而促進其產品的出口，特別是日本90%以上的標準采用國際標準[28]。雖然中國肉類食品中獸藥殘留限量標準較國際食品法典委員會、歐盟、美國等國家或組織的標準更為嚴格，但存在部分限用藥物的限量不一，禁限用藥物種類不一的問題，嚴重影響我國的肉類食品出口。

4 結論與建議

由于現階段的基本國情和肉類食品行業的現狀，我國的肉類食品安全監管體系仍可加以完善。目前我國的肉類食品安全監管模式主要還是針對終產品的安全性檢測，關于衛生與檢驗檢疫的法律法規較多。雖然HACCP等食品安全管理體系已引入我國，但由于我國的肉類食品加工企業仍以中小規模企業為主，將全鏈條肉類食品監管模式用于我國的肉類食品安全監管仍是亟待解決的問題。我國雖已初步形成了以強制性標準和推薦性標準為主的肉類食品安全標準體系，但是檢疫和檢驗方法和標準仍占據大多數，缺乏屠宰、加工和流通等環節設施設備、肉品質評判的標準，不利于對肉類食品質量進行嚴格把控。另外，我國參與國際標準制修訂工作較晚，現行的肉類食品標準還無法完全與國際標準接軌，導致我國的肉類食品出口受阻。建議加快以食品安全風險評估為基礎的食品安全國家標準制修訂工作，確保標準的科學性和有效性。可參照美國、英國、日本等發達國家的信用體系建設，建立一套食品安全信用體系，努力做到全民參與，杜絕行業潛規則。有關部門也應實施有效的過程監管，如建立可行有效的追溯體系，真正實現“從農田到餐桌”全鏈條的肉類食品安全監管，從源頭控制肉類食品的摻雜摻假；同時，積極開展與各國相關機構的交流與合作，收集、借鑒和采用國際標準以及其他國家或地區先進的法規與標準，積極促進我國法規、標準與國際標準的融合，加強我國肉類食品安全監管體系建設。