對提高全域土地綜合整治評價項目效率的思考

● 陳玉鑫,周 毅

全域土地綜合整治項目涉及眾多子項目，投入成本高、成果質量要求高。研究小組在分析現有全域土地綜合整治項目評價體系方案的基礎上，結合工作實際，提出一種優化驗收評價的方法，對如何提升土地綜合整治項目評價效率進行初探。

一、傳統驗收評價方法體系

（一）傳統驗收評價流程

全域土地整治項目由若干個子項目構成，其中的每個子項目與即將開展的下一個項目之間是平行并列的，這些項目施工完成后可以同時開展檢查驗收；但如果多個子項目彼此間存在先后完成的關系，則需要根據工序先后開展驗收。傳統的質量檢查方法按照整體與局部的關系，將項目成果的驗收分為子項目驗收和整體項目驗收，具體流程如圖1 所示。

圖1 傳統驗收評價流程圖

（二）傳統驗收評價內容

傳統驗收方法分為內業檢查、外業檢查、驗收評審3 個部分。內業檢查查驗資料，外業檢查查驗項目建設、規劃執行落實等情況。

內業檢查根據項目具體實施的類型，參照對應項目的技術規范和政策文件的要求開展檢查，如項目各個階段的文檔資料成果、數據成果、工程竣工資料成果等。

外業檢查運用土地利用現狀調查成果、遙感監測影像成果及有關的信息化技術手段，對照鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃，結合實地進行檢查。一是檢查規劃確定的整治任務的實施推進情況、規劃執行落實情況；二是檢查全域土地綜合整治后，鄉村風貌、居民生活、生態環境等方面的提升成效。不同類型的國土空間生態修復工作采用不同的評價方法。外業檢查的重點是對各項具體整治工程的完成質量、新增耕地和農用地的狀況進行確認，特別是耕地和永久基本農田的狀況、建設用地規模等。

驗收評審則以驗收會議的形式檢查項目成果的子項目驗收和整體項目驗收情況，專家組對各類子項目以及整體項目驗收出具檢查驗收結論。

二、傳統驗收評價方法的缺點

目前，針對全域土地綜合整治子項目的驗收尚未出臺完整的評價體系，只能采用傳統的土地整治驗收方法以及其他附屬工程驗收方法進行評價。研究小組對這類方法進行綜合分析后，認為存在以下問題：

（一）檢查周期短，無法全覆蓋、全方位，驗收后無法對項目的整改情況進行監督

土地綜合整治項目具有特殊性。傳統驗收評價方法須采用百分百的全覆蓋檢查，多是采用組織驗收專家組的方式對成果進行檢查驗收。該方式檢查周期短，專家組人員少，僅靠專家驗收組無法全面掌握項目特別是子項目的質量，部分子項目可能存在質量隱患。同時，專家組是臨時成立的，驗收會議結束后專家組即解散，無法跟蹤、跟進項目后續的整改工作，難以有效保證整改質量。

（二）市、縣兩級審查環節不健全，難以保證項目驗收的進度和質量

與自治區級專家組審查相比，縣、市兩級專家組查出存在問題后項目整改起來比較方便，將存在問題消滅在縣、市兩級驗收階段，有利于推進項目的整體進度。目前，縣級初驗工作僅靠初驗、復核專家組對項目的質量情況進行認定，市級驗收工作僅靠專家組進行復審，根據研究小組的調研情況，縣、市級初驗階段目前還存在技術力量比較薄弱、人手不足等問題，項目驗收的進度和質量難以保證。

（三）缺乏信息化管理手段

項目的設計、施工、驗收、整改等各道工序目前均靠傳統方式進行記錄，項目中可能存在數據造假、資料缺失、記錄不完整、記錄不及時等多種問題。

（四）缺少統一標準的質量評價體系，項目整體質量尚無評價標準

全域土地綜合整治子項目較多，目前尚未建立統一標準的質量評價體系，如何通過各子項目的質量來體現項目整體的質量尚無科學定量或定性確定的方法，缺乏質量評定依據。

（五）缺少績效評價方案，無法保證項目的監督推進力度

目前，傳統驗收評價方法缺少明確的績效評價方案，這可能會導致監督、推進力度不夠，從而導致項目建設監督施工不到位，造成質量隱患。

三、驗收評價方法優化

在全域土地綜合整治項目成果的質量檢查中，要充分利用好當前的測繪地理信息技術等高新技術，提升檢查的效率和精度；同時，要保證檢查質量，及時優化、完善政策，健全質量管理制度體系。

（一）引入第三方質檢機構對項目進行驗收前的全覆蓋檢查

第三方質檢機構作為專家驗收會的重要組成部分，可以為專家組提供項目審查意見，同時可以對存在問題的項目整改進度進行跟蹤跟進。第三方質檢機構的介入可以緩解縣、市兩級項目驗收組的工作壓力，輔助專家組對項目全部子項目及整體工程的質量進行把控，可以有效防止驗收中出現蒙混過關的現象，并督促參建方對項目存在問題進行整改。

第三方質檢機構在專家驗收會前介入，對復核成果進行100 %全數檢查，可全面掌握項目的成果質量，盡可能將問題在縣級初驗階段進行整改，很大程度上保障了項目的驗收質量，同時降低項目在自治區級檢查中發現新問題而導致反復修改的風險，減少因反復修改而導致的時間、人力、物力的浪費。專家驗收會結束后，第三方質檢機構負責跟進項目的整改情況，保障后續整改工作的持續性開展。

（二）優化整體的檢查驗收工序流程

將驗收模式優化為“一級檢查、二級驗收、一級抽查”的模式，即在傳統驗收流程的關鍵節點增加質量控制工序，提升子項目和整體項目驗收的效率。

一級檢查為施工單位自查。二級驗收分別為子項目縣級初驗以及市級整體驗收。縣級初驗為縣級項目主管部門組織實施開展的項目驗收；市級整體驗收為市級項目主管部門組織實施開展的整體項目驗收。一級抽查指在自治區獎補階段，由自然資源質量監督管理部門介入開展自治區級抽檢，由自然資源主管部門安排相關自然資源質量監督管理部門負責自治區級的質量抽檢工作，客觀公正地評價項目質量情況。改進后的流程如圖2 所示。

圖2 全域土地綜合整治項目優化后驗收流程圖

（三）適應測繪新技術的發展，積極探索新技術、新方法

利用當前的測繪地理信息技術、無人機攝影測量技術、三維建模技術等構建項目管理信息系統、項目區實景三維模型、DEM 模型，實現項目信息化管理，提升項目的監管水平和生產管理效率。

項目開展的前期構建中可借助分級管理，對設計、施工、驗收、整改等不同階段的項目進行信息管理；整體項目驗收階段可使用無人機和實景三維建模技術開展輔助檢查，包括檢查全域土地綜合整治土地整治類成果的工程質量情況、任務完成情況等，為信息化管理提供支撐基礎。

（四）編制質量評價體系，統一規范項目驗收標準

全域土地綜合整治涉及子項目眾多，子項目類型不同，按照傳統的管理分工，不同的子項目隸屬于不同的部門管理，這會給項目管理帶來較大的壓力，導致項目推進困難、進展緩慢。統一標準的評價體系是項目質量管理的基礎，是項目驗收的主要依據，建議自然資源主管部門盡快編制統一規范的項目驗收標準。

（五）將項目管理納入績效管理，編制績效評價方案

績效評價是保障項目順利實施推進的關鍵，是保障項目按時保質完成的驅動力。建議自然資源質量監督管理部門盡快編制績效評價方案，將評價結果納入績效考核中，將評價結果作為自治區級獎補的重要依據，同時作為考核各縣工作成效的依據。