基于績效管理視角的公益二類事業單位預算管理現狀及改進對策研究

摘要：新預算法的實施，預算管理制度改革全面向縱深推進，為全面貫徹落實國家關于深化預算管理體制改革的要求，財政部門對預算單位的預算執行和績效管理進行監督和評價，對預算單位從申請預算資金、預算執行情況、項目績效監控及項目績效自評等業務活動進行全流程、全覆蓋監督和管控的工作流程。本文基于公益二類科研類型事業單位，從預算管理流程和經驗做法分析入手，深入剖析公益二類事業單位預算管理存在的特點，進一步闡釋了存在問題及提出了合理化的對策建議，旨在提高單位預算管理水平。

關鍵詞：預算管理;績效管理;績效評價

引言：公益二類事業單位不同于公益一類事業單位。公益一類事業單位所有口徑的支出財政全額保障，例如，人員經費、日常公用經費、項目經費等。公益二類事業單位是國家推行《事業單位分類改革實施方案》規定以后出現的新型事業單位組織類型，經費實行差額撥款或者自收自支，經費缺口由開展技術開發等有償服務收入和其他收入等來彌補，技術開發收入的高低將直接影響單位的生存發展。[1]公益二類事業單位年度預算管理、項目績效管理將直接決定著單位的發展水平。

1公益二類事業單位預算管理的特點

1.1經費保障組成

包括：一般公共預算收入、事業收入、其他收入、非財政撥款結余等。一般公共預算收入為維持單位運轉撥付的一定比例或者定額的財政撥款，一般只彌補部分人員經費;而日常公用經費、項目支出可能都沒有財政保障。事業收入包括科研單位根據上級部門批復的主要職責及業務范圍開展的科研、技術開發等活動帶來的收入，該部分在公益二類科研單位經費保障占比較大，是主要的經費來源;其他收入主要是銀行利息收入、事業收入之外的其他收入;非財政撥款結余主要是以前年度形成的事業基金，在該年度預算申報時用于彌補經費不足。

1.2財務管理復雜

除核算本級預算外，還需要對財務獨立核算的所屬企業進行監管和管理，構建了集財務會計、成本核算、預算管理、資產管理和財務監管為一體的模式。相比于行政和公益一類事業單位，增加了稅務繳納管理和項目成本核算管理工作;相對于企業，增加了財政零余額賬戶管理、國庫集中支付管理、財政預算及決算管理、項目績效管理、政府采購管理等。

1.3各類預算收入和支出統籌

公益二類事業單位要科學預測預算收入，將所有收入（科研、技術開發、資產處置收入等）全部納入預算收入統籌安排。加強資產處置收入管理，全部納入預算安排，嚴禁違規拖延入庫、坐收坐支。所有支出（科研、技術開發等）全部納入預算支出統籌安排。

1.4在結余資金管理和科研經費監督方面，科研經費資助管理方式和保障力度還有待增強，與監管部門對預算執行與績效評估的相關制度要求銜接還須統一認識、把握界限

根據《關于完善財政科研項目資金管理政策的實施意見》的通知，在項目實施過程中，每年的盈余資金可以結轉到下一年繼續使用。[2]項目任務、目標竣工驗收后，其余資金應當按照規定留置繼續使用，項目承辦單位應當在兩年內統籌安排科研活動的直接支出; 超過兩年未動用的，按照規定收回。

在項目實施的過程中，監管部門以年度資金支出金額的多少，來反映項目資金執行率及判斷該項目發揮效益的情況。科研人員在科研項目資金管理政策與監管部門要求之間心中有顧慮，這種心理不僅影響工作效率，也一定程度上降低一線人員的創新熱情。在衡量項目資金發揮效益方面，采取公正科學的績效評價方式，對科研項目預算執行的有效性，科研成果的大小，人才培養的質量和數量，所產生的社會效益和經濟效益，而不應該以項目資金執行率、當年支出金額作為衡量項目資金未發揮效益的根據。

2公益二類事業單位預算管理的重要性

公益二類事業單位作為財政預算的實施主體，與公益一類事業單位的預算管理是有區別的，公益二類事業單位實行差額撥款，經費缺口較大，主要依賴事業收入等資金來源解決。公益二類事業單位市場依賴度較強，事業發展市場依存度較高。如何對資金更好地進行預算管理，引入全面預算管理，對預算資金進行分配、評價、監控，以便于更好的保障單位事業發展活動，保障單位重點工作計劃落地實施。實施預算績效管理是提高財政資金科學性和高效性及優化財政支出結構的必要前提。

一是公益二類事業單位需要開展技術咨詢服務、技術開發等活動，用于彌補財政經費不足，開展以上技術服務活動所帶來的事業收入以及對應的事業支出，全部納入年度預算編制管理，應以績效管理為重點，全面實施預算績效管理，做到所有渠道的資金預算管理全覆蓋。通過建立相關方法和制度，才能有效發現單位預算執行中存在的問題，規范自有資金和財政資金的使用，提高預算管理水平。

二是全面實施預算績效管理是提高能力和管理水平的必然要求。公益二類事業單位以績效管理為核心，通過績效管理評價、績效自我評價、績效監督等手段規范預算資金的使用，發現預算執行過程中存在的問題，提高預算管理水平。以各部門和各項目為支點完善績效預算體系，在預算控制的整個過程中配置各種資源，通過重組使有限的資金資源能夠滿足公益二類事業單位發展的需求。

三是全面實施預算績效管理是加強預算編制科學合理的重要手段。對績效目標實現程度開展評價，推進績效信息公開，加強財務部門和業務部門深入交流，提高業務部門對預算編制的參與度，督促業務部門認真履職盡責，形成以績效目標為導向指導預算編制、以項目庫管理為前提規范項目預算申報、以項目績效評價結果來約束預算編制的循環閉環，保證預算管理的科學性和嚴肅性。

3公益二類事業單位預算管理存在問題

3.1預算編制重視度有待提高

編制年度預算，涉及單位方方面面預算，包括編制基礎人員信息庫、項目庫入庫、日常公用經費測算、業務類項目測算、特定目標類項目測算、績效目標設定。[3]以上預算編制內容，不僅僅是財務部門能夠解決的，不能做到與單位工作緊密貼合，缺乏業務根據。例如，基礎人員信息庫由單位人事部門協作，日常公用經費需要管理部門協作測算，項目庫、業務類項目、特定目標類項目、績效目標設置等則需要各業務部門配合補充完善，財務部門根據以上情況會匯總分析。財務部門如何更好地協調好各部門、項目組編制年度預算，是單位面臨的緊迫問題。3143262A-C2F7-4428-B007-6266FA6EBC28

3.2預算績效評價指導預算編制力度有待進一步加強

績效評價與預算編制存在時期不一致問題，預算編制實踐上，績效評價工作基本都是針對上一年度預算項目開展績效評價，而此時當年預算正在實施執行。因此，績效評價結果應用只能用在下一年度預算編制上。另外，科研項目存在延續性問題。工作實踐中，財政部門允許科研項目經費使用可以延續至項目完工后的2個年度。那么存在當年預算執行中即使對本項目做了績效評價，也無法對項目完工之后繼續實施評價結果，導致績效評價不能全覆蓋。

3.3績效評價結果質量不高，績效目標難以準確設定

部分項目存在申報項目庫時績效目標不準確，與項目本身匹配度不完全一致。績效目標設置的難以衡量。預算績效評價為事后評價，預算執行及資金使用往往都已完成，相對于預算申報，項目組對于績效評價熱情不高，自評結果準確性有待進一步加強。

4公益二類事業單位預算管理的對策

4.1全員深度參與預算編制工作

提升預算編制工作重要性，成立單位預算編制領導小組，由單位主要負責同志任組長，財務、辦公室、人事部門、內審部門、業務部門主要負責同志任組員的工作體制。加強預算編制常態化溝通協調，讓預算編制內容能夠充分體現各部門協作配合的勞動成果。為了做到預算編制與業務工作深度融合，通過全員參與預算編制過程中，讓具體業務人員參與其中，群策群力，集思廣益。

4.2加強預算項目庫對預算管理的支撐作用

堅持“項目引導資金走，資金跟隨項目定”，把預算項目作為預算管理的基本組成，預算項目支出應全部納入預算項目庫，事前未履行入庫程序的項目不得安排預算。規范完善項目動態入庫機制，各科研項目組要細化項目庫儲備，認真做好項目庫申報、年度資金需求測算、績效目標設定等基礎性工作，成熟項目及時入庫管理。嚴格入庫項目評審，重點審核入庫項目可行性、具體實施計劃、項目實施條件等內容，以及項目重要性，做到預算一經批準即可實施。

4.3項目進行事前績效評估

公益二類事業單位應當按照預算和項目批復的有關規定要求，事先評價新設立項目的重大政策和績效要求，加強項目投資的績效評價，將評價結果作為預算申請的必要條件，強調項目設立的必要性、投資的經濟性、績效目標的合理性、方案實施的可行性和財務的規范情況。

4.4加強預算項目預算與績效的整合機制

項目組要全面設置項目績效目標，績效目標不僅要包括經濟效益、生態效益、社會效益、還包括產出指標、成本指標，可持續影響和服務對象滿意度等績效指標。規范設置績效目標作為申請預算及項目入庫的前提條件。單位財務部門及科研管理中心應審核績效目標，重點審核績效目標編報的完整性、規范性和與預算項目資金的匹配性。明確設定項目績效目標，按照分類評價要求設定項目績效目標。強化項目執行的契約精神，嚴格按照項目任務書的考核要求完成績效指標的情況，對績效目標實現程度作出明確結論。

4.5加強績效運行監控

健全預算績效運行監控機制，財務部門及科研管理中心要對預算執行進度和績效目標實行“雙監控”，加強績效管理與預算管理的融合。科研項目組要嚴格落實績效監控主體責任，定期歸集提取項目績效目標情況，分析資金使用、科研項目進展情況、績效目標實現情況等，對績效監控發現的問題及時收集歸納分析，以此促進項目績效目標按照年初既定目標完成。單位財務部門及科研管理中心應對重點項目進行重點監控，如發現預算資金執行過程與績效目標執行有誤差，應及時通知科研項目組進行整改。

4.6建立績效自評機制，扎實用好項目績效評價成果

預算執行結束后，要對照設定的績效目標，對政策、項目績效全面開展績效自評，檢驗、評判各項績效指標的完成情況。本單位預算資源配置、政策調整和管理改進要以評價結果作為重要參考，并將其作為改進預算管理和安排以后年度預算的重要依據。對績效評價發現問題、達不到績效目標或評價結果較差的預算項目，應限期整改。

5結語與思考

公益二類事業單位自選課題項目如果應用預算績效管理思維，指導自選課題項目預算績效跟蹤管理。設置績效目標時，建議以定量指標為主、定型指標為輔，增強績效考核的綜合性、可考核性。不僅包括自選課題項目預算執行情況管理，還包括對自選課題項目預算績效目標偏差的修正。自選課題項目在預算績效過程跟蹤管理中出現的問題，項目組成員應及時與科研管理中心或者財務部門進行溝通，共同制定相關解決方案，并對自選課題項目績效監控方案進行調整，保障績效目標能夠按照項目任務書的要求完成。

參考文獻

[1]陳錦霞.公益二類事業單位全面預算管理探析[J].行政事業資產與財務，2019（14）：18-19.

[2]陳瑞麗.事業單位預算績效評價現狀及對策[J].時代經貿，2020（16）：83-84.

[3]陶微.超越資金管理視域的預算績效管理研究[J].大眾投資指南，2020（10）：151+153.

作者簡介：田忠飛，（1985.4-），男，山東濟寧人，漢族，碩士研究生，會計師，主要研究方向事業單位預決算管理、預算績效管理、成本核算管理等。3143262A-C2F7-4428-B007-6266FA6EBC28