應對公共危機的財政保障機制研究

摘要：中國共產黨明確指出，“防范化解重大風險”是全面建成小康社會的三大攻堅戰之首，這充分說明了我國政府對突發性公共危機的重視。我國目前處于社會轉型和快速發展的時期，國家和人民需要面對各種各樣的突發危機。公共危機一旦發生，就會給社會和人民群眾帶來嚴重的物質和精神損失，如何有效處理公共危機成為政府亟待解決的問題。而公共財政是應對公共危機最為關鍵的支持和保障，在應對危機時，各種政策的實施開展離不開公共財政的支持。因此研究應對公共危機的財政保障機制在當代中國具有重大的現實意義。本文從我國公共財政應對危機管理的現狀出發，明確財政應急管理的實現形式，分析目前財政應對危機的不足之處，研究如何健全危機下的財政保障機制，從而為我國危機管理的發展提供一定的借鑒。

關鍵詞：公共危機;財政;保障機制

1我國公共財政應對公共危機事件的機制概況

1.1基本形成公共財政應急預案體系

為有效應對突發公共事件，保證突發公共事件發生后及時提供必要的財物支持，以保障人民群眾的生命財產安全和維護社會穩定和諧，我國政府在2005年制定了《財政應急保障預案》。其應急保障措施包括財政收入政策、支出政策以及資金快速撥付辦法，從而提高處理突發公共事件的效率。該預案的優越性表現在以下幾個方面。第一，明確規定了財政部門的各項職能，同時督促財政部門制定出更具體有效的應急預案，提高了政府應對公共危機的能力;第二，充分汲取國外成功應急預案的經驗成果，大大完善了我國應急預案體系;第三，有效建立了內部領導指揮體系，加強對危機事件的預測、監督和處理。

1.2初步構成多樣化的應急資金來源渠道

在無數次應對突發事件的實踐中，我國積累了豐富的經驗和智慧，轉變公共危機管理方式，同時也開創了各種應對突發事件的資金籌集渠道，盡量減少危機帶來的消極影響，保障國家和公民的人身財產安全。在近幾年中便體現了公共財政應對突發事件的重要作用。面對大環境的改變，我國財政部門實施稅收優惠政策，適當減免企業稅，鼓勵中小企業恢復生產，一定程度上促進了經濟的復蘇。除此之外，應急采購、發行債券、征用補償等多樣化的資金籌集渠道在處理公共危機事件中發揮著關鍵作用，減少了突發事件給廣大人民群眾帶來的經濟損失。

1.3明確規定突發事件各階段公共財政應急職能

突發事件破壞了社會的和諧穩定，給公民帶來心理的恐慌。在公共危機發生的不同階段，公共財政應急保障職能各不相同。各級財政系統內部已成立突發事件預警監測小組，進行信息搜集、風險評估和情況通報。不僅如此，在突發事件發生后，各級財政部門遵循分級分類的原則，對公共危機進行緊急處置，啟動應急預案，從而縮短危機的持續時間。即使在突發事件的恢復重建階段，財政部門也沒有松懈，而是對災情進行評估，同時開展賠償、救助工作，這得益于政府完善的財政善后處理體制。總之，在面對公共危機的各個階段，財政部門各司其職，相互協調，有條不紊，能夠做到統一調配資金，及時共享信息。

2公共財政應對公共危機存在的不足

2.1公共財政相關法律制度不完善

健全完備的法律制度是公共財政應對危機的重要條件。國外成功的危機管理案例都得益于其所擁有的完善的制度體系和計劃安排。雖然我國政府已經頒布了《中華人民共和國突發事件應對法》及其他部分應對公共危機的法律，但這些法律體系不夠完善。其一，它們所規范的內容模糊不清，尤其未對財政的應急作用做出明確和詳細的說明，這會在執行上存在一定的誤差。其二，我國財政應對突發事件的法律尚未上升到憲法的高度，政府部門缺乏公共危機的緊急處理權。其三，我國目前許多應對公共危機的法律法規都是多年前制定的，沒有做到與時俱進。立法的滯后性，導致政府部門面臨突發事件時無法可依。其四，法律沒有對中央與地方的風險承擔比例做出明確界定，容易形成中央與地方相互推諉和觀望的局面。最后，目前諸多有關公共危機管理的法律法規都被“束之高閣”，無法在實踐中得到貫徹落實。

2.2政府應對突發事件觀念薄弱

處理公共危機最好能夠防范于未然，公共危機不是爆發后才考慮怎么去解決，更關鍵的一步是爆發前的預防。在現實生活中，我國地方上的一些政府部門在遇到公共危機事件時容易在開始階段麻痹大意過于樂觀。在事件發酵擴大化后，相關部門為自己的私利或者怕中央政府的處罰，刻意對媒體和上級對事件進行美化和隱瞞。另外，我國人民群眾對危機事件也保持著幾千年來固有的冷漠和遲鈍，基于此因素，也為危機的發展留足了更多的時間。因此，就整個社會而言，應對突發事件的危機意識薄弱。

2.3應對公共危機的財政管理資金不足

目前社會各個部門堅持“一個中心，兩個基本點”，大力發展經濟，因此，很大一部分公共財政被投入到基礎設施建設中，導致危機發生時政府用于危機管理的財政資金不足。雖然我國法律規定要按比例留足應對公共危機的預備資金，但是實際情況很多地方政府預留的資金都低于規定的數值。一直以來，財政部門應對突發事件所需要的資金是巨大的，預備費不能滿足公共危機管理的資金需求。在四川汶川地震中，資金短缺造成了救援的極大困難，政府對災區的撥款，不能彌補資金缺口，最后在全國的捐款中，救援工作才得以順利進行。除此之外，政府部門還出現應對突發事件的財政資金使用效率低的現象，當危機發生時，有些部門的資金會滯留、違規使用。這也是導致財政應對公共危機管理工作做的不到位的原因之一。

2.4財政應急體制不健全

我國公共財政管理體制建設起步晚、發展緩慢，正處在不斷探索的時期，因此應對突發事件的財政管理體制也存在不少問題，阻礙了財政應對公共危機的步伐。當危機事件爆發時，主要依賴于政府成立的臨時的危機管理小組或指揮隊伍。然而，有些突發事件是爭分奪秒、迫切需要救援的，這種臨時小組具有滯后性、臨時性等弊端，僅僅停留滿足在被動執行上級命令的層面，不能充分調動小組成員的積極性和危機意識，極易導致錯過最佳救援時期，限制了財政危機管理作用的發揮。除此之外，我國社會經濟正處于轉型時期，經濟發展水平受到一定限制，鑒于這種特殊的背景，我國未形成系統完善的公共財政應急管理體制，財政應對公共危機的管理在實際操作中有待進一步規范。2A865312-D5D4-4A0F-B0C3-588195D86F6B

3建完善的公共財政應急保障體系策略

3.1健全公共財政應急管理的法律制度規范

法律制度是公共財政應對公共危機的有力保障。健全公共財政應急管理的法律制度，是確保應急資金高效使用的基礎，是提高救災工作效率的出發點和著力點。首先，要把公共財政應對危機的管理提到憲法的高度，在憲法中明確規定危機的狀態及其對應原則。其次，在法律中不僅要詳細規定地方政府的職權，更重要的是明確授予地方財政部門處理危機的權力，即地方政府可以根據災情的嚴重程度因時因地制宜采取適當的措施進行救援，緊急情況下不一定要得到上級部門的批準。再次，完善應急預算法律制度。應急預算主要解決兩個問題：一是補償損失，二是恢復經濟。完整的預算程序和合理的預算資金安排有利于公共危機管理的順利進行。最后，制定應對緊急事件的專門的法律法規。于此同時，健立對日常公共預算、財政收入以及財政支出的監督體系，確保救援物資按要求發揮其真正作用。

3.2強化公共財政危機管理意識

危機意識是一國政府不可避免而需要正視的。首先，各級財政機構要積極轉變觀念，將國家和人民的生命安全和財產放在首位，化被動為主動，明確危機管理的重要意義，培養和形成強烈敏感的危機意識和責任感，對能夠引起危機事件的征兆或隱患具有一定的敏感性，以避免星星之火而導致燎原之災。其次，在財政部門內部營造一種危機管理的環境氛圍，定期開展危機管理工作匯報，邀請專家組為財政部門工作人員就危機問題解疑答惑，促使財政部門提高危機防范意識水平。最后，在實踐中強化危機管理培訓。一方面把危機管理訓練納入財政部門公務員培養計劃之中，另一方面進行危機應對情景模擬，讓財政部門工作人員參與其中，切身體會突發事件的真實場景，從思想和行動上做好時刻應對突發事件的準備。

3.3加大應對突發事件的財政資金投入，擴大應急資金來源渠道

充足的資金支持是公共財政應對危機事件的基本保障。應急性財政投入是危機事件發生后用于受災地區的物資供給，以保證居民基本的生活不受災害影響，幫助國家恢復經濟重建城市。因此，各級財政部門要豐富財政應急資金來源渠道，要加大對突發事件的資金投入。首先，事先留足預備費，實行應急資金周期式滾動管理，優化資金的使用效率。在預算管理中，將財政盈余納入預備費中，適當提高預備費使用比例，例如提至2%-5%，增加預備費數量。其次，提升對地方政府的財政支持，向特定受災地區及居民轉移，這不僅能緩解地方財政支出壓力，還能解決居民收入受挫引發的基本消費不足等貧困問題，保障災區的生活條件不受太大影響。再次，發行專項國債，有利于彌補國家財政赤字。通過發行具有政府信用的債券來吸納社會閑置資金不僅能夠快速籌集應對突發事件所需的資金，還能減輕危機事件帶來的經濟沖擊。最后，借助各種社會力量擴大資金來源渠道，如個人、民間團體、社會組織等，共同構建社會財政應急網絡系統。

3.4健全公共財政危機管理機制

各級財政部門要樹立憂患和危機意識，定期培訓和更新危機知識，明確自己的預警范圍和級別，根據預警體統網絡對危機事件發生前的財政預算情況提供及時準確的監測和分析。在處理突發事件時，各級財政部門要按照危機事件級別啟動相應的應急方案，爭取做到統一指揮、分工協作、整合資源，保證財政資金發揮其真正的救援作用。當然，危機事件發生后除了要運用財政資金進行恢復和重建，評估反饋也是重要一步。通過構建財政應對突發事件的效益評價機制，對災后恢復、資金補償和責任追蹤等方面取得的效果進行評估反饋，總結和吸取危機管理的經驗教訓。其次，著力建設多元參與的協調機制。公共危機管理是一項系統龐大的工程，不僅要充分發揮財政資金的保障作用，優化配置財政資源，更要注重與其他部門的協調合。比如，加大財政政策和貨幣政策的統籌結合力度，達到“1+1>2”的效果，強化政策綜合實施的整體效應。另一方面，加強政府主體與個人、企業、第三部門、國際組織等非政府主體的合作，構建更加廣泛包容的危機管理框架。最后，完善的財政應急管理監督機制也尤為重要。

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作者簡介：李孝瑞，（1996-），女，安徽人，目前為安徽大學管理學院研究生，研究方向為公共管理。2A865312-D5D4-4A0F-B0C3-588195D86F6B