跨區域大氣污染的財稅治理

摘要：根據我國的大氣污染呈現出多種污染物混合交叉污染，空氣流動進一步擴大污染范圍的狀況，惡劣的大氣環境已經威脅到人的身體健康，治理刻不容緩，但原有的以政為界，各轄區獨立治理的模式已經達不到高效治理的水準。因此，跨區域大氣治理機制應運而生，本文在分析大氣區域協同治理作用的基礎上，結合京津冀地區的大氣污染治理狀況案例和對目前已經實施的某些財稅措施進行總結，針對現行治理中出現的問題，提出優化從財稅改革治理大氣污染的建議。

關鍵詞：大氣治理 跨區域? 協同? 財稅政策

1引言

黨的十九大報告指出，要著重加強生態文明建設，提出防范化解重大風險、精準脫貧和污染防治三大攻堅戰，作為大三攻堅戰之一的污染防治，中央經濟工作會議上明確表示：“打好污染防治攻堅戰，要使主要污染物排放總量大幅減少，生態環境質量總體改善，重點是打贏藍天保衛戰，調整產業結構，淘汰落后產能調整，能源結構加大，節能力度和考核調整運輸結構”，藍天保衛戰就是要重點解決大氣污染的防治問題，財稅政策作為政府進行宏觀調控的主要工具之一，其在大氣污染防治中是必不可少的。因此，合理的財政政策和稅收政策是政府開展大氣污染治理行動的立足點，這就奠定了財稅政策在促進大氣污染防治的必要性，同時，大氣的治理不能僅僅依靠單獨的轄區，要打破原有的行政界限，建立起跨區域的聯合治理，下文將區域協同治理和財稅政策相結合，提出對大氣治理的看法和建議。

2跨區域大氣污染治理的財稅作用

根據我國的現狀，對大氣污染聯合防治的財稅政策方面包括政府投資治理，轉移支付，稅收優惠等措施。投資治理方面，政府間的合作對于緩解各地區大氣污染狀況各異而產生的負外部性問題具有導向性功能，且投資這種實質性的撥款方式，能在改善大氣質量方面發揮更為直接的作用。轉移支付方面又分為縱向轉移和橫向轉移，作為一種協調政府間權責關系的機制，實施財政補貼，能夠優化公共資源的配置，在大氣污染的聯合防治時，適當的轉移支付能夠緩解地方政府資金不足的情況，同時也能抑制高能耗、高污企業的過量排放和加快企業技術開發，引導促進產業結構升級。稅收優惠政策也算是一種財政支出，通過稅收抵免、優惠退稅、減免稅，延期納稅等方式作用于節能排放、綠色生產的行業技術領域、以此達到企業改進技術，實施低污染甚至零污染，不僅能實現大氣污染的防治，而且也有利于企業長期發展。

3我國大氣污染協同財稅治理區域現狀及問題-以京津冀為例

3.1大氣污染協同治理的財稅現狀

（1）專項投資治理資金

2013年國家財政部表示將50億資金全部用于京津冀及周邊地區大氣污染治理工作，具體包括京、津、冀、晉、魯和內蒙古六個省份，并重點向治理任務重的河北省傾斜，該資金將以“以獎代補”的方式按上述地區預期污染物減排量，污染治理投資，PM2.5濃度下降比例三項因素分配，并于年度結束后，對上述地區的工作績效進行考核，突出績效導向作用。2014年和2015年又將此項資金分別加大到98億元和106億元，隨后2016年又下達專項資金112億元，支持京津冀，長三角，珠三角等重點區域落實大氣十條。為了規范大氣污染專項資金的使用程序和提高該項資金的使用效率，發布了《大氣污染防治專項資金管理辦法》實施細則，規定專項資金的支持項目應當信息公開，公布資金安排和使用詳細情況，要求財政部、環保部門建立健全調度監督及檔案管理制度，并且規定了一系列的懲罰制度。

（2）轉移支付

中央對地方的大氣污染專項資金的轉移支付起始于2017年，相對來說起步較晚，但在此之前，為應對大氣污染的聯合防治，京津冀地區的地方政府之間出現過同級橫向轉移支付，由于北京和天津的發展程度高于河北地區，河北省自身發展能力不足于協調與京津同步治理，所以形成了北京和天津對河北的轉移支付，2015年協作小組發布了《京津冀及周邊地區大氣污染聯防聯控重點工作》，擬建了核心區2+4幫扶機制，成立北京，天津以及河北省唐山，廊坊，保定，滄州污染防治核心區，給予河北地區以資金和技術的支持。北京主要幫扶廊坊，保定，對兩市轉移了2.3億大氣污染治理資金，天津市幫扶滄州，唐山，2015年一共轉移四億，對滄州燃煤鍋爐治理和散煤潔凈化治理投入兩億，對唐山燃煤鍋爐淘汰及清潔能源代替民用燃煤，潔凈煤代替投入兩億。京津冀地區大氣污染聯合防治地方橫向財政轉移支付是打開地方政府資金合作幫扶的良好開端，加快了區大氣污染治理的步伐，為以后大氣聯合治理提供了借鑒經驗。

（3）稅收相關政策

我國目前設立的環境保護稅，消費稅，資源稅，車船稅等都與大氣污染治理相關。2018年1月1日實施環境保護稅法改變以往征收排污費的形式，根據《環境保護稅法》中對大氣污染征稅的規定，應稅大氣污染物按照污染排放量折合的污染當量數確定，對大氣污染進行幅度定額稅率征稅，收費標準從1.2元至12元，具體稅額的確定和調整，由省，自治區，直轄市人民政府自行加以規定，此項規定有利于統籌考慮本地區環境的承載能力，結合經濟社會狀況防治大氣污染。目前納入征收范圍的大氣污染物占據44種，其中包括二氧化硫，氮氧化物，一氧化碳一般性粉塵，煙塵等主要大氣污染物，但對環境影響最大的溫室氣體致使全球變暖的主要因素二氧化碳，沒有納入到征稅范圍之內。在消費稅法中規定的對大氣污染相關的稅目包括焰火，鞭炮，成品油，摩托車，小汽車，游艇，涂料，一次性筷子，實木地板，在消費稅所有稅目中占比較大，對大氣污染治理有一定抑制作用。自2016年7月1日改革以后，資源稅主要采用比率從價計征，實施級差調節原則，通過差別稅率或差別稅額標準進行調節，主要稅目包括原油，天然氣，煤炭，金屬礦和其他非金屬礦物5大類，對這五類資源的開采冶煉會形成二氧化硫，一氧化碳，粉塵等多種危害大氣質量的污染物，資源稅的開征有利于提高資源利用效率，改善大氣狀況。車船稅對大氣污染的防治主要是通過其是不是優惠政策和排放量征收在消費理念上促使消費者轉變對高能耗機動車的消費欲望。E9B8F959-D547-4B76-B934-6CF830CAA07E

3.2大氣污染協同治理的財稅問題

根據前文了解到國家設立了大氣污染防治的專項資金，對京津冀，長三角，珠三角等重點污染地區實施治理，而大氣污染防治的資金來源不光是中央政府的投資治理和轉移支付，更大部分還是來自于地方政府的財政收入，就實際情況來看，河北省的財政能力相對較弱，相應的治理大氣污染的資金也會出現不足的情況。治理大氣不僅要看投入資金量的大小而且也取決于資金使用的效率問題，雖然相關政府規定了專項資金的管理辦法，但是仍然出現了挪用，騙取資金，違反擴大開支范圍和專項資金制度管理不嚴的現象，就比如2015年，天津市環保局擴大開支范圍，對中央發布的專項資金425萬元用于黃標車淘汰工作中產生的交通、郵電辦、公費用。

現行有關大氣污染的稅收政策也有不合理的現象，就比如環境保護稅的征稅主體地位不夠明確，應稅大氣污染監測設備不齊全，涉稅信息平臺不夠完善，資源稅從量計征容易導致偏離資源價格聯動機制，稅率過低，車船稅征稅的區分度不高等。在京津冀的大氣污染協同治理稅收分享方面，表現在總部經濟稅收政策導致稅收和稅源相背離，而且目前總分機構稅收分配的制度框架下，北京向天津和河北地區轉移了重型工業企業，津冀地區難以完全享受，通過產業轉移帶來的稅收收入增加而且還要承擔可能帶來的大氣治理等環境污染代價。

4大氣污染協同治理的相關建議

4.1構建區域內補償機制

區域間的補償機制構建為各地政府部門展開高效合作奠定了經濟基礎，避免了合作過程中因利益損失產生的沖突。就應該本著誰污染，誰治理，誰受益，誰付費的原則，可以加大政府間的橫向轉移支付，碳排放權交易，排污權交易等補償措施將補償機制逐漸建立起來，形成區域間共同治理，共同付費，共同享受，保障補償機制合理合法，既不損害某一方的利益又體現照顧原則。要以誰主要獲益為中心，要求承擔應付主要責任，其次是有污染就治理，做到有責任不推諉，最后就是經濟發展水平較高的地區，可以適當照顧其他地區，推動治理主體間的利益共享，責任共擔，除了從政府層面建立的補償機制以外還要擴大到市場，作為能夠彌補政府失靈的工具，市場對大氣污染的防治也起到非常重要的作用，社會企業，公益性組織無一不從清潔空氣中受益，但他們同時也是污染的制造者，有義務擔起治理責任，多方籌集大氣污染治理資金，吸納區域內可利用的社會資源，建立過度污染排放懲罰機制，對造成的過度排放收費罰款以彌補政府補貼不足，取之于民，用之于民，將從社會取得的資金做專項管理，用于補償因技術改造或加大成本投入源頭治理的企業，賞罰分明。補償機制的建立，包含政府主體和社會公眾的參與，更彰顯協同治理的決心。

4.2完善相關稅收制度

稅收作為國家宏觀調控的主要手段之一對產業結構，地區結構，資本市場結構有重要的影響，且稅收是國家籌集資金的主要手段，在大氣污染的聯合防治中不僅能夠集資，而且還能發揮導向作用，增強一些高污染，高能耗企業的防控意識。科學的稅制體系和政策能夠為大氣污染提供制度性保障，現行稅收體制中不合理的規定應當逐步完善，就比如對于環境保護稅，要完善涉稅信息共享，資源稅要細化從價計征，適當提高稅率，擴大對資源征稅范圍等。對于工業企業遷出遷入問題，就應當完善好稅收分享政策，遷出地要繼續保持說收費政策，保證遷出后，土地供給，利益分配和政策落實等問題，對遷入地實施稅收分享分成，保證遷入地污染情況能夠有所補償。在完善總體稅收政策的基礎上，也要擴大財政力度投入，保證專項治理資金的高效使用。作為大氣污染治理的重要工具，資金短缺必然會造成各項工作滯后，基于此，可適當擴大投資治理規模，并由中央政府明確使用權限，防止資金挪用，做好監管工作，使專項發揮專項作用，地方政府也可適當增加地方稅收額度，擴大財政收入。

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作者簡介：王維潼，（1999.06-），男，職稱：在讀碩士，籍貫：重慶市南岸區，民族：漢，學歷、學位： 本科、學士，研究方向：稅收理論與實務。E9B8F959-D547-4B76-B934-6CF830CAA07E