重視國土分類 實施用途管制

莊少勤

為切實履行統一行使全民所有自然資源資產所有者和統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，加快建立自然資源統一調查監測評價和確權登記制度，建立“多規合一”的國土空間規劃體系并監督實施，自然資源部按照機構改革的新要求，在認真總結有關分類標準實施情況、充分汲取地方實踐經驗、廣泛征求和聽取有關部委、專家意見的基礎上，研究制定了《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，并于近日發布試行。《分類指南》整合了原《土地利用現狀分類》《城市用地分類與規劃建設用地標準》《海域使用分類》等分類標準，建立了全國統一的國土空間用地用海分類，為科學規劃和統一管理自然資源、合理利用和保護自然資源，加快構建國土空間開發保護新格局奠定了重要工作基礎。

一、制定《分類指南》的背景和意義

建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計，黨中央、國務院高度重視自然資源管理和國土空間治理工作。2013年，習近平總書記在十八屆中央政治局第六次集體學習時指出“國土是生態文明建設的空間載體。從大的方面統籌謀劃、搞好頂層設計，首先要把國土空間開發格局設計好。”早在2015年，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》提出“構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系，著力解決空間性規劃重疊沖突、部門職責交叉重復、地方規劃朝令夕改等問題?！薄笆锌h空間規劃要統一土地分類標準?！?018年，黨中央在十九屆三中全會審議通過的《黨和國家機構改革方案》中明確了自然資源部“兩統一”和“多規合一”等重要職責，即統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，具體職責有統一調查和確權登記，建立空間規劃體系并監督實施，推進“多規合一”，實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合。

改革前空間性規劃重疊沖突的重要原因之一就是基礎分類的不統一、不銜接。自然資源部組建以后，就啟動了相關標準的梳理和前期研究工作。在《分類指南》起草過程中，我部深入領會貫徹黨中央的一系列決策部署，包括2019年5月黨中央、國務院印發的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》中提出了建立“規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系”的要求，以及2019年11月中辦、國辦印發的《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》中進一步提出了“統一底圖、統一標準、統一規劃、統一平臺”的要求。特別是習近平總書記多次強調“規劃工作不僅包括編制，還包括實施?！薄鞍讶芷诠芾砝砟钬灤┏鞘幸巹潯⒔ㄔO、管理全過程各環節?！?/p>

《分類指南》于近期正式頒布試行，這是實施國家自然資源統一管理、建立國土空間開發保護制度的一項重要基礎性標準，對我部履行“兩統一”和“多規合一”職責具有長遠的歷史意義，也是貫徹落實十九屆五中全會提出的“多做打基礎利長遠的工作”的具體舉措。

二、研究制定《分類指南》的過程

《分類指南》研究起草過程歷時兩年多，這充分說明了標準制定的復雜性，既需要技術和理論基礎，也需要實踐基礎?！岸嘁幒弦弧备母锴?，相關部門在各自業務領域對用地用海分類都有各自的標準和實踐基礎。城鄉規劃管理部門有《城市用地分類與規劃建設用地標準》，土地管理部門有《土地利用現狀分類》，海洋管理部門有《海域使用分類》等國家標準或行業標準。上海、武漢、沈陽、深圳、廣州等較早實現部門整合的城市也在實踐中為推進“兩規合一”的用地分類進行了有益的嘗試。但由于各部門用地用海分類的管理目標不同、標準內涵不一、名詞術語不同，各自有各自的方言，國家層面沒有統一的用地用海分類標準，相當于沒有一個統一的“普通話”。

《分類指南》起草大體可以分為兩個階段。第一階段按照“多規合一”的目標制定規劃分類標準，在總結地方實踐經驗、借鑒國外先進做法的基礎上形成初步技術方案，并提交廈門、珠海、青島、南通等自然資源主管部門試用。

第二階段按照“兩統一”和“全生命周期管理”要求，將規劃分類標準拓展到國土空間全過程管理的分類標準。今年以來部長專題會多次研究，決定將分類名稱改為《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南》，從打通“兩規”、打通陸海、到打通調查、規劃和用途管制等國土空間各環節管理。經過廣泛征求相關部門、地方和專家意見，反復試點總結提升，不斷修改完善，最終形成了覆蓋全域全要素全過程的統一的用地用海分類。

三、《分類指南》遵循的基本原則和主要內容

《分類指南》的基本原則包括以下四方面：一是體現統一性，按照“兩統一”和“全生命周期管理”要求，不是原有城鄉規劃、土地利用規劃和海洋功能區劃工作的簡單拼湊，而是在機構改革過程中實現業務融合、職能融合，真正發生了“化學反應”?！斗诸愔改稀愤m用于國土調查、國土空間規劃到用途管制，并延伸到土地審批、不動產登記等工作，各類空間規劃特別是市縣國土空間總體規劃編制首先要使用新的分類，今后國土空間管理全過程將采用統一的用地用海分類標準;二是體現先進性，貫徹生態優先、綠色發展為導向的高質量發展要求，堅持陸海統籌、城鄉統籌、地上地下空間統籌，設置了“濕地”“農業設施建設用地”“物流倉儲用地”等地類，體現了保護生態、保護耕地、保障新業態發展等要求;三是體現操作性，堅持科學、簡明、可操作的總體原則，《分類指南》內容包括正文、附錄和附件，正文共三章，包括總則、一般規定以及用地用海分類。附錄兩個，分別是用地用海分類的名稱、代碼與含義和地下空間用途補充分類的名稱、代碼與含義。附件一個，包括分類依據、分類說明以及和“三調”工作分類的對接，有利于地方在工作中理解和對照使用;四是體現包容性，設置了“留白用地”，鼓勵土地混合使用和空間復合利用，并為地方制定差別化細則留有空間。（本刊編輯 林鳳鳴）