食用農(nóng)產(chǎn)品合格證的變化與思考

朱瑩 劉海華 劉偉安

食用農(nóng)產(chǎn)品合格證是借鑒工業(yè)品合格證的管理模式，規(guī)定由生產(chǎn)經(jīng)營者在自我質量控制、檢測的基礎上自主開具合格證，承諾其銷售的食用農(nóng)產(chǎn)品符合國家農(nóng)藥獸藥殘留限量強制性標準。建立合格證制度是農(nóng)產(chǎn)品質量安全領域的一項重大制度創(chuàng)新，以此強化生產(chǎn)經(jīng)營者主體責任，推動其樹立質量安全意識，發(fā)揮自律作用，更加有效地保障農(nóng)產(chǎn)品質量安全。

自2016年，食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度試點推行以來，經(jīng)過5年的發(fā)展，取得了積極成效，目前已被納入《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》 修訂草案中。然而，在征求意見過程中，社會各界也對合格證制度展開了熱烈討論，提出了一些疑惑和意見。現(xiàn)結合食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度研究與試行過程中的一些體會，淺談一些想法，與大家分享。

關于“合格”的認識有哪些？

“合格”就是產(chǎn)品要滿足國家技術法規(guī)或標準安全限值要求。其表現(xiàn)形式主要有合格證書、檢驗合格印章和檢驗工序編號印章三種形式。

消費者認識的“合格”

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，消費對經(jīng)濟增長的拉動作用更為突出，但是產(chǎn)品質量信息不對稱抑制了消費需求的有效釋放。產(chǎn)品合格是消費的基本需求。雖然市場上的產(chǎn)品一般都標識了達到的相關標準，但還不足以讓消費者進行有效識別。消費者眼中的產(chǎn)品“合格”，是能通過產(chǎn)品信息標識，知曉產(chǎn)品產(chǎn)地、生產(chǎn)者、用途、性能、規(guī)格、等級、主要成分、生產(chǎn)日期、有效期限、檢驗合格等基本信息。既能夠為消費者選購提供基本的參考，也為消費受到權益侵害后提供維權的途徑。

法律中定義的“合格”

法律保護和實現(xiàn)的是人民的根本利益。為了保護消費者的合法權益，《產(chǎn)品質量法》《食品安全法》《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》都對產(chǎn)品合格做出了規(guī)定。《產(chǎn)品質量法》規(guī)定產(chǎn)品質量應當檢驗合格，不得以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品。《食品安全法》規(guī)定食品行業(yè)準入實施行政許可制度，并且食品檢驗“合格”后附帶標識方能出廠。《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》明確規(guī)定禁止不符合農(nóng)產(chǎn)品質量安全標準的農(nóng)產(chǎn)品上市銷售。

為貫徹落實《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》，各地推動了農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管體系從無到有，健全了農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管制度，逐步實現(xiàn)了由原來農(nóng)產(chǎn)品“默認合格”上市轉變成“檢測合格”上市，再到查驗多種質量安全合格證明文件上市。但是實踐中，仍然存在上市農(nóng)產(chǎn)品“沒名沒姓、來路不明”，農(nóng)產(chǎn)品標識嚴重缺失，一旦發(fā)現(xiàn)質量安全問題，難以追根溯源。《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》中，規(guī)定農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作社的產(chǎn)品上市需檢測合格的要求，難以全部做到。農(nóng)產(chǎn)品質量安全檢測報告也不能直接投遞給每一位消費者，信息不對稱給消費者選購農(nóng)產(chǎn)品時帶來了困惑。

為什么推行食用農(nóng)產(chǎn)品合格證？

“十三五”時期是我國從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快轉變的關鍵階段，新時期對農(nóng)產(chǎn)品質量安全提出更高的要求。一是國家高度重視。黨中央、國務院印發(fā)的《關于深化改革加強食品安全工作的意見》《關于創(chuàng)新體制機制推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》等文件，提出加強農(nóng)產(chǎn)品質量安全全程監(jiān)管，健全與市場準入相銜接的食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度。二是銜接工作有需求。2014年，原農(nóng)業(yè)部、原國家食品藥品監(jiān)督管理總局印發(fā)《關于加強食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)督管理工作的意見》，要求農(nóng)業(yè)部門和食品藥品監(jiān)管部門共同建立以食用農(nóng)產(chǎn)品質量合格為核心內(nèi)容的產(chǎn)地準出管理與市場準入管理銜接機制。三是安全風險要破解。當前，農(nóng)產(chǎn)品質量安全最突出的風險隱患大多來源于中小散戶和經(jīng)營環(huán)節(jié)。這些問題，僅靠傳統(tǒng)監(jiān)管手段難以解決，需要創(chuàng)新打法去攻克。四是消費者迫切期待。隨著社會經(jīng)濟水平的提高，消費者越發(fā)關注農(nóng)產(chǎn)品的質量安全，迫切需要了解買到手里的農(nóng)產(chǎn)品來源和質量安全合格狀況。

為加強農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門借鑒了《食品安全法》中食品檢驗合格上市的做法，建立了農(nóng)產(chǎn)品質量安全檢驗檢測制度。但《農(nóng)產(chǎn)品質量安法》僅規(guī)定了“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織，應當自行或者委托檢測機構對農(nóng)產(chǎn)品質量安全狀況進行檢測；經(jīng)檢測不符合農(nóng)產(chǎn)品質量安全標準的農(nóng)產(chǎn)品，不得銷售。”沒有對小農(nóng)戶等其他生產(chǎn)經(jīng)營主體設置相應的上市門檻。貫徹實施該法十幾年來，實踐證明，推動以檢測為核心的農(nóng)產(chǎn)品質量安全上市把關制度，存在著諸多問題，難以可持續(xù)。一是技術問題。快速檢測雖然成本較低，速度很快，但由于農(nóng)藥快速檢測技術仍然處在發(fā)展階段，多數(shù)農(nóng)藥的快檢技術尚未實現(xiàn)突破，在實踐工作中僅有有機磷和氨基甲酸酯兩類禁用農(nóng)藥能夠實現(xiàn)快速檢測，而且存在“檢不出、檢不準”等問題，局限性較大。事實上，目前基層使用的農(nóng)殘快速檢測僅能起到震懾作用。二是成本問題。傳統(tǒng)的定量檢測雖然結果準確、穩(wěn)定，但對儀器設備、實驗耗材等要求高，檢測成本高昂，絕大多數(shù)生產(chǎn)企業(yè)和合作社負擔不起檢測成本。另外，農(nóng)產(chǎn)品銷售是不需要許可的，加之市場準入剛剛建立，把關不嚴，往往出現(xiàn)“劣幣”驅逐“良幣”的現(xiàn)象，導致農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作社開展快檢的動力都沒有了。三是監(jiān)管問題。基層農(nóng)產(chǎn)品質量安全日常監(jiān)管主要是針對農(nóng)產(chǎn)品中的有機磷和氨基甲酸酯兩大類農(nóng)藥開展抽檢速測，出具的速測報告僅有“抑制率”和合格的信息，沒有標注檢測的質量安全具體指標。實際上，絕大多數(shù)的生產(chǎn)者使用的常規(guī)農(nóng)藥都沒有開展速測，因此僅僅依靠檢測來確保合格也不可靠。

此外，由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)不需要許可，上市農(nóng)產(chǎn)品又沒有強制要求標識，監(jiān)管部門難以掌握生產(chǎn)經(jīng)營者的動態(tài)情況，導致基層農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管無的放矢，潛在風險難以防控，保衛(wèi)舌尖上的安全可能淪為空談。為此，農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管不僅要強化對農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作社的制度優(yōu)化，更要針對小農(nóng)戶創(chuàng)設新的制度設計，食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度應運而生，重點解決4個方面的問題：一是實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品標識上市；二是壓實生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責任；三是銜接農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準出市場準入；四是保障消費者權益。自2016年以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了《關于開展食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理試點工作的通知》，在6個省份開展合格證試點，2019年印發(fā)了《全國試行食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度實施方案》，制度正式進入全國試行階段。截至目前，全國所有涉農(nóng)縣均實施了合格證制度，57.3%的生產(chǎn)企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場常態(tài)化開具合格證，超過42.7萬農(nóng)戶積極試行合格證制度。1FB2922E-21FA-4832-937B-3875AFF3CC7C

為什么“合格證”名稱不斷變化？

新生事物破土而出，是突破現(xiàn)行規(guī)制的過程，也是不斷發(fā)展的過程。“食用農(nóng)產(chǎn)品合格證”名稱的變化也是隨著發(fā)展階段的變化不斷演變。

2021年是“十四五”的開局之年，中央一號文件首次明確要試行食用農(nóng)產(chǎn)品達標合格證制度，從中央層面，對合格證制度試行工作指明了方向，提出了新的要求。同時，全國農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管工作視頻會議進一步部署要求，在食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度試行取得良好基礎上，繼續(xù)鞏固實施推行“食用農(nóng)產(chǎn)品達標合格證”制度，實現(xiàn)兩個“達標”：一個是生產(chǎn)過程落實質量安全控制措施，另一個是帶證上市農(nóng)產(chǎn)品要符合國家食品安全標準。事實上，就是要求農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體在生產(chǎn)行為、質量安全和承諾標識上實現(xiàn)達標，提升合格證的含金量。

在《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》修訂草案征求意見過程當中，司法部認為，從目前全國試行合格證制度的情況來看，多數(shù)主體以自我承諾為前提開具合格證，其表現(xiàn)形式是承諾合格，從法律語言的嚴謹性考慮，應將制度名稱改為“食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全承諾合格證”，簡稱合格證。短期來看，現(xiàn)實中確實是一部分農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作社以檢測為前提開具合格證，另一部分農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作社以自我承諾為前提開具，小農(nóng)戶則主要是以自我承諾為前提開具，這是由發(fā)展階段決定的。未來，必定是農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作社出具檢測合格證，小農(nóng)戶出具承諾合格證。

為了貫徹落實中央一號文件要求，結合當前農(nóng)安法修訂草案有關合格證的表述，2021年11月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部以辦公廳文的形式印發(fā)了《關于加快推進承諾達標合格證制度試行工作的通知》，主要目的是為了規(guī)范合格證開具、加快推廣使用、強化監(jiān)督管理，對合格證的樣式進行了相應的調整，要求樣式名稱更改為“承諾達標合格證”，這既體現(xiàn)了“達標”內(nèi)涵，又突出了“承諾”要義。從長遠來看，我們認為，這應該是過渡性的提法，終極目標還是要實現(xiàn)達標合格，而且各類主體開具的合格證都將與《食品安全法》中的合格證具有同等效力。

農(nóng)安法中應該怎樣表述“合格證”？

從法律前瞻性和穩(wěn)定性的角度來說，《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》修訂實施后，預計五年至十年不會再發(fā)生較大變化，將“承諾合格證”這一階段性的表述納入法中，值得商榷。另外，自合格證制度試行以來，“食用農(nóng)產(chǎn)品合格證”這個名稱已經(jīng)被社會大眾廣泛接受。尤其在沒有法律強制要求的前提下，僅靠政策引導和市場拉動，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作社主動開具合格證，同時帶動下游散戶開具使用合格證，這是合格證制度試行中取得的重大進步，表明了這一制度是適用于所有生產(chǎn)者的。

因此建議在《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》修訂草案中，恢復修改為“食用農(nóng)產(chǎn)品合格證”。在法律表述上，應統(tǒng)一要求所有的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體都要開具合格證。在具體操作上，按照區(qū)別對待、差異化的原則，可要求農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作社在檢測合格的基礎上，開具合格證；農(nóng)戶可以通過自我承諾，開具合格證。在表現(xiàn)形式上，可以在合格證樣式上設置可選項，以區(qū)分差異。在管理上，各級政府應加大農(nóng)產(chǎn)品的檢測投入，建議以中央轉移支付的形式，補貼欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品質量安全檢測，以實現(xiàn)全國對食用農(nóng)產(chǎn)品合格證真實性、有效性的檢測驗證能力，保持在同一水平，而不應將檢測合格的義務過多地強加給農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者。

（作者單位：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)產(chǎn)品質量標準研究中心）1FB2922E-21FA-4832-937B-3875AFF3CC7C