經濟學視域下行政執法與刑事司法銜接互動之分析

逄曉楓 張建國

摘? ? ? 要：在經濟學視野下，行刑銜接是一種雙方互動的關系，必須解決二者間的協調與合作問題，以實現整體利益最大化。基于“智豬博弈”模型，應當充分考慮利用激勵措施以促進行政機關對于涉罪案件的移送。按照“成本-收益”的決策思維，公安機關應當承擔主觀方面的事實證明責任。從供需法則的角度來看，適當降低行政機關移送涉罪案件的證明標準能夠更好地銜接刑事司法。對于行刑銜接互動之間存在的信息不對稱問題，應強化檢察機關作為第三方主體的監督職能。

關? 鍵? 詞：行刑銜接;囚徒困境;TFT;智豬博弈;“成本-收益”分析

中圖分類號：D922.4? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ?文章編號：1007-8207（2021）05-0114-07

收稿日期：2021-03-06

作者簡介：逄曉楓，青島大學法學院講師，法學博士，研究方向為刑事法的經濟分析;張建國，長春人文學院法學院教師，法學碩士，研究方向為中國刑法學。

基金項目：本文系2019年山東省社會科學規劃審判研究專題“食品安全犯罪行刑銜接制度研究”的階段性成果，項目編號：19BSPJ05。

行刑銜接一直以來都是法學理論和司法實踐關注的焦點，黨的十八屆四中全會明確提出要“深化行政執法體制改革，健全行政執法和刑事司法銜接機制”。公安機關是行使刑事偵查權最主要的司法機關，其職能在于查獲犯罪嫌疑人和收集犯罪證據。司法實務中，行政機關與公安機關的銜接互動最具代表性。在學界，學者們多是從規范法學的角度來探討行刑銜接機制的運行規則且成果豐碩。筆者擬以經濟分析為研究方法，基于行政機關和公安機關各自的立場來剖析行刑銜接互動中的重點、難點，以期從方法論的角度為我國行刑銜接互動機制的完善提供參考。

一、行刑銜接互動之策略思維

互動意指彼此聯系、相互作用的過程，主體之間實施互動行為的直接目的在于尋找某種優勢策略，以避免“各自為政”帶來的不利后果，從而實現多方主體的共贏。從主體互動的立場來看，行刑銜接是為了協調行政權與司法權之間的矛盾沖突，使不同類型的權力在一個框架內得以順暢運行，從而形成強大合力共同規制違法犯罪行為。基于此，性質不同的多種權力因互動而產生的協調與合作就顯得尤為重要。協調的核心是人們如何預測他人行為，最為便捷的預測方法就是相互之間能夠做到有效溝通。[1]但是溝通并非沒有代價，如果溝通成本過高，協調的難度就會隨之增大。在二元制裁體系中，行政執法與刑事司法雖有各自的運行邏輯，但當二者規制的對象出現重合時就有了溝通的必要。例如：因食品安全犯罪既是刑事不法行為又是行政不法行為（兩種不法行為的差異主要體現在社會危害程度上），故其可以被納入不同的法律評價體系之中。可是，這種體系分離的制裁模式對于打擊行政犯罪卻存在規制盲點。換言之，二元制裁體系在立法設計上往往偏重于體系內的職權匹配而對體系外的關聯有所忽視，一定程度上影響了行政犯罪的司法認定，導致一些涉嫌犯罪案件未能進入刑事訴訟程序，無法追究行為人的刑事責任，而是以行政處罰對其降格處理。可見，只有在相對獨立的部門機構中建立科學、合理的協調機制，才能確保行政執法與刑事司法有效銜接。

合作問題強調的是利益共享，這是一種凸顯集體理性的行為模式。然而，合作的開展并非易事。在集體環境中，個體理性與集體理性經常會發生沖突，個體按照各自利益行事時都會選擇符合自己利益最大化的優勢策略，但個人所做出的理性選擇往往會導致集體的非理性結果，最終陷入“囚徒困境”。“囚徒困境”是1950年美國蘭德公司的梅里爾·弗勒德和梅爾文·德雷希爾擬定出相關困境的理論，后來由顧問艾伯特·塔克以囚徒方式闡述，并命名為“囚徒困境”：兩個共謀犯罪的人被關入監獄，不能互相溝通情況。如果兩個人都不揭發對方，則由于證據不確定，每個人都坐牢一年;若一人揭發，而另一人沉默，則揭發者因為立功而立即獲釋，沉默者因不合作而入獄十年;若互相揭發，則因證據確實，二者都判刑八年。由于囚徒無法信任對方，因此傾向于互相揭發，而不是同守沉默。最終導致納什均衡僅落在非合作點上。“囚徒困境”是博弈論的非零和博弈中頗具代表性的例子，反映出個人最佳選擇并非團體最佳選擇。一旦陷入“囚徒困境”，各方主體就會想方設法形成一種彼此緊密依存的合作狀態，以削減“各自為政”所帶來的機會成本。可是，無論何種協商形式，各方主體都有作弊的動機，“囚徒困境”似乎無解。其實，“囚徒困境”博弈是存在解決方案的。1980年，美國密歇根大學政治科學教授阿克塞爾羅德設立了一個大賽，他邀請一群博弈論學者每人設計一個程序進行一場200輪的“多重囚徒困境”游戲，最后獲得最高分的是一個最簡單的程序——“Tit for Tat”（意為“以牙還牙”，以下簡稱TFT）。這個結果引來了各界極大的興趣，于是更大規模的第二輪游戲開始，6個國家的62個團隊（包括計算機愛好者、進化論博士、計算機科學家）參賽，游戲規則也有所升級，不再是200輪，而是以200為公約數的隨機數字，防止大家在最后一輪作弊。神奇的是，最后輕松獲勝的依然是最簡單的TFT。TFT只有兩個步驟：第一步選擇合作，第二步是否選擇合作要看第一步對方是否合作，你合作我合作，你背叛我背叛。TFT用了一個最簡單的方式鼓勵別人和你實現共贏，可用4個詞來概括，即善良、勇氣、寬容、簡單。善良——TFT的第一步總是在表達善意，總是選擇合作，而且永遠不會主動背叛;勇氣——當對方出現背叛行為，及時識別并且一定要報復，不要讓背叛者沒有損失;寬容——不因為對方的背叛而長期懷恨在心，沒完沒了地報復，而是讓對方調整自己，重新回到合作軌道上來，既往不咎，恢復合作;簡單——邏輯清晰簡單，易于識別，能讓對方在較短時間內理解策略，且就一套策略，不管對手現在得分多少、是強是弱都這么做。

行刑交叉案件處理時，行政機關亦會以部門利益為尺度來衡量是否向公安機關移送案件。一旦截留案件所帶來的部門利益或私人利益遠高于移送利益，行政機關就有足夠的動機去實施這一獲利行為，從而導致懲治行政犯罪的實效無法達到預期。司法實踐中，少數行政機關對于行政犯罪案件的移送會表現出一定的懈怠性和隨意性，這不僅緣于行刑銜接機制不完善，更在于責任界定不明確。合理界定責任既是行政機關和公安機關實現合作的重要前提，也是啟動懲罰機制的重要依據，可以有效避免雙方互相推諉、消極應對等現象發生。因此，在行刑雙向銜接互動中，為了防止出現“有案不移”“以罰代刑”等情形，避免因權力斷裂造成更大的社會損失，行政機關與公安機關必須達成合作協議并從制度入手盡可能減少違約的可能性，尤其應重點考量選擇何種激勵方式以及如何提高銜接互動的透明度。

二、行刑銜接互動之案件移送

從某種程度上講，行政機關移送的涉罪案件是公安機關受理行政犯罪案件的重要來源，但實踐中“有案不移、有案難移、以罰代刑”的現象仍然存在。究其原因，一方面，一些行政機關由于辦案經費不足，導致依法行使行政執法權無法落實，且在執法能力和執法手段、技術方面尚需提高;另一方面，行政違法案件收集證據比較容易，但是涉及刑事案件就要花很多精力收集證據，投入大量的人力物力，成本很高。而“以罰代刑”可以節省很多成本，因此更受行政機關“青睞”。筆者試圖借助經濟學中的“智豬博弈”模型來破解“有案不移、有案難移、以罰代刑”的困境。“智豬博弈”模型由美國著名數學家、經濟學家約翰·納什于1950年提出：假設豬圈里有一大一小兩頭豬。豬圈的一邊有豬食槽，另一邊安裝著控制豬食供應的按鈕，按一下按鈕會有10個單位的豬食進槽，但是誰按按鈕就會首先付出2個單位的成本，并且喪失了先到槽邊進食的機會，因為按鈕和豬食槽在相反位置。如此一來，會出現四種情況：一是大豬前去碰按鈕，小豬等在食槽邊，大小豬的進食比例為6：4;二是小豬前去碰按鈕，大豬等在食槽邊，大小豬的進食比例為9：1;三是大小豬同時去碰按鈕，大小豬的進食比例為7：3;四是大小豬都不去碰按鈕，大小豬的進食比例為0：0。顯然，“小豬搭便車，大豬辛苦奔波”是最為理性的解決方式，但從效率的角度來看，“小豬搭便車”是一種資源分配極為不合理的表現，大豬的數量會逐漸減少，而小豬的數量則會越來越多。因此，應設計一套科學合理的激勵制度，削弱“搭便車”帶來的負面影響，使大豬和小豬都能充分參與到競爭中來，從而優化資源配置，最大程度地增加社會福利，這便是“智豬博弈”模型的核心問題。從“智豬博弈”模型的邏輯出發，在行刑銜接互動過程中，應首先改變行政機關的利益訴求，努力激發其移送案件的內在積極性。一是將案件移送能力指標納入行政機關的內部考核機制，特別是要注重考核指標的結果性與實質性。案件移送能力考核不僅要強調案件移送的數量，還要注重案件移送的質量。可以考慮將案件移送能力作為常規考核的硬性標準，并以此為依據確定監管人員的獎懲、升降、工資福利等。二是對擁有案件移送決定權的行政職位實行競爭上崗機制，促使監管人員自覺提高案件移送的審查水平。三是將財政預算與案件移送能力指標相掛鉤，如將移送案件的數量和質量列入預算體系，以提升高行政機關移送涉罪案件的工作效率。

三、行刑銜接互動之證據規則

就公安機關而言，案件一旦進入刑事訴訟階段，必須提供證據證明某一罪名所包含的全部犯罪要件事實，這是無罪推定原則的實踐性體現。行刑銜接互動過程中，行政機關移送案件的證據是否也應作如此要求。《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》（2020修訂，以下簡稱《規定》）第三條規定：“行政執法機關在依法查處違法行為過程中，發現違法事實涉及的金額、違法事實的情節、違法事實造成的后果等，根據刑法關于破壞社會主義市場經濟秩序罪、妨害社會管理秩序罪等罪的規定和最高人民法院、最高人民檢察院關于破壞社會主義市場經濟秩序罪、妨害社會管理秩序罪等罪的司法解釋以及最高人民檢察院、公安部關于經濟犯罪案件的追訴標準等規定，涉嫌構成犯罪，依法需要追究刑事責任的，必須依照本規定向公安機關移送。知識產權領域的違法案件，行政執法機關根據調查收集的證據和查明的案件事實，認為存在犯罪的合理嫌疑，需要公安機關采取措施進一步獲取證據以判斷是否達到刑事案件立案追訴標準的，應當向公安機關移送。”第四條規定：“行政執法機關在查處違法行為過程中，必須妥善保存所收集的與違法行為有關的證據。行政執法機關對查獲的涉案物品，應當如實填寫涉案物品清單，并按照國家有關規定予以處理。對易腐爛、變質等不宜或者不易保管的涉案物品，應當采取必要措施，留取證據;對需要進行檢驗、鑒定的涉案物品，應當由法定檢驗、鑒定機構進行檢驗、鑒定，并出具檢驗報告或者鑒定結論。”至于移送案件中的“證據”和“犯罪事實”應該涵蓋哪些具體方面，《規定》未作詳細說明。“犯罪事實”是由刑法所規定罪名的成立條件所確立的，分為客觀方面的事實和主觀方面的事實。客觀方面的事實包括主體身份、犯罪行為、危害結果、因果關系等要素，主觀方面的事實則包括罪過形式、責任能力、期待可能性、違法性認識等要素。在刑事訴訟階段，以上事實要素均需得到證明，這一點毋庸置疑。但在行刑銜接實踐中，行政機關和公安機關就“犯罪事實”是否包括主觀方面的事實存有較大分歧。行政機關認為，向公安機關移交涉嫌犯罪案件時，提供的證據只需證明客觀方面的事實即可，無需證明主觀方面的事實;而公安機關則認為，行政機關提供的證據不僅需要證明客觀方面的事實，還需要證明主觀方面的事實，這是犯罪成立的必備條件。對此，筆者認為，經濟學中的“成本-收益”分析能夠給出一個基本解決方案。

“成本-收益”分析是以貨幣單位為基礎對投入產出進行估算和衡量的方法，是一種預先作出的計劃方案。在市場經濟條件下，任何一個經濟主體在進行經濟活動時都要考慮具體經濟行為在經濟價值上的得失，以便對投入產出的比例有一個盡可能科學的估算。其實，非市場領域的人類行為也具有同樣的機理，因為這是一種合乎人類理性的價值設定，即人們對某種利益的追求要受制于其付出的行為成本。“成本-收益”分析背后顯示的是一種量入為出的經濟理念，基于此，行為主體對未來的行動都是有收益預期的，若成本過高、收益太小，此項行動計劃就是不符合效率的。作為國家公權力機關，行政機關在行使權力過程中需要財政、編制、權限等特定資源的支撐。而政府供給的資源是有限的，為獲取充足的資源保障，行政機關之間必然要進行持久的博弈以獲取一定的部門利益，這也是其開展工作的內在動力之一。在行刑銜接互動過程中，行政機關承擔證明主觀方面事實的責任需要在時間、人員、設備等方面付出更多的行為成本，且將案件移送至公安機關就意味著辦案考評業績一并歸于公安機關。顯然，行政機關付出的成本與獲得的收益不成正比，這也使得行政機關移送案件的動力不足。在筆者看來，公安機關承擔主觀方面的事實證明責任更加符合“成本-收益”的理性決策模式。原因在于：公安機關動用自身擁有的先進偵查手段和強大威懾力量更容易獲取主觀方面的事實證據，尤其在獲取犯罪嫌疑人口供和證人證言上，公安機關所具有的資源優勢更為明顯，成本耗損相較于行政機關也更低。而且，當案件經法院審判定性為犯罪時，公安機關的辦案業績得到認可，這意味著其在偵查階段的前期投入獲得了足夠的收益產出。

在刑事訴訟中，基于平衡國家與公民之間不對等關系的需要，對于檢察機關指控的犯罪事實通常會確立最高的證明標準，《中華人民共和國刑事訴訟法》（2018修正）中“事實清楚”“證據確實、充分”的表述即是最高證明標準的體現。但對于行政機關移送涉罪證據的證明標準，目前尚未有成文法予以明確。實踐中，公安機關常常以待證事實的證明沒有達到最高證明標準為由拒絕接受行政機關移送的案件。筆者認為，從經濟學中“供需法則”的角度考慮，證明標準可以視作證據的一種價格。普通市場上的商品和勞務都有其貨幣價格，而對某些物品或行為來說，即使不存在一個顯性的市場，這些物品或行為都有其邊際的“影子價格”。[2]當其他情況不變時，只要價格提高，物品的需求量就會減少;而價格下降，需求量則會增加。依此邏輯，在行刑銜接互動過程中，如果對移送證據的證明標準設定過高，行政機關就有可能減少對這一證據的使用，極易使待證事實難以查明，從而導致案件移送量下降。大量案件停留在行政執法階段，也為“以罰代刑”提供了機會。反之，如果對移送證據的證明標準設定過低，移送案件數量增加的同時質量也會大幅下降，不僅會增加公安機關審查案件的難度，也會造成司法資源的大量浪費。這兩種情況的法律效果都不理想，前者所造成的社會損失更甚于后者。因此，應對行政機關移送案件的證明效力進行重新設定，合理降低涉罪證據的標準，使之能更好地銜接刑事司法。事實上，一些司法解釋把多種具有高度危險性的情形予以類型化進而將其認定為足以造成刑法規定的某種現實危險，就是證據價格降低的一種表現。當然，這并非以行政證明代替刑事證明，當案件進入刑事訴訟階段時依然要遵循刑事證據的審查規則。

四、行刑銜接互動之監督機制

行政機關和公安機關分屬于兩個獨立的權力體系，加之二者具有不同的利益訴求，不可避免地會形成體系之間的壁壘，雙方主體所掌握的案件信息有時難以公開或共享，從而加劇了案件移送和受理中的矛盾沖突。這種情況在經濟學中稱之為信息不對稱，指一方擁有不被另一方所知的信息。信息不對稱可以分為事前信息不對稱和事后信息不對稱，前者指的是在交易之前就已經存在的信息不對稱，后者指的是在交易之后才產生的信息不對稱。事前信息不對稱往往會導致“逆向選擇”問題，即由于信息不對稱而導致的“劣幣驅逐良幣”。事前信息不對稱使很多潛在有利的交易無法實現，嚴重影響了市場交易的良性發展。同樣，行政機關和公安機關在行刑銜接互動過程中也會因信息不對稱而面臨“逆向選擇”的困境。行政執法憑借其收集的大量信息而處于優勢地位，極易出現“以罰代刑”現象。

經濟學中，解決信息不對稱問題大致有兩種路徑，即信息的多渠道獲取和確立第三方監督。在行刑銜接互動中，基于行政機關和公安機關的權力屬性，雙方無法開展品牌建設和業務競爭，故應在第三方監督上下功夫，由具備權威身份的獨立第三方負責對主體所獲信息進行披露并對其行為進行督促，著力解決信息不對稱問題。2016年7月，最高人民檢察院首次提出了檢察監督體系的概念，將行政檢察和刑事檢察納入其中，進一步提升了檢察機關依法履行監督職責的能力，對于維護社會正義和司法公正意義重大。應以此為契機，由檢察機關作為行刑銜接互動中的第三方主體，負責督促行政機關和公安機關履行銜接義務并提供信息甄別業務。

信息披露機制能夠有效整合行政執法和刑事司法的信息資源，打破以往雙方各自為政的局面，形成對行政犯罪的打擊合力，是檢察機關履行監督職責的重要依托。行刑銜接互動中，信息披露機制的運行既有利于檢察機關加強對行政機關的外部監督，提升涉罪案件移送的效率與質量，也有助于加強對公安機關的受案監督，避免“有案不受”“有案不立”現象發生。而且，檢察機關主導下的信息披露機制能夠使多方主體充分了解涉罪案件的處理結果，有利于對涉案行為作出全面、客觀的法律評價。信息共享平臺是信息披露機制的主要載體。2011年2月，原國務院法制辦、中央紀委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、人力資源社會保障部聯合發布《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》，明確提出要“充分利用已有電子政務網絡和信息共享公共基礎設施等資源，將行政執法與刑事司法銜接工作信息共享平臺建設納入電子政務建設規劃，擬定信息共享平臺建設工作計劃，明確完成時間，加大投入，加快工作進度，充分運用現代信息技術實現行政執法機關、公安機關、人民檢察院之間執法、司法信息互聯互通。行政執法機關應當在規定時間內，將查處的符合刑事追訴標準、涉嫌犯罪的案件信息以及雖為達到刑事追訴標準、但有其他嚴重情節的案件信息錄入信息共享平臺。各有關單位應當在規定時間內，將移送案件、辦理移送案件的相關信息錄入信息共享平臺。加強對信息共享平臺的管理，嚴格遵守共享信息的使用權限，防止泄密。積極推進網上移送、網上受理、網上監督，提高銜接工作效率。”目前來看，各地行刑銜接工作信息共享平臺建設已初建成效，行政機關移送涉罪案件的業務水平不斷提升。但應看到，案件移送數量少、案件受理數量少的問題依然突出，其中一個重要原因就是由于缺少法律層面的責任清單導致信息共享平臺建設主體權限不清。從權力制衡的角度來說，信息共享平臺由檢察機關主導建設較為合理。在實際操作過程中，應做到一案一錄，通過強化信息錄入與執法規范的內在關系最大程度地保障檢察機關對涉罪案件的實時跟蹤與動態監督;對于重大疑難案件，三方主體可以通過信息共享平臺進行充分的交流以達成共識;對于不予移送和不予立案的案件，應在信息共享平臺錄入具體理由和相關證據及后續的處理措施，便于檢察機關及時復核此類案件。

【參考文獻】

[1]張維迎.博弈與社會[M].北京：北京大學出版社，2015：4.

[2]沈海平.尋求有效率的懲罰——對犯罪刑罰問題的經濟分析[M].北京：中國人民公安大學出版社，2009：35.

（責任編輯：劉亞峰）

On the Interaction between Administrative Law Enforcement and

Criminal Justice from the Perspective of Economics

Pang Xiaofeng，Zhang Jianguo

Abstract：In the economic perspective，execution linkage is an interactive relationship between the two sides.The coordination and cooperation between the two must be solved to maximize the overall interests.Based on the “game of smart pigs” model，we should fully consider the use of incentives to promote the transfer of crime cases by administrative organs.According to the thinking mode of “cost benefit”，the public security organ should bear the subjective burden of proof of fact.From the perspective of supply and demand law，it is better to reduce the standard of proof of transfer of crime cases by administrative organs.For the information asymmetry between execution and execution，the supervision function of the procuratorial organ of the third party should be strengthened.

Key words：execution of sentence connection;Prisoner's dilemma;TFT;game of smart pigs;“cost-benefit” analysis