財政資金如何更好投資科技領域

周城雄

近年來，由于國際科技競爭日趨激烈，世界各國紛紛加大在科技領域的投資。這其中既有企業或公益組織的資金投入，也有來自政府的財政資金。財政資金對科技領域的投資分為兩種類型：一是對科技研發活動進行投資，對象既可以是高校和科研機構，也可以是企業的研發活動；二是對科技企業進行投資。

我國正處于向高質量發展的關鍵轉型期，如何推動科技產業發展特別是擴大對科技產業的有效投資，是我國在新發展階段必須面對和解決的一個重大問題。而如何運用財政資金，對一些地方傳統發展模式下的政府直接投資思維提出挑戰。筆者建議，除了極特殊的領域外，政府財政資金應當只投資科技研發活動，而不是直接投資企業生產過程。

首先，投資研發活動可以保障市場公平性。在市場經濟條件下，同行業企業往往是激烈的競爭關系，如果對其中某個或者某幾個企業直接進行大量政府投資，就會增強它們的優勢，帶來競爭的不平等，這將破壞政府對市場公平的維護。而政府投資研發活動，主要是投入到高校和科研院所，或者一些企業的共性技術研發。這些研發投資取得的成果，一般來說比較容易被全行業共享，不會破壞企業之間的公平競爭。

其次，投資研發活動可以避免投資亂象。近年，一些地方政府對高科技企業的直接投資導致不少亂象，包括南陽水氫汽車事件、武漢弘芯事件等。這些事件中，政府需要投入的資金往往高達數十億甚至數百億元，但是最終項目出現爛尾，卻少有人為此承擔責任。這也是財政資金的特點決定的，財政資金不追求市場回報，也難以要求個人承擔投資損失。這就容易造成部分地方政府在政績驅使下出現盲目決策的沖動。如果政府資金僅僅投資研發活動，當投資對象是企業研發時，一來企業研發活動的風險主要由企業自己承擔，二來研發在企業總投資的占比一般不會很高，政府資助單個企業的研發資金就會是有限的，很少可能出現一筆資助費上億的項目。

第三，投資研發活動可以提高財政資金的使用效率。根據2019年研發投入統計，全國共投入研究與試驗發展經費2.2萬億元，其中地方政府投入2500多億元，中央政府投入2300多億元。可見，政府財政資金的研發投入總量并不大，如果大量財政資金直接投資科技企業生產環節，可能幾個項目的資金就相當于政府的總研發投入。即使不考慮這些投資失敗的風險，同樣資金投入到研發與直接投入少數企業生產相比，顯然前者對促進我國科技發展更有意義，財政資金的使用也更有效率。

第四，促進科技產業投資用間接引導方式更有效。由于科技產業投資決策具有高度的專業性、不確定性，政府促進科技產業更多應當采用間接引導的方式，充分利用財政稅收和金融等政策，發揮財政資金的杠桿效應，引導推動社會資金進行投資。在財政資金方面，間接投入企業可以通過財政引導基金模式，與社會資本按照一定比例進行結合，定向投入一些領域和方向，具體的投資項目決策依托社會專業投資管理機構完成。當社會資本需要承擔投資失敗風險時，它們對投資的專業性和風險控制要求就會更高，投資效果也會更好。在稅收方面，可以通過各種稅收優惠政策，降低社會資本進行高科技領域投資的風險，從而鼓勵社會資本加大投資力度。一億元稅收減免可能帶動的投資規模，往往遠大于政府直接投資一億元財政資金。在金融政策方面，目前也有多種手段可以使用，比較普遍的有貸款貼息政策、科技擔保政策、創業板和科創板上市融資等。當然，我國科技企業還存在普遍的融資難問題，這表明我國在利用金融政策引導科技產業投資方面，還有著非常大的提升空間。

總之，高科技產業與傳統制造業的投資決策具有極大差異，各級政府不宜再用傳統思維進行財政直接投資，筆者建議充分綜合運用各類財政、稅收、金融等政策工具，提升我國財政資金使用效率，維護市場公平，最終滿足我國高質量發展的要求。▲

（作者是中國科學院戰略問題咨詢研究中心副主任）