基于風險防范的工程資金支付管理系統(tǒng)建設(shè)的探索與實踐

熊 蕓

（湖北中煙工業(yè)有限責任公司，湖北 武漢 430000）

1 實施背景

1.1 防范化解重大風險是湖北中煙高質(zhì)量持續(xù)健康發(fā)展的必然要求

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要堅決打好“三大攻堅戰(zhàn)”，其中就包括防范化解重大風險。同時，作為國有企業(yè)，必須長期堅持“三重一大”決策制度，必須明確加強大額度資金運作管理要求，切實增強憂患意識和底線思維。湖北中煙“十三五”期間一系列技術(shù)改造項目已進入施工階段，工程資金支付不僅對工程自身的質(zhì)量、安全、進度有重大影響，而且還會產(chǎn)生一定的經(jīng)濟效應(yīng)。因此，只有在確保工程資金支付安全的前提下，方可保證工程項目順利推進。要樹立底線思維，將風險隱患解決在萌芽之時、成災(zāi)之前，通過全面提升工程建設(shè)領(lǐng)域的管控能力和專業(yè)水平，防范化解工程資金支付的重大風險，確保行穩(wěn)至遠。

1.2 防范化解重大風險必須創(chuàng)新理念，運用科學有效的信息化技術(shù)及手段

縱觀工程建設(shè)領(lǐng)域，專業(yè)涉及面廣、資金投入量大，存在“非法轉(zhuǎn)包、違法分包，挪用、亂用工程資金，拖欠農(nóng)民工工資、拒絕購買勞動保險，以及材料以次充好、以少充多偷工減料”等種種亂象。一旦管理控制不嚴、工程資金使用管理不善、全過程缺少及時監(jiān)管，極易引發(fā)工程資金安全支付風險，造成工程資金流量流向不明等后果，從而直接影響工程項目建設(shè)工期和工程質(zhì)量，更嚴重的會造成國有資產(chǎn)流失。故而，必須抓住工程資金這個“牛鼻子”，以規(guī)范行為為突破口，通過管錢來管住事，從源頭上防范化解重大風險，解決工程資金支付安全管理問題。必須在管理方式上改變以往通過“人工核對、線下審批、柜面支付”的不安全性、不確定性。積極探索創(chuàng)新工程資金管理風控手段和模式，采用“應(yīng)用成熟、信息可靠、模式規(guī)范”的管控平臺，運用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化信息技術(shù)及手段，實現(xiàn)管理和業(yè)務(wù)同步、實時反映風險點。

1.3 從“1.0”到“2.0”，從單點支撐到全方位、全過程覆蓋

聚焦湖北中煙6 家卷煙廠、2 家直屬單位、12 個重大技術(shù)改造項目，建設(shè)周期較長、管理難度大、監(jiān)管要求高。由于武漢卷煙廠易地技改項目批復(fù)時間較早，按照當時國家局要求，于2010 年開始使用工程資金監(jiān)管系統(tǒng)1.0 版。此系統(tǒng)功能較簡單，穩(wěn)定性欠缺，存在“合同費用預(yù)算控制力度不夠、聯(lián)合體監(jiān)管不能實現(xiàn)、工程資金支付需要線下去銀行柜臺辦理、統(tǒng)計分析功能缺少”等弊端，且泛化擴展能力較差，只支持武漢卷煙廠易地技改項目，難以向其他單位推廣使用。要實現(xiàn)高質(zhì)量推進項目建設(shè)，確保不發(fā)生“質(zhì)量、安全、廉政”風險，以往粗放式的管理模式已不能滿足高質(zhì)量發(fā)展的需求，必須實現(xiàn)工程資金管理從“點對點”的1.0單機版迭代升級到2.0“多功能”版，從局部監(jiān)管到全方位、全過程覆蓋。

2 內(nèi)涵和主要做法

全面貫徹落實高質(zhì)量發(fā)展理念，規(guī)范投資行為，創(chuàng)新管理思路，完善管理機制，提升管理效能，防范投資風險。“以工程資金支付為主線，以信息化手段為支撐，實現(xiàn)資金流量流向動態(tài)管控”。通過項目實施單位、總承包單位、銀行設(shè)立“三方共管賬戶”，打造遵循“商流、資金流、物流相匹配”（簡稱“三流匹配”）為系統(tǒng)功能設(shè)計原理的工程資金管理體系，通過總部集團化統(tǒng)一部署，項目實施單位或工程建設(shè)項目獨立式運行的“互聯(lián)網(wǎng)+工程資金”的基本管控模式，強化工程資金“事前、事中、事后”的“穿透式監(jiān)管”，從源頭上預(yù)防并遏止各種不規(guī)范行為，為工程資金的規(guī)范支出涂上“防腐劑”，以信息化手段促進項目管理的規(guī)范化、流程化、痕跡化，切實提高工程資金使用的監(jiān)管效能。

2.1 構(gòu)建商流、物流、資金流“三流匹配”系統(tǒng)，實行閉環(huán)管理

工程資金管理系統(tǒng)，其核心原理是“以合同信息為主要依據(jù)，以工程資金流量流向為主線，以重要材料（設(shè)備）采購、工程分包為重點監(jiān)管對象”，統(tǒng)一“三流匹配”信息，保證工程資金專款專用。即：合同信息（商流），支付信息（資金流），重要材料設(shè)備入場信息（物流）三種信息相匹配。首先，合同信息作為管控的起始依據(jù)，合同備案時需明確合同重要材料（設(shè)備）清單、合同金額分類分解、三方共管賬戶等信息；其次，工程資金支付時，支付信息必須符合已備案合同信息的約束，包括：是否有合同金額分類分解、是否超額等，以及重要材料或分包費用是否已關(guān)聯(lián)對應(yīng)采購合同或分包合同，通過該過程體現(xiàn)了商流和資金流的匹配；然后，重要材料設(shè)備入場時必須與合同信息吻合，實現(xiàn)物流和商流的匹配；最后，系統(tǒng)自動識別，執(zhí)行信息勾兌，實現(xiàn)商流、資金流、物流的信息匹配，從而形成有效的工程資金監(jiān)管閉環(huán)管理[1]。通過“三流匹配”系統(tǒng)核心功能，精準施策，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確保工程資金流量流向安全（見圖1）。

圖1 工程資金管理系統(tǒng)流程

2.2 采用兩級式聯(lián)合管控模式，發(fā)揮管理集群效應(yīng)

湖北中煙12 個重大技術(shù)改造項目中，工程總承包（EPC）和施工總承包兩種建設(shè)模式并存。堅持一盤棋布局、一張圖規(guī)劃、一體化推進，按照“創(chuàng)新思維、統(tǒng)籌兼顧、聯(lián)合管控”的思路，推行“一個項目實施單位、兩種建設(shè)模式、多個項目獨立運行”的解決方案。整合力量，協(xié)調(diào)配合，各單位建立從企業(yè)內(nèi)部財務(wù)、審計到外部跟審、監(jiān)理、項管、法律顧問等多部門聯(lián)合協(xié)同管控機制，各司其職、各負其責、發(fā)揮效能，實現(xiàn)“全過程、全覆蓋、全線上”的管控支撐。公司層面作為工程資金管理系統(tǒng)的中臺，重點對關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行嚴格把關(guān)，對合同信息備案進行嚴格審批，實時獲取各單位項目進展情況及工程資金支付信息，分析研判并指導(dǎo)項目建設(shè)，“變規(guī)范為程序，變監(jiān)管為控制”，從而實現(xiàn)對工程資金全過程的監(jiān)督管理。

2.3 設(shè)立三方共管賬戶并簽訂三方共管協(xié)議，保障各方責權(quán)利

從科學防控的角度出發(fā)，著力建立風險防控機制，筑牢工程資金安全支付的“籬笆”，提高科學管理水平。對于行業(yè)負責清單內(nèi)立項審批的工程項目，以及公司立項審批的總投資5000 萬元（含）以上的工程項目必須開設(shè)三方共管賬戶、簽訂三方共管協(xié)議，必須采用工程資金管理系統(tǒng)，即：項目實施單位、總承包單位，以及銀行三方在遵守相關(guān)法律、法規(guī)和政策的基礎(chǔ)上，本著“協(xié)商一致、誠實信用”的原則，以維護三方的利益、信譽、保證工程順利完成為目標，開設(shè)三方共管賬戶、簽訂三方共管協(xié)議，明確三方權(quán)利、義務(wù)；同時，采用聯(lián)合體方式的項目，項目實施單位、銀行方與聯(lián)合體的牽頭方和成員方（含兩個成員方）分別開設(shè)三方共管賬戶，分別簽訂三方共管協(xié)議。項目實施單位同時監(jiān)管聯(lián)合體雙方的工程資金流量流向，而聯(lián)合體牽頭方與成員方進行雙向監(jiān)督，保證工程資金專款專用，確保工程資金安全。

2.4 建立制度機制，保障農(nóng)民工利益

根據(jù)湖北中煙投資項目“兩級管控”模式和標準體系，積極探索、主動創(chuàng)新，梳理各項管理職能、管控要求，建立科學、可操作的工程資金管控機制。以制度為保障，固化、規(guī)范使用行為，出臺了《工程資金管理系統(tǒng)操作指南》《工程資金三方共管賬戶管理辦法》，明確各有關(guān)單位（部門）的管理職責、管理內(nèi)容與要求及管理流程；建立三方共管協(xié)議模板，實現(xiàn)規(guī)范化管理；以平臺為支撐，規(guī)范監(jiān)管程序；依法依規(guī)，按照“以項目為單元”“一項一事一審批”的原則，加強工程資金安全管理，加強對農(nóng)民工工資支付的監(jiān)督。總承包單位依法實行農(nóng)民工實名制備案管理，應(yīng)當及時足額支付農(nóng)民工工資，不得以工程款未到位等為由克扣或拖欠農(nóng)民工工資；若出現(xiàn)未及時支付農(nóng)民工工資等行為，將直接影響總承包單位再次支付申請。充分利用工程資金管理系統(tǒng)，精準設(shè)計、精準管理、精準把控，解決“管理孤島”問題。

2.5 實現(xiàn)EPC 項目的全方位覆蓋、全過程監(jiān)管

工程總承包（EPC）建設(shè)模式是湖北中煙重大技術(shù)改造項目普遍采用的建設(shè)模式。整合EPC 項目“全方位、全過程、金資金”的管理特點，建立“四大模塊”的業(yè)務(wù)流程“主脈絡(luò)”，實現(xiàn)可視化“管理地圖”。

工程管理模塊是基礎(chǔ)，通過將合同金額按照“設(shè)計費、重要材料（設(shè)備）費、分包費、措施費、其他費用”等進行分類分解，且其他費用占比不能超過合同金額10%，能夠避免總承包單位套取工程資金。

收支管理模塊是核心，固化工程資金“入賬登記、支付申請、支付審批、銀行支付”等系統(tǒng)操作流程。設(shè)置“資金墊付”功能，重要材料（設(shè)備）費墊付不允許超過合同金額分類分解中重要材料（設(shè)備）費的30%（含），避免總承包單位采購重要材料時墊付資金過多，造成資金短缺，影響工程進度。設(shè)置“預(yù)備費和差額資金”審批功能，由投資管理部門審批通過后線上支付，重點監(jiān)管合同金額外預(yù)備費和招標差額資金支出流量流向，確保線上支付全覆蓋。設(shè)置“農(nóng)民工工資”支付功能，系統(tǒng)設(shè)定支付程序，及時上傳支付憑證，如未按正常程序支付農(nóng)民工工資，將直接影響到工程資金支付，確保支付到農(nóng)民工工資專用賬戶、支付到農(nóng)民工手中。

入場管理模塊是保障，項目實施單位、總承包、監(jiān)理、跟蹤審計共同對重要材料設(shè)備進行質(zhì)量檢驗，確保入場材料與采購合同相一致。

統(tǒng)計報表模塊是依據(jù)，通過將制度文件表格化、業(yè)務(wù)過程圖表化等手段，將管理要求與方法轉(zhuǎn)換成可識別的管理模型，實現(xiàn)工程資金流向流量統(tǒng)計分析，動態(tài)監(jiān)管工程資金運行狀態(tài)，為管理決策提供數(shù)據(jù)支撐。

2.6 工程資金支付全線上“交割”，確保資金安全運行

公司級工程資金管理系統(tǒng)，固化了工程資金支付的管控程序，促進工程資金由傳統(tǒng)的線下支付向現(xiàn)代化、科學化的全線上支付的轉(zhuǎn)變，實施“全鏈接、全流程”的有效監(jiān)督，防范化解重大風險，確保項目順利推進[2]。

事前預(yù)算環(huán)節(jié)，加強把控。總承包單位應(yīng)以“合同費用分類分解”對標對表，提出支付申請，控制源頭，把好資金流量流向關(guān)。

事中施工環(huán)節(jié)，加強監(jiān)督。項目實施單位、總承包單位、監(jiān)理、跟蹤審計指派專人到施工現(xiàn)場檢查監(jiān)督，查看入庫、出庫的重要材料設(shè)備是否符合標準要求，嚴把質(zhì)量關(guān)。

事后支付環(huán)節(jié)，加強審核。工程款以施工圖預(yù)算為依據(jù)，支付對應(yīng)實際工程量；設(shè)備購置以初步設(shè)計概算為依據(jù)，支付對應(yīng)采購合同。

發(fā)揮“部門聯(lián)動、聯(lián)合監(jiān)管”效能，逐級逐筆審核，銀行方接收到審批確認通知單后，線上網(wǎng)銀支付每一筆工程資金，確保支付的安全性、及時性。

3 實施效果

按照“整體部署、分批實施、關(guān)鍵控制、實時跟蹤、動態(tài)調(diào)整、持續(xù)優(yōu)化”的原則，進行頂層設(shè)計，系統(tǒng)開發(fā)。自2019年7 月開始，該系統(tǒng)先后分批在公司總部、6 家卷煙廠、2 家直屬單位、12 個重大技術(shù)改造項目（累計總投資49 億元）中上線運行。目前，有9 個項目合同總金額累計19.2 億元，已順利安全支付工程款240 余筆，累計支出金額3.28 億元。該系統(tǒng)目前運行穩(wěn)定良好，較好地支撐了工程資金管理系統(tǒng)核心業(yè)務(wù)的正常運行，管控作用和效能逐步彰顯。

3.1 全面規(guī)范支付流程，完善工程資金支付體系

通過建立《工程資金三方共管賬戶管理辦法》，并制定相應(yīng)的操作手冊，厘清了權(quán)責清單，健全依法規(guī)范、權(quán)責匹配、運轉(zhuǎn)高效的職責劃分和支付程序，改變以往“無標可查，無規(guī)可循”局面。一是明晰了項目各參建單位的操作規(guī)程，各司其職、相互制約；二是在合同備案、收支管理、入場管理等方面提出了明確要求，保障工程資金支付安全。

3.2 動態(tài)監(jiān)控，明晰工程資金流向

做到把控“合同分解關(guān)、支付申請關(guān)、業(yè)務(wù)監(jiān)督關(guān)、資金支付關(guān)”四個關(guān)口。一是有效監(jiān)督總承包單位工程資金使用金額及流向，確保工程資金始終不脫離運行“軌道”，保障工程資金支付安全高效運行，實現(xiàn)工程資金支付的監(jiān)管閉環(huán)；二是確保工程資金線上網(wǎng)銀支付，減少人工干預(yù)程度，推進工程資金支付的及時性、安全性[3]；三是及時糾偏執(zhí)行不到位、不規(guī)范等問題，實現(xiàn)工程資金實時動態(tài)監(jiān)管。

3.3 以信息化促進管理方式現(xiàn)代化

借助信息化技術(shù)手段，打造“互聯(lián)網(wǎng)+工程資金”的管控模式，促進管理提升水平。采用以合同信息（商流）、支付信息（資金流）、重要材料設(shè)備信息（物流）三類信息相匹配的核心原理，通過系統(tǒng)功能持續(xù)改進和完善，充分發(fā)揮信息技術(shù)優(yōu)勢和作用。一是嚴格控制工程變更。涉及到合同固定總價調(diào)整，合同總價內(nèi)減少費用或增加費用的，均需在工程資金管理系統(tǒng)中重新進行合同備案、審批。二是實現(xiàn)管理賦能，通過系統(tǒng)設(shè)置如農(nóng)民工工資專項支付、其他費用列支不得超過10%、重要材料（設(shè)備）費墊付不得超過30%等功能。

4 結(jié)束語

工程資金支付管理作為工程建設(shè)管理體系的重要組成部分，信息技術(shù)與工程資金支付管理融合共進，相得益彰，實現(xiàn)系統(tǒng)功能完備，應(yīng)用場景對癥性強，管控張力適度。既規(guī)范了資金支付流程，在有效防范資金風險發(fā)揮著重要而獨特作用，同時也為湖北中煙高質(zhì)量項目建設(shè)提供堅強保障。隨著系統(tǒng)功能日臻完善，希冀能為其他行業(yè)重大工程建設(shè)項目資金安全，貢獻湖北中煙的智慧和方案。