美國(guó)國(guó)防部DoDI 5000.02重大改革分析及啟示

王 姍 張 樺 高鐵路 宋豪文 /文

在美國(guó)國(guó)防部采辦文件中，國(guó)防部指令DoDD 5000.01和國(guó)防部指示DoDI 5000.02 等5000 系列采辦文件是指導(dǎo)和規(guī)范采辦行為的綱領(lǐng)性法規(guī)，對(duì)于指導(dǎo)美國(guó)國(guó)防部采辦工作具有重要意義。DoDI 5000.02《自適應(yīng)采辦框架的運(yùn)行》則主要明確了各采辦管理部門(mén)的職責(zé)與權(quán)利，充分說(shuō)明了各采辦路徑的使用方法，是對(duì)DoDD 5000.01的細(xì)化和補(bǔ)充。

2020 年發(fā)布的新版DoDI 5000.02 主要對(duì)采辦系統(tǒng)的流程進(jìn)行優(yōu)化，以網(wǎng)絡(luò)安全為基礎(chǔ)，提供了6 條采辦路徑（見(jiàn)圖），項(xiàng)目主任可根據(jù)不同項(xiàng)目選擇不同的模型，通過(guò)國(guó)防采辦指令加以指導(dǎo)，選擇出合適的路徑。本次改革旨在為作戰(zhàn)單元交付具有“技術(shù)優(yōu)勢(shì)且負(fù)擔(dān)得起”的裝備和與其配套的保障方案，同時(shí)使方案能以有意義的速度執(zhí)行，由此體現(xiàn)了美國(guó)國(guó)防采辦管理的最新趨勢(shì)與特點(diǎn)。

美國(guó)國(guó)防部DoDI 5000.02 改革背景

縱觀美國(guó)國(guó)防部DoDI 5000.02的歷次改革，每次修訂都是為了適應(yīng)國(guó)際形勢(shì)變化及軍事戰(zhàn)略調(diào)整需要，推進(jìn)國(guó)防采辦進(jìn)行自我革新，促進(jìn)國(guó)防采辦高質(zhì)量發(fā)展，及時(shí)把最新的技術(shù)應(yīng)用于軍事裝備領(lǐng)域，這使國(guó)防部必須實(shí)時(shí)對(duì)采辦體系做出調(diào)整，以保證強(qiáng)大戰(zhàn)斗力的輸出和絕對(duì)能力優(yōu)勢(shì)的體現(xiàn)。

適應(yīng)外部環(huán)境的現(xiàn)實(shí)需要 國(guó)際形勢(shì)的變化，要求國(guó)防部及時(shí)調(diào)整軍事戰(zhàn)略目標(biāo)，而軍事戰(zhàn)略的調(diào)整則需要國(guó)防采辦為戰(zhàn)略目標(biāo)提供支撐。雖然美軍尚未公開(kāi)2020 年度《國(guó)家軍事戰(zhàn)略》內(nèi)容，但根據(jù)知遠(yuǎn)戰(zhàn)略與防務(wù)研究所的顧偉、李健在《聚焦全球一體化作戰(zhàn)：美國(guó)〈2018 國(guó)家軍事戰(zhàn)略〉構(gòu)架與內(nèi)涵》中對(duì)2020 年《戰(zhàn)略》內(nèi)容推測(cè)可知，美國(guó)國(guó)家軍事戰(zhàn)略（NMS）的中心思想是拳擊手的姿態(tài)，即因?yàn)闊o(wú)法確定下一場(chǎng)戰(zhàn)斗將在何時(shí)、何地或在何種條件下進(jìn)行，聯(lián)合部隊(duì)必須保持拳擊手的狀態(tài)——具備理論、敏捷性、耐力、適應(yīng)力、靈活性和認(rèn)知能力，以對(duì)抗任何潛在的對(duì)手并取得勝利。為了支撐這一《戰(zhàn)略》目標(biāo)，國(guó)防部將啟用自適應(yīng)采辦框架，保持美軍國(guó)防采辦系統(tǒng)時(shí)刻以戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)運(yùn)行。

適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的客觀需要 為保持國(guó)防采辦的活力和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，美國(guó)國(guó)防部需持續(xù)不斷地推進(jìn)國(guó)防采辦改革，以適應(yīng)市場(chǎng)環(huán)境的發(fā)展變化。在國(guó)際市場(chǎng)中，美國(guó)國(guó)防工業(yè)繼續(xù)快速發(fā)展，在國(guó)防軍費(fèi)支出、國(guó)防生產(chǎn)規(guī)模和國(guó)防研發(fā)投資上仍居世界第一，但中美差距在逐漸縮小，對(duì)美國(guó)國(guó)防采辦的優(yōu)勢(shì)造成了威脅。在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)中，客戶對(duì)產(chǎn)品完成時(shí)限的要求越來(lái)越高，除此之外，還希望在各種復(fù)雜情況下可以無(wú)縫切換運(yùn)行。為了適應(yīng)新的市場(chǎng)需求，需要國(guó)防采辦通過(guò)不斷創(chuàng)新科學(xué)技術(shù)、提升服務(wù)水平、改進(jìn)管理制度等來(lái)提高產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，使其繼續(xù)擁有領(lǐng)跑軍隊(duì)的能力。

適應(yīng)國(guó)防采辦的發(fā)展要求 隨著客戶對(duì)產(chǎn)品能力的要求越來(lái)越高，交付時(shí)間越來(lái)越短，國(guó)防采辦自身存在的周期長(zhǎng)、拖進(jìn)度、超概算等問(wèn)題逐漸凸顯，特別是21 世紀(jì)以來(lái)，“未來(lái)戰(zhàn)斗系統(tǒng)”“十字軍騎士”等項(xiàng)目耗費(fèi)巨資后下馬，以及造價(jià)昂貴的瀕海戰(zhàn)斗艦等先進(jìn)武器系統(tǒng)在實(shí)際應(yīng)用中作戰(zhàn)效能有限等一系列高風(fēng)險(xiǎn)案例，這種弊端的頻繁出現(xiàn)，讓美國(guó)國(guó)防部認(rèn)識(shí)到：傳統(tǒng)的采辦模式不僅難以適應(yīng)當(dāng)今威脅變化的速度，并且妨礙了快速交付能力的生成。此次改革，從國(guó)防采辦自身缺陷出發(fā)，摒棄了以往“千篇一律”的傳統(tǒng)采辦做法，將關(guān)注點(diǎn)從完美采辦流程轉(zhuǎn)移到為戰(zhàn)士交付正確的作戰(zhàn)能力上來(lái)，以此為基點(diǎn)提出了“自適應(yīng)采辦框架”來(lái)解決上述遇到的問(wèn)題。

美國(guó)國(guó)防部DoDI 5000.02 改革內(nèi)容

本次DoDI 5000.02 發(fā)生了較大變動(dòng)，修訂內(nèi)容涉及國(guó)防采辦的諸多方面，重點(diǎn)放在采辦路徑、采辦指示內(nèi)容、緊急能力采辦地位、網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)安全、項(xiàng)目成本控制上，對(duì)縮短研發(fā)周期、控制研制成本起到了明顯的作用。

靈活使用多種采辦路徑 在新版DoDI 5000.02 中第四章第一節(jié)a 中規(guī)定：項(xiàng)目主任經(jīng)里程碑決策者批準(zhǔn)，可利用多種采辦方式組合獲取單一途徑無(wú)法提供的價(jià)值。傳統(tǒng)的采辦模式千篇一律，各種類(lèi)型的采辦項(xiàng)目都要遵循一個(gè)復(fù)雜、僵化的流程，嚴(yán)重阻礙了國(guó)防采辦快速反應(yīng)、集約高效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。相比較傳統(tǒng)采辦模式而言，自適應(yīng)采辦框架更具有靈活性。在項(xiàng)目早期規(guī)劃期間，項(xiàng)目主任優(yōu)先考慮產(chǎn)品的有效性和可支付性，而后“量身定做”用于描述項(xiàng)目管理的信息需求，經(jīng)過(guò)里程碑決策者的批準(zhǔn)，根據(jù)不同軍事能力需要選擇合適的采辦路徑，并且可以將多種采辦路徑組合使用，生成最優(yōu)解。在項(xiàng)目執(zhí)行期間，還建立了風(fēng)險(xiǎn)管理項(xiàng)目保證項(xiàng)目的成本、進(jìn)度和目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)，及時(shí)向終端用戶提供有效、合適、可生存、可持續(xù)和負(fù)擔(dān)得起的最優(yōu)方案。

及時(shí)更新采辦指示內(nèi)容 美國(guó)國(guó)防部自21 世紀(jì)以來(lái)對(duì)DoDI5000.02進(jìn)行了6 次修改（表1），從頂層戰(zhàn)略層和戰(zhàn)術(shù)操作層等多個(gè)角度，精簡(jiǎn)并改善國(guó)防采辦的整體結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式。美國(guó)國(guó)防部2020 年在新版的DoDI 5000.02中以適應(yīng)“拳擊手姿態(tài)”戰(zhàn)略思想，提出了具有6 種采辦模型的“自適應(yīng)采辦框架”，供項(xiàng)目主任靈活選擇使用，從而提升采辦運(yùn)行效率。美國(guó)國(guó)防部通過(guò)持續(xù)調(diào)整并不斷更新其相關(guān)內(nèi)容，有效適應(yīng)了高新技術(shù)快速更新?lián)Q代對(duì)國(guó)防采辦的要求，保證了DoDI 5000.02的針對(duì)性與有效性。

6 條采辦路徑

表1. 21 世紀(jì)美國(guó)國(guó)防部DoDI 5000.02 歷次修訂

迅速提高緊急能力采辦地位新版DoDI 5000.02 緊急能力采辦 從2017年版5000.02的附件13中獨(dú)立出來(lái)，并進(jìn)行補(bǔ)充，成為6 條采辦路徑中的一條，獲得了與其他的采辦能力同等地位。緊急能力采辦路徑的目標(biāo)是在不到2 年的時(shí)間里，向作戰(zhàn)人員交付滿足現(xiàn)有或正在出現(xiàn)的緊急作戰(zhàn)需求的快速反應(yīng)能力，以幫助作戰(zhàn)人員克服不可預(yù)見(jiàn)的威脅，成功完成任務(wù)，減少傷亡風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)國(guó)防部認(rèn)為，短時(shí)間內(nèi)“85%的解決方案”交付能力要比若干年后“100%的解決方案”交付能力更具優(yōu)勢(shì)，誰(shuí)能優(yōu)先使用交付的先進(jìn)作戰(zhàn)能力，誰(shuí)就能在短期內(nèi)占據(jù)戰(zhàn)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。這表明美軍將在多種采辦路徑中，把緊急能力采辦路徑作為優(yōu)先選擇對(duì)象。

持續(xù)關(guān)注網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn) 新版DoDI 5000.02 提出：網(wǎng)絡(luò)安全是項(xiàng)目采購(gòu)計(jì)劃的重要部分，這是源于網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)的推動(dòng)。根據(jù)美國(guó)國(guó)防部的定義，網(wǎng)絡(luò)空間作戰(zhàn)（Cyberspace Operation）由在網(wǎng)絡(luò)空間或通過(guò)網(wǎng)絡(luò)空間實(shí)施的軍事活動(dòng)、情報(bào)活動(dòng)及日常業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)組成。美國(guó)國(guó)防部也根據(jù)自身網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略，列出了五個(gè)努力方向，其中一條就是要改革國(guó)防部。基于此，項(xiàng)目主任增強(qiáng)了對(duì)項(xiàng)目信息的安全防護(hù)以抵御網(wǎng)絡(luò)攻擊，所有的國(guó)防采辦項(xiàng)目需在項(xiàng)目生命周期開(kāi)始前盡早地考慮網(wǎng)絡(luò)安全，評(píng)估網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)，在風(fēng)險(xiǎn)可控范圍內(nèi)啟動(dòng)項(xiàng)目計(jì)劃。除此之外，還要在項(xiàng)目生命周期內(nèi)時(shí)刻關(guān)注網(wǎng)絡(luò)安全動(dòng)態(tài)，確保遇到威脅能夠及時(shí)甄別、快速反應(yīng)，為項(xiàng)目的成功實(shí)施提供安全保證。

重點(diǎn)加強(qiáng)項(xiàng)目成本控制 從提高項(xiàng)目金額限制和增加資金保障規(guī)定兩方面來(lái)看，美國(guó)國(guó)防部已經(jīng)開(kāi)始充分重視與支持項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可承受性。原DoDI 5000.02附件13 規(guī)定的采辦策略成本應(yīng)低于Ⅰ類(lèi)和ⅠA 類(lèi)項(xiàng)目總經(jīng)費(fèi)限制門(mén)檻是4.8 億美元，現(xiàn)在提高到了5.25 億美元，并規(guī)定了采辦費(fèi)用不超過(guò)30.65 億美元。在職責(zé)劃分中，還特別強(qiáng)調(diào)負(fù)責(zé)國(guó)防采辦與保障的國(guó)防部副部長(zhǎng)“對(duì)于超過(guò)主要國(guó)防采辦項(xiàng)目美元門(mén)檻的計(jì)劃，在使用中層采辦政策路徑之前，需要負(fù)責(zé)采購(gòu)保障的國(guó)防部副部長(zhǎng)的書(shū)面批準(zhǔn)”，國(guó)防部部門(mén)首長(zhǎng)“負(fù)責(zé)對(duì)符合三項(xiàng)原則的采辦項(xiàng)目管理者提供可支付的設(shè)計(jì)、發(fā)展、生產(chǎn)和有效的有能力的保障服務(wù)”等保障項(xiàng)目資金的內(nèi)容，都體現(xiàn)了國(guó)防部對(duì)項(xiàng)目成本控制的重視。

啟 示

2021 年1 月1 日新修訂的《軍隊(duì)裝備條例》頒布實(shí)施，新條例著眼于提高裝備建設(shè)現(xiàn)代化管理能力，優(yōu)化裝備全系統(tǒng)全壽命各環(huán)節(jié)各要素的管理流程，對(duì)裝備采購(gòu)管理提出了新要求。美國(guó)防部改革DoDI 5000.02 的背景和特點(diǎn)反映出了國(guó)防采辦系統(tǒng)的新理念,通過(guò)分析這種改革后的新理念，對(duì)我軍開(kāi)展裝備采購(gòu)管理，構(gòu)建靈活高效、規(guī)范有序、安全保險(xiǎn)、節(jié)本提效的工作體系具有重要意義。

創(chuàng)建裝備采購(gòu)敏捷框架 采購(gòu)敏捷框架為裝備采購(gòu)體系提供統(tǒng)一采購(gòu)原則、操作指引和采購(gòu)方法集合，是一種支持指揮、管理和能力域的決策流程。在整個(gè)框架內(nèi)，根據(jù)裝備戰(zhàn)斗能力需求建立多個(gè)采購(gòu)模型，比如應(yīng)急采購(gòu)模型、服務(wù)采購(gòu)模型、軟件采購(gòu)模型等，將采購(gòu)成果固化下來(lái)，便于在后續(xù)應(yīng)用階段靈活選擇。在使用敏捷項(xiàng)目框架時(shí)，首先根據(jù)戰(zhàn)斗能力需求，以及路徑標(biāo)準(zhǔn)匹配合適的采購(gòu)模型，若單一采購(gòu)模型無(wú)法滿足采購(gòu)需求，可以多種模型組合使用。而后，根據(jù)模型要求進(jìn)行下一步工作。以應(yīng)急采購(gòu)模型為例，先以最短的時(shí)間、最經(jīng)濟(jì)的方式完成一個(gè)具備主要功能的“不完美的成果”，然后再通過(guò)客戶的反饋，將這個(gè)“不完美的成果”逐漸完善，經(jīng)過(guò)不斷的需求分析、設(shè)計(jì)、實(shí)現(xiàn)、測(cè)試過(guò)程循環(huán)，最終生產(chǎn)出成品交付部隊(duì)。

探索完善采購(gòu)法律體系 為適應(yīng)新時(shí)代裝備采購(gòu)需求，我軍應(yīng)以《軍隊(duì)裝備條例》為基礎(chǔ)，補(bǔ)充完善其他配套文件，實(shí)現(xiàn)裝備采購(gòu)法律體系的完整性和合理性。一是規(guī)范采購(gòu)模型操作原則、制度和程序，使采購(gòu)活動(dòng)有法可依；二是明確采購(gòu)人員職責(zé)、權(quán)力和資格要求，使得采購(gòu)人員責(zé)權(quán)清晰，防止推諉扯皮的現(xiàn)象發(fā)生；三是約束承制單位行為，使其在法律規(guī)定范圍內(nèi)活動(dòng)，保障軍地雙方利益；四是建立采購(gòu)活動(dòng)監(jiān)督機(jī)制，有效抑制采購(gòu)過(guò)程中的不合規(guī)現(xiàn)象；五是明確獎(jiǎng)懲條件，對(duì)于采購(gòu)中表現(xiàn)優(yōu)秀的個(gè)人要進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)不按規(guī)定行事的人員及時(shí)糾正錯(cuò)誤并追究責(zé)任，以此充分調(diào)動(dòng)裝備采購(gòu)人員工作積極性。除此之外，我軍還應(yīng)適應(yīng)裝備發(fā)展新需要，不定期對(duì)配套文件進(jìn)行修訂，要注意收集終端用戶反饋意見(jiàn)，將其作為修訂的重要依據(jù)。

構(gòu)建嚴(yán)密采購(gòu)網(wǎng)絡(luò)體系 我軍應(yīng)及時(shí)構(gòu)建裝備采購(gòu)網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)體系，防止非法用戶對(duì)裝備采購(gòu)系統(tǒng)進(jìn)行非授權(quán)或意外的訪問(wèn)、篡改、破壞。由于多種原因，我國(guó)軍事裝備領(lǐng)域某些核心器件、關(guān)鍵技術(shù)大多依賴(lài)進(jìn)口，存在被黑客攻擊、病毒侵入、情報(bào)數(shù)據(jù)泄露等安全隱患，時(shí)刻威脅著我軍裝備系統(tǒng)的安全。面對(duì)這種嚴(yán)峻形勢(shì)，我軍應(yīng)在《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》的基礎(chǔ)之上，建立基于PDRR 模型的裝備采購(gòu)網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)體系，即防護(hù)（Protection）、檢測(cè)（Detection）、響應(yīng)（Response）、恢復(fù)（Recovery）四個(gè)環(huán)節(jié)形成閉合回路，增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)自動(dòng)故障的修復(fù)能力，降低網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)。一要建立裝備采購(gòu)網(wǎng)絡(luò)防火墻，攔截不符合安全策略的數(shù)據(jù)包，對(duì)外部網(wǎng)絡(luò)屏蔽內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)的信息和運(yùn)行情況；二要安裝入侵檢測(cè)系統(tǒng)，尋找不安全的網(wǎng)絡(luò)行為或疑似網(wǎng)絡(luò)攻擊跡象，并立即發(fā)出警報(bào)；三要建立應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，遇有情況應(yīng)及時(shí)中斷網(wǎng)絡(luò)，對(duì)重要數(shù)據(jù)進(jìn)行備份；四要在數(shù)據(jù)傳輸過(guò)程中運(yùn)用非對(duì)稱(chēng)加密技術(shù)對(duì)數(shù)據(jù)加密，確保數(shù)據(jù)傳輸?shù)陌踩浴?/p>

嚴(yán)格控制裝備采購(gòu)成本 控制裝備采購(gòu)成本主要從研發(fā)費(fèi)用和全壽命費(fèi)用兩方面入手，在裝備研發(fā)階段，需要在加強(qiáng)各研發(fā)部門(mén)間的溝通交流和政策間的協(xié)調(diào)兼容時(shí)，建立裝備科研過(guò)程中的銜接點(diǎn)，對(duì)關(guān)鍵階段的成本、質(zhì)量和目標(biāo)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，評(píng)估不合格的項(xiàng)目應(yīng)立即下馬，以達(dá)到及時(shí)止損的目的。在裝備使用階段，不能將裝備全壽命費(fèi)用只停留在原則性要求，要在重要的決策環(huán)節(jié)進(jìn)行反復(fù)審查，將成本風(fēng)險(xiǎn)充分降到可承受范圍內(nèi)，花好每一分錢(qián)，把有效軍費(fèi)用在刀刃上。成本控制需要各部門(mén)相互配合，在裝備采購(gòu)領(lǐng)域內(nèi)要樹(shù)立全局觀念，搞好費(fèi)用評(píng)估，完善裝備采購(gòu)費(fèi)用預(yù)測(cè)方法，控制裝備采購(gòu)成本。