控制性單元規(guī)劃應(yīng)用實踐探討——以青縣項目為例

孫南劍

（泰古旅（上海）創(chuàng)意設(shè)計有限公司，上海 200000）

0 引言

青縣控制性詳細(xì)規(guī)劃編制，采取分層彈性的控制方式對各個地塊提出各項專業(yè)指標(biāo)和風(fēng)貌協(xié)調(diào)上的指引，讓各地塊有規(guī)可循、有法可依同時和周邊地塊的發(fā)展做到有力的協(xié)調(diào)，發(fā)揮地塊最大效益。

1 項目概況

青縣中心城區(qū)是全縣政治、經(jīng)濟以及文化活動的中心。本規(guī)劃重點補充強調(diào)控規(guī)體系內(nèi)容，提出容積率、建筑高度、建筑密度、綠地率、停車位等控制指標(biāo)體系；制定土地使用性質(zhì)及其兼容性等用地功能控制要求；劃定基礎(chǔ)設(shè)施用地的控制界線（黃線）、各類綠地范圍的控制線（綠線）、歷史建筑的保護范圍界線（紫線）、濱水岸線保護范圍界線（藍線）。

2 單元控規(guī)控制方式及規(guī)劃編制方法

2.1 控制性詳細(xì)規(guī)劃單元控制方式

2.1.1 定性控制

確定建設(shè)用地性質(zhì)功能，用地性質(zhì)分至中類、小類。考慮到規(guī)劃具有一定彈性，每項規(guī)劃時間實施過程較長。隨著國家經(jīng)濟和社會發(fā)展的不同階段和城市建設(shè)相關(guān)政策的不斷完善，客觀需要控規(guī)用地性質(zhì)需具備一定多功能兼容特性。

2.1.2 定量控制

需要確定每片、每塊建設(shè)用地的量化指標(biāo)。注明其用地面積、建筑密度、容積率、綠地率、建筑限高等數(shù)據(jù)指標(biāo)，控制用地的開發(fā)強度和環(huán)境質(zhì)量。

2.1.3 定位控制

確定大、中、小類的城市用地，特別是小類以下建設(shè)用地或建設(shè)項目規(guī)劃的具體位置、界限或范圍。

2.1.4 定質(zhì)控制

城市風(fēng)貌特色與環(huán)境景觀。明確建筑空間和藝術(shù)的處理原則，比如建筑形體、體量、色彩、高度、建筑材質(zhì)、藝術(shù)風(fēng)格等，使控規(guī)能夠比較準(zhǔn)確把握規(guī)劃用地與城市整體空間環(huán)境之間的關(guān)系。

2.2 編制方法

采用剛性與彈性剛?cè)岵膯卧骄幹品椒ǎ诳刂茝姸燃墑e基礎(chǔ)上進行多層級別的管控，強制性、規(guī)定性、指引性方面的分級控制模式達到實施控規(guī)過程中的科學(xué)性、合理性和適應(yīng)性。因此，通過引導(dǎo)控規(guī)單元數(shù)量（如：單元-街區(qū)-地塊、地塊-單元），使控規(guī)適用于不同規(guī)模城市。

圖1 “控規(guī)-單元控規(guī)”層次體系

3 控規(guī)單元層面單元控制體系建設(shè)

控制單元是控規(guī)控制的法定層次和地塊層面指標(biāo)修編的最小平衡單位，其控作用主要是對地塊轉(zhuǎn)讓、出讓的必要條件也是規(guī)劃管理人員按照地塊出讓、轉(zhuǎn)讓程序所發(fā)出規(guī)劃選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證的法定依據(jù)，也是城鄉(xiāng)規(guī)劃法對地塊做出法定判斷的必要準(zhǔn)則。

地塊層面地塊的劃分則是在保持該地塊用地性質(zhì)的完整性和周邊環(huán)境協(xié)調(diào)性的基礎(chǔ)上，合理考慮土地的權(quán)屬問題，將控規(guī)單元按照規(guī)劃合理管控和引導(dǎo)的形式劃分，并對各個地塊在單元的管控形式下進行統(tǒng)一編號。

4 控制性單元規(guī)劃應(yīng)用實踐

4.1 規(guī)劃區(qū)域現(xiàn)狀分析

規(guī)劃范圍東至104國道改線（京滬高鐵），西至規(guī)劃西外環(huán)路（東馬橋村），南至團結(jié)渠（雙靳路），北至唐窯干渠（規(guī)劃北外環(huán)路），規(guī)劃范圍面積6237.7hm2。中心城區(qū)規(guī)劃人口規(guī)模35萬人，規(guī)劃城市建設(shè)用地面積48.5km2，控制中心城區(qū)人口過度集中，合理引導(dǎo)人口向新區(qū)分布。城區(qū)現(xiàn)狀道路呈現(xiàn)較為清晰的方格網(wǎng)狀路網(wǎng)格局，已形成“東西兩環(huán)，三縱一橫”的干路網(wǎng)框架，現(xiàn)狀支路建設(shè)相對滯后，斷頭路、規(guī)劃區(qū)域現(xiàn)狀認(rèn)知錯位交叉多，路網(wǎng)不成體系。通過詳細(xì)梳理，發(fā)現(xiàn)四方面主要問題：

（1）研究區(qū)域為中心城區(qū)，集中城市重要公共職能，中心城區(qū)發(fā)展飽和使得公共服務(wù)配套跟不上城市發(fā)展的步伐。

（2）土地建設(shè)密度過大，開發(fā)量不足，土地利用不集約。

（3）道路交通整體結(jié)構(gòu)完善，但局部區(qū)域交通出現(xiàn)錯位交叉、斷頭路等，需要形成主、次、支完善的交通體系。

（4）中心城區(qū)生態(tài)環(huán)境在破環(huán)-恢復(fù)中循壞，需彰顯山水田園的城市生態(tài)。

4.2 管理單元內(nèi)容與應(yīng)用實踐

4.2.1 現(xiàn)狀認(rèn)知

（1）集約用地：合理控制開發(fā)強度，有機組織城市主要功能安排，落實各項用地，形成緊湊、協(xié)調(diào)的空間肌理。

（2）塑造特色：城市格局融合水系網(wǎng)絡(luò)，充分挖掘濱水自然景觀，塑造“北方水鄉(xiāng)”城市的獨特風(fēng)貌。

（3）保障民生：建立完善的公共服務(wù)配套體系，提升城市建設(shè)品質(zhì)，實現(xiàn)宜居宜業(yè)的城市發(fā)展目標(biāo)。

（4）搭建系統(tǒng)：建立順暢、符合中心城區(qū)實際情況的交通體系和高標(biāo)準(zhǔn)的城市基礎(chǔ)設(shè)施體系，保障城市運行的高效。

本次規(guī)劃重點強調(diào)落實城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，吸納相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容，補充控規(guī)體系，轉(zhuǎn)化為法定管理文件，強化規(guī)劃目標(biāo)集約用地、強化特色、完善支撐、保障民生；規(guī)劃強調(diào)土地的兼容性和開發(fā)過程的彈性，體現(xiàn)“硬體開發(fā)”與“軟體開發(fā)”的有機結(jié)合，規(guī)劃實施過程中，做到總體控制局部靈活；作為中心城市區(qū)域，各功能分區(qū)和公共配套重點控制其用地性質(zhì)和空間布局。

4.2.2 空間布局與功能定位

中心城區(qū)空間布局過程可概括為“一核兩心，四區(qū)八片；顯水透綠，指狀拓展”的組團城市布局結(jié)構(gòu)：“一核”指城市綜合服務(wù)核心。“兩心”位于青西片區(qū)的文體休閑中心和位于青東片區(qū)的商務(wù)文教中心。“四區(qū)”至西向東包括西部城區(qū)、中部城區(qū)、東部城區(qū)和開發(fā)區(qū)。“八片”指將四區(qū)進一步劃分為八個功能片區(qū)。“顯水”指以南運河、唐窯干渠、八團渠、二支渠、工商渠等河渠為主干，其他支渠為分支形成縱橫交錯的水網(wǎng)體系。“透綠”指以河流水系、對外交通廊道為依托形成一條運河生態(tài)景觀帶和六條連接郊野的生態(tài)綠楔。“指狀拓展”依托交通性主干路，以主城區(qū)為掌心，向外圍片區(qū)指狀拓展的空間形態(tài)。

表1 因子權(quán)重細(xì)化及賦值

主城區(qū)主導(dǎo)功能為綜合服務(wù)、生活居住，輔助功能為盤古主題休閑旅游。青西片區(qū)主導(dǎo)功能為商貿(mào)流通、健康養(yǎng)老，輔助功能為配套商業(yè)、居住。城北片區(qū)主導(dǎo)功能為科技孵化、現(xiàn)代服務(wù)，輔助功能為生產(chǎn)服務(wù)及配套商業(yè)、居住。城南片區(qū)主導(dǎo)功能為生活居住、休閑娛樂，輔助功能為配套商業(yè)。青東片區(qū)（包括開發(fā)區(qū)青東園區(qū)）主導(dǎo)功能為綜合服務(wù)、裝備制造，輔助功能為生產(chǎn)服務(wù)及配套商業(yè)、居住。渠北片區(qū)（包括開發(fā)區(qū)渠北園區(qū)）主導(dǎo)功能為加工制造、生產(chǎn)流通，輔助功能為配套商業(yè)、居住。

4.2.3 精明增長

從“單核”到“多核”。以中心城區(qū)為核心，城市功能以商業(yè)配套服務(wù)為主，結(jié)合周邊道路及環(huán)境景觀綠化水系相互交織形成分散式組團格局城市，進行中心城區(qū)功能疏解、人口遷移，形成復(fù)合型城市組團格局。

預(yù)測土地價值，確定主要用地功能，合理考慮綜合交通、生態(tài)環(huán)境、現(xiàn)狀區(qū)位和現(xiàn)狀建設(shè)等因子在土地價值評定中的作用，對各因子進行權(quán)重比對、疊加，計算現(xiàn)狀土地綜合評定分?jǐn)?shù)，評定分?jǐn)?shù)與土地未來的開發(fā)價值成正比，如表1所示。青縣中心城區(qū)現(xiàn)狀高價值土地主要集中在生態(tài)環(huán)境好的濱水兩岸及交通密集的中心城區(qū)域。部分地區(qū)現(xiàn)狀土地價值較低。基地土地價值高低，秉承“小街區(qū)、密路網(wǎng)”的基本原則，對中心城區(qū)的公共職能和人口進行疏散，并以鄰里中心、15分鐘生活圈理念布局公共服務(wù)功能，織補開敞空間和靜態(tài)交通設(shè)施的不足，按照城市雙修（生態(tài)環(huán)境的修復(fù)、城市更新），推進中心城區(qū)棚戶區(qū)改造，舊住宅區(qū)的綜合整治和生態(tài)修復(fù)。以濱水生態(tài)環(huán)境為特色，以綠色產(chǎn)業(yè)為途徑，打造市民出行和服務(wù)設(shè)施建設(shè)，最終形成精明增長科學(xué)規(guī)劃，各功能片區(qū)各具特色布局的規(guī)劃用地形態(tài)。

4.3 規(guī)劃控制

單元控規(guī)強調(diào)規(guī)劃研究從粗放型向精細(xì)化的規(guī)劃轉(zhuǎn)變，規(guī)劃控制的內(nèi)容以單元控規(guī)為核心，以單元地塊的具體內(nèi)容控制和實施為準(zhǔn)則，是規(guī)劃管理部門決策、管理和執(zhí)行對地塊進行審批、查處的重要依據(jù)。

4.4 控規(guī)單元劃分

規(guī)劃范圍劃分為31個控制單元，作為規(guī)劃編制和管理的基本單元。

表2 控制內(nèi)容及方式

依據(jù)規(guī)劃區(qū)域主體功能性質(zhì)、建設(shè)引導(dǎo)的需求，對不同用地功能進行功能上的分類控制。在用地單元層面主要是從地塊區(qū)域結(jié)構(gòu)、用地功能性出發(fā)進行功能定位、規(guī)模控制、人口測算、服務(wù)設(shè)施等方面進行整體合理的引導(dǎo)和管控。街區(qū)層面主要是對單元地塊層面管控的落實，具體的控制手段以剛性管控為主、彈性為輔的相結(jié)合方式彰顯規(guī)劃的合理性。

5 結(jié)語

本文詳細(xì)介紹控規(guī)編制流程和注意事項，對青縣建立城市更新單元規(guī)劃制度，以全新理念推進青縣城區(qū)單元控規(guī)的實施性工作。在滿足政府對青縣城區(qū)用地管控時，合理完善公共服務(wù)、市政設(shè)施等配套設(shè)施，通過土地功能、容積率等規(guī)劃政策手段的調(diào)配，實現(xiàn)單元內(nèi)各項目的均衡發(fā)展。