構建簡約高效的基層治理新模式

袁慶鋒 薛猛

2020年以來，江蘇按照中央的部署要求，以推進基層整合審批服務執法力量工作為契機，以建立職責準入機制、權力調整機制、資源下沉機制、全員培訓機制、考核評估機制、信息共享機制等六大機制為載體，統籌鄉鎮（街道）行政、事業編制資源，整合設置7—9個職能機構，全省鄉鎮（街道）機構由18254個減少為9392個。同時，將黨支部建在網格上，推動審批服務事項“一口受理、一窗通辦”，實現“一支隊伍管執法”，規范設置綜合網格，建立智慧化、閉環式的綜合指揮平臺，在全省1257個鄉鎮（街道）基本構建了“1+4”為內涵的簡約高效基層治理新模式，不斷提升基層治理體系和治理能力現代化水平。

建立職責準入機制，明晰基層治理邊界。指導各地建立鄉鎮（街道）職責清單，明確基層法定事權。對于縣鄉兩級共同承擔的事項，通過清單形式分清主次、明晰權責。目前，全省95個縣（市、區）均已出臺職責事項清單，改變了基層“頭重腳輕、責大權小”的現實。鹽城市針對縣鄉共同承擔的627項管理事項進行了責任劃分，其中明確由縣級部門承擔主體責任的有503項，由鄉鎮（街道）承擔主體責任的有124項。根據中央關于深入解決形式主義突出問題持續為基層減負的要求，以省委文件形式明確，確需委托或者交由鄉鎮（街道）承擔的，需由縣級職能部門提出書面申請，由縣級機構編制部門報市級機構編制部門審核后，由縣級黨委政府批準實施。通過制度設計，把牢基層職責事項“入口關”，遏制“甩鍋推責”的任性。

健全權力調整機制，完善基層治理功能。精準賦權。經省政府同意，制定《賦予鄉鎮（街道）經濟社會管理權限指導目錄》，確定369項擬下放到鄉鎮（街道）行使的縣級行政權力（許可服務類46項，行政處罰類323項），供各地按需選擇、量體裁衣。據統計，全省平均賦予鄉鎮（街道）許可服務類事項38項、行政處罰類事項102項，回應了基層訴求、完善了基層功能。動態調整。在賦權的同時，明確規定鄉鎮（街道）如果無力承接或者造成企業群眾辦事不便的，縣級政府應適時進行調整，真正做到因地制宜、量身定制。宿遷市先行選擇了一批基層亟需、簡單實用、易于操作的事項賦予鄉鎮（街道），并設置1～3個月過渡期，如不合適，立即調整，確保賦權精準精當。做好銜接。督促各地按照“誰審批、誰負責”“誰主管、誰監管”“誰行權、誰擔責”的原則，切實履行好賦權承接事項的事中事后監管職責。縣級部門不是一放了之，而是要強化指導和監督;鄉鎮（街道）也不是只批不管，相應職能機構仍需監管到位，做到無“死角”、無“真空”。

做實資源下沉機制，強化基層治理保障。推動人員編制下沉。結合權力下放，推動各地按照“編隨事轉、人隨編走”的原則自上而下跨層級調劑行政編制和全額撥款事業編制給鄉鎮（街道）。對于無法調劑的參公事業編制等，則通過人員下沉、“縣管鎮用”的方式，充實加強基層一線力量。目前，全省市縣兩級共劃轉至鄉鎮（街道）行政編制2221名、事業編制7256名，下沉人員21847人。與改革前相比，平均每個鄉鎮（街道）增加行政編制2名、事業編制6名，下沉人員19人。推動派駐機構屬地管理。除中央有明確要求外，上級派駐鄉鎮（街道）機構原則上一律實行屬地管理。比如，蘇州市按照“能放則放、應轉盡轉”的原則，有序推動交通、水利、畜牧獸醫等派駐機構實行屬地管理，并劃轉相應編制人員，劃撥相關經費。仍然實行派駐體制的，明確鄉鎮（街道）對派駐機構年終綜合考核的權重達到50%以上，讓基層真正能夠“說得上話、辦得成事”。賦予鄉鎮（街道）與履行事權相匹配的財力。隨著事權的下放，同步給予鄉鎮（街道）財力支持，完善縣（市、區）與鄉鎮（街道）的財政分成辦法。比如，揚州市每年共增加鄉鎮（街道）各類財政資金約1.3億元，大大提升了基層經濟發展、社會管理和公共服務能力。

構建全員培訓機制，適應基層治理形勢。在系統總結前期經濟發達鎮行政體制改革經驗的基礎上，決定在全省鄉鎮（街道）全面復制推廣“1+4”治理模式，即加強黨的全面領導和審批服務一窗口、綜合執法一隊伍、鎮村治理一網格、指揮調度一中心。為了讓基層干部盡快適應這一新模式，專門出臺《關于加強人員培訓工作的通知》，要求各地以設區市為主體，組織做好權限下放后鄉鎮（街道）工作人員的業務培訓、業務指導、傳幫帶等工作，尤其把安全生產執法等專業性較強、責任重大的業務培訓列為重點，抓全抓實抓好。截至2020年底，全省共組織各類培訓1626次，參訓人次達到99010次，真正使權力“放得下、接得住、用得好”。比如，徐州市為確保鄉鎮（街道）能依法行政、依法用權，加大對行政處罰類事項的培訓力度，全市共舉辦相關培訓42個班次，累計培訓3900余人次。

優化考核評估機制，樹立基層治理導向。優化上級黨委政府對鄉鎮（街道）的綜合考核。全面清理上級與鄉鎮（街道）簽訂的各類“責任狀”和考核評比等事項，統一規范針對鄉鎮（街道）的評比達標、示范創建等活動，切實減輕基層負擔。比如，鎮江市將縣級部門私自設立的考核事項全部取消。同時，嚴禁部門以考核的形式將工作責任轉嫁給基層，嚴禁對基層的機構設置進行“條條干預”，為基層改革者撐腰鼓勁。完善鄉鎮（街道）對職能機構的內部考核。本次改革，將鄉鎮（街道）原有約30個行政機構、事業單位整合設置成7～9個職能機構，內部不設科室，各類人員統籌使用、工作統一管理，既符合基層實際，又解決了“忙閑不均”的問題。針對改革后鄉鎮（街道）人員統籌使用的實際，各地編辦主動作為，指導鄉鎮（街道）建立科學系統的內部綜合考核制度，實現各類人員同崗同獎，激發干事創業的內生動力。

推行信息共享機制，提升基層治理效能。在推進改革中，我省充分利用大數據、云計算、人工智能等現代技術為基層治理賦能。通過整合鄉鎮（街道）區域內的人口、企業、地理等各項基礎信息，接入“12345”、數字城管、社會治安、安全生產、環境保護、水利等各類信息化管理端口，實現部門端口互聯、信息數據共享，建立了實時監控、信息歸集、研判預警、協調聯動、督查考核于一體的綜合指揮平臺，用信息技術取代了過去基層治理中的“人海戰術”，讓基層治理更高效、更便捷、更智慧。在去年疫情防控和復工復產期間，鄉鎮（街道）的綜合指揮平臺發揮了巨大作用。比如，太倉市瀏河鎮指揮中心對潛在返鄉的8384戶空關戶家庭進行用電數據監控，并由指揮中心實時調度一線排查人員上門核實，為疫情防控提供了強力支撐;蘇州工業園區唯亭街道利用綜合指揮平臺，精準分析、定向發送信息，累計提供就業信息91005條，就業崗位1408個，累計實現就業推薦858人次。同時，為了給基層減負，按照“免費開發、無償使用、有償維保”的原則，組織開發了標準版的審批服務綜合執法一體化平臺供各地選擇使用。

在已有工作的基礎上，今年將把完善深化基層整合審批服務執法力量工作作為重點，在全省范圍內選擇一批鄉鎮（街道）作為示范點。通過總結示范經驗，制定不同類型鄉鎮（街道）改革標準，夯實黨的執政基礎，為我省“爭當表率、爭做示范、走在前列”提供強有力的體制機制保障。

（作者單位：江蘇省委編辦）

責任編輯：李佳婧