不動產登記編織農民財產“保護網”

陶玉明

作為深化農村土地制度改革的重要一環，農房不動產登記事關廣大人民群眾的切實利益，為農民財產編織了“保護網”。2014年，南京市六合區被確定為江蘇省首批4個農房和宅基地統一登記試點地區之一。經過多年探索，六合區逐步摸索出“三級確認”“人民調解”等工作方法，成功破解了阻礙農房不動產登記的歷史遺留問題。目前，全區9個街鎮農房總計約12.7萬宗，權籍調查工作全面完成;初審上報省自然資源廳核定符合登記68928宗，共登簿制證66129本，頒證率達96%，位列全省第一，基本實現全區農房不動產登記“應發盡發”。

專班聯動合力攻堅

農房不動產登記工作自始至終得到省市區領導和各部門的高度重視和積極支持。六合區專門成立了由區委書記擔任組長、相關部門主要負責人和各街鎮黨（工）委書記為成員的工作領導小組，制定出臺工作方案，明確組織領導、人員和設備保障要求，確定發證工作時間節點，以目標倒逼進度。

公安部門打破數據壁壘，各街鎮派出所以戶為單位，分村組批量提供農戶戶籍證明，供收件組現場查詢，節省辦理時間，加快收件速度;司法部門延伸調解服務，各街鎮司法所安排精英骨干，以村為單位下沉到村部進行人民調解，節約群眾時間、減輕群眾負擔。

作為牽頭部門，市規劃和自然資源局六合分局安排專人定期到各街鎮進行業務指導、設備調試和系統維護工作，確保系統流暢運行，并安排專業技術人員常駐各街鎮登記大廳，及時修改圖件和數據庫，全力保障數據圖件準確、登記有序開展。同時倒排日均發證量，督促街鎮專班、國土所人員加班加點趕進度，按周通報督查，以通報倒逼責任落實。

工作落實在基層、落實靠基層。各街鎮均成立了由黨（工）委書記任組長的工作專班，結合各自實際情況制定工作方案，從各職能部門抽調至少16名業務骨干，成立登記工作小組，圍繞“應發盡發”的工作目標，時間上采用“5+2”“白+黑”模式，系統錄入采用流水線工作方法提高效率。部分街鎮還采用聘請專業隊與街鎮抽調人員分工合作的方式，全力推進。

六個“統一”規范運行

此前，六合區集體土地使用證與房屋所有權證由不同部門頒發，缺少統一的調查技術規范和完整的房產數據庫，同時全區約98%的農房已發生權利主體、建筑現狀改變等，前期頒發的權利證書已失去現勢性，不能充分發揮保護農民財產權的作用。

堅持“工作開展到哪里，工作專班、試點政策就覆蓋到哪里”的工作原則，六合區先后印發了《關于橫梁街道黃中社區宅基地和房屋統一登記試點工作相關問題的處理意見》《關于橫梁街道上馬社區等四個村居農村宅基地和房屋統一登記擴大試點工作相關問題的處理意見》《六合區農村宅基地和房屋統一登記遺留問題的處理意見》等，從確權登記必備條件、不予確權登記的情形、面積認定、集體經濟組織成員認定、確認程序、人民調解適用范圍等方面進行明確規定，為登記發證工作提供了依據和遵循。

為提高登記數據現勢性，充分保障農民財產權益，2020年，六合區按照“統一調查規范、統一數據標準、統一軟件平臺、統一質量標準、統一政策口徑、統一檔案管理”的“六統一”要求，對全區所有農房統一換發不動產權證書，實現農房不動產登記規范化、標準化、制度化運行。

上門服務便民利民

有序推進農房不動產登記工作，必須贏得群眾的理解和支持。六合區組織各街鎮專班成員挨家挨戶主動上門宣傳相關政策，召開群眾動員大會，并將辦理流程等列成清單、印制成冊，送到群眾手中，極大地提高了群眾的參與熱情。

農房登記需求集中分布在廣大農村地區，農民到區政務服務中心辦理登記業務難免需要奔波。為方便大家就近辦理，市規劃和自然資源局六合分局除了設立農房登記咨詢熱線，還指導各街鎮搭建登記受理工作班子，在各村部開展集中受理登記工作。各街鎮在集中受理點配備了打印設備，提供免費復印服務。同時還專門成立了志愿者隊伍，為年老體弱的村民提供代辦服務，真正實現了農房不動產總登記“一站式”辦理，讓群眾足不出村即可辦理登記事宜。

2020年，六合區全面完成推進農房不動產權籍調查和登記發證任務。今年，在確保疫情防控和安全生產的前提下，六合區將進一步提高收件率，推行農房不動產登記常態化，維護好農民的財產權益，使農民在發展中共享改革紅利，激發鄉村振興內生動力。

“三級確認”保障權利

針對無審批手續或審批手續不全的宅基地和房屋，按常規程序需補辦完善審批手續方可登記，而補辦手續實際面臨很多問題。一是規劃保留村莊外翻改建房屋不符合規劃無法審批;二是宅基地和農房面積超過面積標準無法審批;三是規劃點內符合條件的農房補辦審批手續，需經村民小組、村委會、街鎮三級審核，然后報經不同部門批準，申請材料多、程序煩瑣、周期長。

按照六合區政府出臺的處理意見，對于基本符合宅基地申請條件但無審批手續或審批手續不全的宅基地和房屋，以組、村（居）、鎮（街）逐級認定的方法，確認登記申請人的身份、家庭的人口狀況、房屋建設年代、登記的面積以及分戶等內容。具體流程為：村（居）民申報—村民小組核實—村（居）委會初審—街道辦事處組織建管所和國土所審核（建管所核定允許登記的房屋面積和幢號，國土所審核土地權屬性質、地類是否非農用地、核定宅基地登記面積），經公示無異議后確認。

“三級確認”方法解決了農村宅基地權屬來源證明不齊或缺失的歷史遺留問題，有效保障了農民的財產權利。一是確保無權源農戶及規劃點外農戶的基本權益，實現其不動產登記的現實需求;二是在登記面積認定上與現行審批管理政策相銜接，在現行政策框架內最大限度保障農戶的財產權;三是在操作上符合村民自治原則，簡化程序、縮短周期。

“人民調解”惠民減負

“人民調解”制度是解決農戶家庭內部不動產權利歸屬的簡便易行方法，既具有法律效力，也符合農村現實需求。六合區在試點地區已受理的登記發證案件中，有近10%的宗地存有兩證名稱不一致、繼承、購買、交換等情形，統一登記需對宅基地和房產所有權人進行變更。一般情況下，需要通過權利人承諾、具結書或公證程序后，辦理變更或轉移登記手續，但是實際操作時問題較多。首先，承諾、具結具有一定的登記風險。其次，公證所需費用較高，增加農戶經濟負擔。最后，公證程序周期較長。一般符合條件的需15日才能出具公證書。同時，權證不全或遺失的，按現行的辦證程序和審批制度，無法補辦權證或完善建房用地手續的，缺乏公證前置條件，無法公證。

針對兩證名稱不一致、繼承、購買、交換等情況，為實現“房地一體”和主體一致，在家庭所有成員達成一致意見的前提下，由村民委員會召集家庭所有成員，街鎮司法所通過逐個詢問制作筆錄，出具《人民調解協議書》，作為宅基地使用權和房屋所有權登記申請人的身份證明材料，明確統一登記權利主體。

（作者系南京市規劃和自然資源局六合分局副局長） 責任編輯：張寧