河南省高校財政性科研資金績效管理研究*

劉 欣

(河南工學院 財務處，河南 新鄉 453003)

0 引言

績效管理是指單位與所屬部門、員工之間就績效目標及如何實現績效目標達成共識，并幫助和激勵員工取得優異績效，從而實現單位目標的管理過程。績效管理的核心是績效評價，績效評價是單位實施激勵管理的重要依據。重分配、輕監督、重使用、輕效益是當前我國財政支出績效管理中存在的幾個重大問題，為了解決這些問題，財政部提出了“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的管理機制。近年來，財政部相繼印發了《財政支出績效評價管理暫行辦法》(財預〔2011〕285號)、《預算績效評價共性指標體系框架》(財預〔2013〕53號)、《項目支出績效評價管理辦法》(財預〔2020〕10號)等一系列文件，規定了財政性資金安排支出的績效評價及相關管理辦法，建立了符合我國國情的預算績效評價指標體系，具體規定了績效評價的組織管理、評價標準及評價方法。以上文件的出臺，增強了財政支出績效評價的統一性和權威性，為我國財政支出績效管理提供了堅實基礎。

1 河南省高校科研經費績效管理現狀

1.1 河南省財政支出績效管理的現狀及發展

作為績效管理的核心，績效評價最初應用于企業界，包括對企業組織的評價以及對企業中的個人進行評價。從 20 世紀80 年代后期開始，西方教育界將這一廣泛應用于企業界的方法引入高校的績效評價之中，并借助教育經濟理論、公共管理理論、利益相關者理論、委托代理理論和“投入-產出”理論等來分析評價高校的支出績效[1]2-6。我國的相關研究始于厲以寧，他在1984年發表的《試論教育經費在國民收入中合理比例的依據》一文中闡述了教育經費有效使用的重要性[2]。

此后，學界認為隨著高校財政支出績效管理工作的不斷推進，“績效管理理念未樹立、績效評價基礎未建立、績效評價體系未筑立、績效評價機制未確立”等問題逐漸暴露，這都是造成資金緊缺與使用率低的主要原因[3]，然究其根本原因，在于項目的事前準備不充分與規劃不明確[4]。也有學者提出要學習國外的先進經驗，搭建信息平臺，建立高校專項資金評價體系[5]，同時遵循科學規范、公正透明的分配方式，通過健全專項資金績效管理制度，增強專項資金預算編制的合理性、真實性、完整性、科學性和嚴謹性，以實現專項資金績效管理的科學化、精細化[6]。

近年來，河南省相繼出臺了《河南省省級預算績效監控實施方案》(豫財效〔2019〕1號)、《河南省省級預算項目政策事前績效評估管理辦法》(豫財預〔2019〕176號)等一系列文件，明確了省級財政項目績效管理的多項實施細則。隨后，財政廳補充印發了《河南省省級預算績效運行監控管理辦法》(豫財效〔2020〕8號)、《河南省省級預算項目支出績效評價管理辦法》(豫財效〔2020〕10號)等多個文件，進一步強調了對于績效評價結果的科學運用。一系列文件的出臺，彌補了我省財政支出績效管理的空白，我省財政項目績效管理體系已初步建立。

但不得不指出，以上文件中所列項目的資金類型均為財政性資金，而財政性科研資金作為財政性資金的重要組成部分，還具有科研項目自身的特點，如和其他財政性資金項目選用相同的績效評價指標體系，就存在一定的局限性，甚至可能違背了科研的客觀規律。

1.2 河南省高校財政性科研資金管理流程

科研項目立項成功后，主管部門將項目配套財政資金金額報送省財政廳，隨后財政性科研資金項目在財政系統里進行項目庫流程，各項目負責人填報項目基本情況、評價方式、評估內容、預期績效等信息。項目庫流程結束，財政性科研資金到達單位財政執行系統，單位財務部門發布通知，然后各項目負責人認領資金，單位財務部門進行科研項目校內立項，最后各項目負責人報銷支出。整體業務流程如圖1所示。

圖1 財政性科研資金管理流程

按照財政性科研資金到賬時間的不同，可將其分為隨著年初預算撥付的財政性科研資金和當年預算調整的財政性科研資金。前者經過項目庫流程后于每年年初到達單位財政執行系統，后者于年中經過項目庫流程后撥付至單位財務部門。《河南省省級預算項目政策事前績效評估管理辦法》(豫財預〔2019〕176號)明確規定以上財政性科研資金實施“事前績效評估、事中績效監控、事后績效評價”的全流程績效管理。

2 河南省高校財政性科研資金績效管理存在的不足

《河南省省級預算項目支出績效評價管理辦法》(財預〔2020〕10號)規定“績效評價分為單位自評、部門評價、財政評價三種，評價體系應當突出結果導向，原則上產出、效益指標權重不低于60%，對于實施期間的評價更注重決策過程，實施期結束后的評價更加注重產出和效益”。該辦法規范的是所有財政性資金的項目支出，對高校科研項目績效評價而言，存在以下問題：

2.1 科研項目執行進度和財政性資金執行進度不對應

一方面，科研項目實施周期長短不一，而財政性科研資金使用年限統一為三年，當年撥付資金使用期限為第三年9月份，因此，單位財務多統籌使用財政性科研資金，這從根本上造成了科研項目進展情況和財政性科研資金執行情況不對應的現狀。

另一方面，從2019年起，所有財政性資金都必須經過項目庫流程與預算指標掛接后方可到達使用單位。整個流程涉及單位、主管部門、財政部門的5個業務處室、10個業務角色，流程耗時約1個月，每年7月份進行年中績效評價時，部分預算調整的財政性科研資金項目庫流程仍在進行中，此時要求各項目負責人填寫績效指標執行情況顯然不合理。

2.2 科研資金績效管理指標不完善

財政性科研資金績效管理指標包括產出指標、效益指標、滿意度指標，如表1所示。

該指標體系存在以下問題：

一方面，考察項目執行情況時沒有使用投入指標，僅使用產出指標。該指標體系無法有效評價資金的投入產出比，無法科學評價財政性科研資金的使用效率，不利于控制科研項目成本。

另一方面，產出指標中，數量指標、質量指標、時效指標三個二級指標指向模糊、不具體，填報人主觀添加論文數量、調研報告數量、科研成果級別等三級產出指標，造成同類型科研項目績效評價的標準不一致、不規范。

效益指標中，社會效益指標、可持續影響指標缺乏評價標準，科研成果最終能夠達到的社會效益是動態的、無法科學衡量的，該項指標量化的難度較高。

滿意度指標衡量過程中易摻雜主觀判斷，需要大量的調查問卷予以支撐，該項指標并不適合科研項目的績效評價。以上問題歸納為表2。

表1 高校財政性科研資金績效評價指標體系

表2 現行指標體系局限性

2.3 科研資金審計監管不到位

高校科研經費從來源上可分為同級財政部門撥付的縱向經費、與企業合作撥付的橫向經費；從級別上可分為國家級項目、省部級項目、市廳級項目。由于科研項目申請渠道眾多、經費來源復雜，因而無法實行統一的預算管理標準。

高校科研項目專業性強，涉及大量學科性支出，因專業知識不足，校內審計部門無法對該部分支出進行準確審計。校內審計監管的不到位，導致高校財政性科研資金的績效評價只能流于形式。

3 完善河南省高校財政性科研資金績效管理的措施

3.1 將科研項目與科研資金對應

科研項目實施周期通常為一年至數年不等，將財政性科研資金統一按照三年進行預算管理是不合理的。建議充分考慮科研項目的實施周期，將其和財政性科研資金綁定，資金的使用周期設置為科研項目的研究周期，并以此為準對其進行支出控制和績效評價。

同時，應當調整對財政性科研資金績效監控的時間，績效監控應隨科研項目進度開展，而不應固定在每年年中。

3.2 優化財政性科研資金的績效管理指標

財政性科研資金的績效評價指標主要包括產出指標、效益指標、滿意度指標，對于科研項目，參照《河南省省級預算項目支出績效評價管理辦法》(豫財效﹝2020﹞10號)，結合高校實際情況，建議加入人力資源、財力資源、經費使用情況等投入指標，明確項目產出指標，優化項目效益指標，刪除缺乏衡量標準的滿意度指標，歸納如表3所示。

3.2.1 增加投入指標

人力資源指標主要衡量參研人員結構，確定是否具有足夠的人力開展工作，人員的數量、職稱、專業特長可作為人力資源的衡量因素[7]。本文參考胡百靈等人[8]和吳虹雁[9]的高校科研績效評價指標體系，結合實際情況，建議：人力資源評價值=項目參研人員職稱權重×項目參研人員職稱評價得分+項目參研人員學歷權重×項目參研人員學歷評價得分，其中職稱權重占比40%，學歷權重占比60%，項目參研人員職稱評價得分=正高人數×10+副高人數×8+中級人數×6+其他人數×2；參研人員學歷評價得分=研究生學歷人數×10+大學學歷人數×8+其他人數×2。

財力資源主要衡量科研項目經費的到賬情況，若到賬經費除以預算經費比例大于85%，則可得10分，若該指標處于65%至85%之間，則可得7分，指標值小于65%，則可得5分。

經費使用情況評價該科研項目的支出方向及支出金額，實際支出金額除以預算項目支出金額比例大于85%，即可得10分，該比例介于65%至85%之間，則可得7分，指標值小于65%，則可得5分。

表3 科研項目績效評價指標體系

3.2.2 明確產出指標、效益指標

盛安琪等人認為，對于科研項目，產出指標主要評價項目實際完成情況，重點評價各個研究課題在研發周期內任務指標完成數量是否達到既定目標[10]。科研成果、科技成果轉化率、受益情況是最能夠衡量科研項目效益的產出指標，以上指標將涵蓋科研成果類型、級別、數量、獲獎、市場運用等各項信息，建議明確將其作為三級產出指標，客觀反映科研成果。

林永格運用柯布-道格拉斯函數進行實證分析，得出科研經費投入對于項目成果獲獎具有一定程度的影響[11]。馮海燕等人指出，在經費有限的情況下，學術影響力可以在一定程度上確保不同領域產出更多實用性強的創新性成果[12]。將經費投入與產出比、學術影響力納入科研經費的評價體系，作為效益指標的三級指標，對于完善績效評價體系十分必要。

3.3 加強財政性科研資金的審計監督

齊艷平認為，財政性科研資金應該分科目核算，全面考察科研項目支出情況[13]；王秉禎認為，開展科研項目績效審計，有利于規范科研經費的正確、合理使用，不斷提高科研經費的管理水平[14]。目前，績效評價剛剛進入實施階段，對于績效評價的審計才剛剛起步，為加強科研資金審計，建議從以下方面著手：審計政策上，高校應當制定切合自身實際情況的科研資金審計監督流程，根據科研資金的來源、科研項目的性質，制定科研項目管理辦法，明確科研資金支出范圍，加大科研資金監督力度；風險控制上，對于重大科研項目，應實施跟蹤審計，全過程監控科研經費支出情況；操作執行上，建議高校審計單位吸納科研、財務多面手，成立科研項目審計組，負責學校的科研項目審計工作。

4 結語

河南省高校財政性科研資金績效管理流程復雜，項目進展和資金執行進度不能對應的現象普遍存在，該問題的解決，需要各主管部門加強溝通，將資金的使用周期設置為科研項目的研究周期，并以此為準進行績效管理。同時，根據科研項目的實際情況，加入投入指標、明確產出指標，以完善評價體系。最后，各高校應加強對財政性科研資金支出的管理，在細分項目類型的基礎上，建立對應的管理制度，以優化審計體系，逐步推進科研資金績效管理工作。通過研究河南省高校財政性科研資金績效管理模式，闡述其管理現狀及存在的不足，并提出完善措施，可為高校財政性科研資金績效管理進言獻策。