國土空間規劃視角下的非典型性鄉鎮發展策略研究
——以新鄉南寨鎮為例*

周在昌，銀利軍

(新鄉職業技術學院，河南 新鄉 453006)

鄉鎮作為城市與農村地區之間的紐帶，是鄉村振興戰略中十分重要的環節，但鄉鎮如何高效發展卻是一項世界性難題。過去城鄉二元發展方式導致城鄉發展的不均衡：有些鄉鎮搭上了產業升級的“便車”，一躍成為全國明星鎮；有些鄉鎮在急速城鎮化的過程中逐漸消亡；但更多的是一些非典型性鄉鎮，在不斷探索適合自身的發展策略。本文將以一個“典型的非典型性”鄉鎮——新鄉南太行地區的南寨鎮為例，從國土空間規劃視角探討其發展策略。

1 國土空間規劃與非典型性鄉鎮

1.1 國土空間規劃體系

2019年5月，我國正式印發了《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，要求將過去的主體功能區規劃、土地利用總體規劃以及城市規劃整合成統一的國土空間規劃。國土空間規劃自上而下，由全國、省、市、縣直至鄉鎮逐級編制，最后落實在側重實施性的市、縣及鄉鎮級國土空間規劃上。

國土空間規劃十分強調科學性，在編制具體的空間規劃之前，要針對所編制地區進行資源承載能力與國土空間開發適宜性評價，即“雙評價”。在經過雙評價后方可進一步指導劃定生態紅線、基本農田保護線、城鎮開發邊界等控制線。

1.2 非典型性鄉鎮

所謂非典型性鄉鎮是指缺乏或未發掘出特色，無法在區域競爭中脫穎而出的鄉鎮。這些鄉鎮廣泛存在于全國各地，由于缺乏區域競爭力，難以吸引人才與外部資本，往往陷入發展困境。相較于特色突出的鄉鎮，這些“沉默的大多數”在發展中迫切需要雪中送炭。

2 南寨鎮規劃與發展現狀

南寨鎮位于河南省新鄉市下轄縣級市輝縣市西北部的深山區，即南太行風景區東麓、河南與山西交界處。全鎮轄28個行政村，人口兩萬余人，常住人口一萬左右。鎮域內有齊王寨景區、秋溝景區，毗鄰輝縣市沙窯鄉萬仙山景區。《河南省輝縣市城鄉總體規劃(2017—2035年)》將南寨鎮規劃為南太行景區三個旅游服務節點之一。

南寨鎮曾經是豫晉之間重要的交通節點，但由于新的高速公路及鐵路網的建成，其作為交通節點的重要程度正在逐步降低。南寨鎮周邊雖有一些景區，但景區的管理權與經營權屬于新鄉南太行旅游有限公司(后簡稱南太行集團)，且景區質量普遍不高，難以直接帶動本地經濟發展。南寨鎮地處深山區，且水資源較為缺乏，不利于農業的大規模集中耕作。總體而言，南寨鎮是一處典型的非典型性鄉鎮。

3 南寨鎮發展面臨的主要問題

南寨鎮作為典型的非典型性鄉鎮，其發展面臨著許多鄉鎮發展的共性問題，如區域競爭力不足、人才吸引力差等；同時其也存在很多地域性問題，如規劃難以落地、自然環境承載能力弱等，現把問題總結如下：

3.1 多頭規劃缺乏統一

多頭規劃是指同一地區由不同主體編制了不同的空間利用規劃，造成了條塊分割、相互掣肘，是以前城鄉規劃體系遺留下來的“通病”。如前文所述，南太行地區旅游景點的管理權與經營權屬于南太行集團，南寨鎮政府的規劃難以和南太行集團的景區發展規劃有效銜接。南太行地區的其他鄉鎮也有類似的情況。

3.2 土地建筑利用率低

難以集約、節約地利用土地是南寨鎮土地利用的一大問題。以南寨鎮鎮區為例，該鎮由兩主兩副四個組團組成(如圖1)，南北兩個主要組團聯系不夠緊密，中間還有零散的耕地，其土地使用性質不明，而且零散分布的耕地增加了耕種成本，不利于形成規模效益。

圖1 南寨鎮空間布局

房屋空置也是南寨鎮面臨的一大問題。鎮區范圍內有許多舊房屋，這些房屋有些或具有一定的保護價值，有些則為廢棄建筑，這些建筑既對城鎮更新再造造成不利影響，又對城鎮居民形成安全隱患。但是由于房屋產權等問題，無法對其進行妥善處置。

3.3 基礎設施建設難以平衡

在基礎設施建設方面，鄉鎮的規劃與建設者遇到了“建大了平時浪費、建小了高峰期不夠用”的兩難困境。

比如南寨鎮附近的旅游景區修建了頗具規模的停車場，與其外部連接的道路是雙向兩車道，在旅游旺季時道路交通擁堵難以避免，而淡季時道路和停車場則又顯得有些浪費。

“質量難把控”是當地基礎設施建設與管理遇到的另一問題。由于鎮域經濟發展較為緩慢，使得高質量建設與管理基礎設施缺乏動力；而人口老齡化、人口外移使得基礎設施的使用率低，導致當地行政主體缺乏高質量建設與管理基礎設施的主觀動力。

3.4 旅游資源賦能不足

正如前文所述，旅游景區的管理權和經營權屬于南太行集團，而鎮域的建設開發權屬于縣、鎮政府，行政主體之間追求的目標不統一，也就導致了旅游資源對當地鄉鎮發展的賦能不足。

從發展的角度看，南寨鎮希望旅游景區能為當地帶來更多的就業崗位，希望更多的游客駐留，以帶動本地經濟發展。但事實是大多數游客選擇當天返程，部分游客選擇在景區內的民宿留宿，鮮有游客選擇在南寨鎮鎮區駐留。

從南太行集團的角度來看，僅就業方面，景區需要擁有較高職業技能的就業者，但由于當地村民職業技能偏低，這也致使企業缺乏足夠的熱情就近雇傭勞動者。

3.5 文化產業缺位嚴重

文化建設是鄉村振興戰略中十分重要的一環，自中央至地方都在強調文化建設的重要性。從地域文化建設的角度看，南寨鎮有很長的路要走。

文化是旅游的靈魂，旅游是文化的載體，從文旅協同發展的角度看，南寨鎮同樣有很大的提升空間。筆者走訪了南寨鎮的景區，發現缺乏優質文創產品的情況普遍存在，南寨鎮的郵局甚至沒有明信片等基礎文創產品出售。

3.6 發展缺乏動力

南寨鎮的發展面臨著資金投入不足、人才吸引力缺乏的困境，這是非典型性鄉鎮發展中面臨的共性問題。南寨鎮鎮域內存在人口外流、人口結構老齡化等問題，而且村民職業技能普遍不高、人才匱乏，鄉鎮干部對于鄉鎮規劃與管理的能力也不足，這些都造成本地的自生活力衰退。同時，本地的經濟造血能力不足，不能有效利用各類社會資本、教育資源、旅游資源；上級政府補貼有限，鎮域自身缺乏維持發展的動力和能力。

4 南寨鎮發展策略初探

黨的十九大報告提出：“要按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。”本文結合南寨鎮的發展現狀，提出了“統一規劃、精明用地、精準建設、鎮旅結合、多元互助、文化復興”“六位一體”的南寨鎮發展策略。

4.1 統一規劃，嚴格落實國土空間規劃

南寨鎮規劃與管理的困局很大程度上是由相對混亂的城鄉規劃體系引起的。統一規劃、主體清晰、責任明確的新國土空間規劃體系是解決問題的良方。本文首先建議將南寨鎮所在的南太行地區作為整體，將原來的土地利用規劃、主體功能區規劃、各個鄉鎮的規劃以及南太行集團的旅游規劃統一起來，進行國土空間規劃，并且在國土空間規劃之外不再另行編制其他空間規劃。只有這樣，大家才能明確共同的發展目標，積聚起發展的共力。

4.2 精明用地，把雙評價體系落實到位

以雙評價為基礎，自上而下的國土空間規劃可以更好地解決精明用地的問題。從生態發展的角度看，南寨鎮處于生態敏感與脆弱區，宜嚴格落實上位國土空間規劃中的生態紅線劃定要求，該退耕退耕、該搬遷搬遷，把生態文明發展放在首位。從農業生產的角度看，要對南寨鎮的農業用地進行種植業適宜性評價，結合南太行地區的農業生產格局與現狀及特色農產品的適宜性等，劃定優勢的農業空間。從城鎮發展的角度看，建議對建筑現狀進行精準研究，明確各種建筑的現狀、所有人信息等，最終建成鎮域建筑現狀資料庫，并定期進行更新，在此基礎上，推進對舊房屋的改造、保護和重建；嚴格控制城鎮建設用地的規模，通過置換、以獎代補等方式對鎮域內低效失序的建設用地進行整合，逐步將外圍低效建設用地還原為耕地，該部分建設用地指標可以在鎮域內進行“流轉”，流轉的資金可補貼鎮域財政。

4.3 精準建設，嚴控基礎設施質與量

針對基礎設施建設與管理問題，建議在統一規劃的“一張圖”上，以“區域、鎮域、景區”為整體測算基礎設施建設的規模。另外需要提出的是，在進行測算時一定要考慮區域及景區的生態環境承載力，并以此為測算的上限。以南寨鎮內的秋溝景區為例，當地人就認為“秋溝內只要不超過五百人，水還是清的，超過了下面的(秋溝內水系)水過幾天就綠了”。生態環境保護是南寨鎮優質發展的前提，絕不能殺雞取卵。

針對“質量難控制”的問題，建議結合上述空間規劃，在綜合評估后進行彈性建設。在滿足基本需求的背景下，加大維護力度。建議結合不同類型的公共服務設施組織不同的維護以提高其使用率，達到盤活現有資源的目的。

4.4 鎮旅結合，合理利用鎮域旅游資源

鎮旅結合，需要建立健全政府管理與監督體制，建議嚴格按照國土空間規劃進行落實與監管，將破壞環境換取短期利益的欲望“關進制度的籠子”里。在有效監管的前提下，統合南寨鎮與旅游集團的利益訴求，合理利用生態資源，最終達到鎮旅雙贏的目的。應當注意的是，因為南寨鎮的景區多為風景名勝區，其自然資源承載能力有限，所有的城鎮與旅游開發，都要建立在自然資源可承受的范圍之內。

4.5 多元互助，多平臺助力鄉村振興

鄉鎮的問題是區域性與結構性的問題，不能僅靠鄉鎮的“自力更生”，因此建議建立多元互助體系。例如，景區與鎮區的發展都需要高素質高技能人才，新鄉市教育資源豐富，南寨鎮可以依托輝縣市政府協同南太行集團與駐新鄉各高校進行對接，對當地居民進行精準的職業培訓。例如形象好、氣質佳的年青人可以通過培訓成為優秀的導游或是線上形象代言人，以促進當地的旅游業發展；生活經驗豐富的壯年人可以通過培訓成為優秀的民宿管理人員、特色菜品廚師等。

4.6 文化復興，構建區域文化體系

建筑形式、生活習慣、優良族風、特色景點，都是可以進行深度文化挖掘的對象。建議廣泛走訪當地村鎮 ，結合本地的特色文化，構建特色鮮明的區域文化體系。例如可利用秋溝石橋兩側的臺地定期舉辦繪畫、音樂等文化活動；可以對南寨鎮的戲臺進行親民設計，使其成為游客居民的文化交流中心；也可結合齊王寨、萬仙山等景區進行文化再創作，推出具有鮮明地域特色的明信片、紀念品等，最終讓文化成為聯結整個南太行景區的精神紐帶。

在新的時代背景下，非典型性鄉鎮建設需要拓寬思路，內外兼修，不以規模為導向，要以質量為根本，合理利用自身資源，以國土空間規劃為依據，走出自己的“典型”發展之路。“六位一體”的綜合發展思路不單純是空間規劃，更需要在管理層面將規劃落在實處。