2020年后我國農村貧困治理轉型探析*

孫金麗

(河南工學院 經濟學院，河南 新鄉 453003)

0 引言

消除貧困始終是我國社會發展的重要目標和任務，而我國的貧困人口主要在農村地區。自20世紀80年代中期以來，我國有組織、有計劃、大規模地開展了貧困治理，先后制定并實施了《國家八七扶貧攻堅計劃(1994—2000年)》《中國農村扶貧開發綱要(2001—2010年)》《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》等減貧規劃。2013年，習近平總書記提出“精準扶貧”的新理念，為我國扶貧開發指明了方向。2014年開始，中國的扶貧開發轉入精準扶貧、精準脫貧的模式。六年來，在中國共產黨的領導下，我國的扶貧工作取得了舉世矚目的成就。

中國的減貧歷程可以看作是經濟發展、實現工業化和現代化戰略目標的過程，與社會主義現代化建設的階段性目標協同統一。2020年是脫貧攻堅與鄉村振興兩大戰略的歷史交匯期，是全面建成小康社會和建設社會主義現代化強國“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期。站在重要的歷史交匯期，有兩個議題值得重點關注：2020年后，我國農村的貧困將發生什么變化？為了適應這一變化，貧困治理應如何轉型？這是關乎鄉村振興和社會主義現代化建設的重要理論問題，也是重要的實踐問題。

1 貧困性質的變化

貧困是一種既簡單又復雜的現象。說它簡單，是因為關于貧困的研究從古至今無論存在怎樣的爭論，它都客觀而樸素地存在著；說它復雜，是因為隨著社會的發展，有關貧困話題的爭論越來越復雜，到目前為止，貧困還沒有形成統一的定義及衡量標準。一般來說，貧困可以分為狹義的貧困和廣義的貧困，狹義的貧困是指在一定的社會生產方式下，人最基本的生存需要不能滿足，生命的延續受到威脅，這是絕對貧困；廣義的貧困不僅包括不能滿足最基本的生存需要，還包括不能滿足最基本的社會、文化、環境需要[1]5，不能達到社會平均生活水平，這是相對貧困。

2020年是我國全面建成小康社會決勝之年，是精準扶貧的收官之年，脫貧攻堅的目標是穩定實現農村貧困人口“兩不愁三保障”，解決貧困群體的基本需求問題，是絕對貧困的消除。2020年后，我國農村貧困總體上將主要表現為相對貧困，即雖然解決了溫飽問題，但還存在著明顯的收入差異，低收入的個人、家庭、地區相對于全社會而言，處于貧困狀態[1]6。

據國家統計局數據顯示，2019年我國居民人均收入基尼系數為0.465。基尼系數越大表明收入差距越大，0.4—0.5表示收入差距較大，0.5以上表示收入懸殊。由此看來，我國居民的收入差距較大。為了避免貧富差距進一步擴大，2020年后緩解相對貧困將成為貧困治理的新挑戰。

2 貧困標準的變化

貧困是一個動態發展的概念，貧困的內涵會隨著社會的進步不斷地豐富，貧困標準作為測度貧困的重要基礎和工具也應隨之動態調整。改革開放以來我國先后采用過三個不同的貧困標準：“1978年標準”“2000年標準”和“2010年標準”[2]。這三個標準分別對應我國扶貧的三個階段：

第一階段(1978—1999年)：“1978年標準”又稱為農村貧困標準，按1978年價格為每人每年100元。基于當時我國農村基本食物只能勉強果腹的實際情況，該階段的目標是基本解決溫飽，《國家八七扶貧攻堅計劃(1994—2000年)》戰略目標基本實現。

第二階段(2000—2010年)：“2000年標準”在2000—2007年稱為農村絕對貧困標準，2008—2010年稱為農村貧困標準，按2000年價格為每人每年865元。該階段在“1978年標準”基礎上擴展了非食品需求，《中國農村扶貧開發綱要(2001—2010年)》確定目標基本實現。

第三階段(2011—2020年)：“2010年標準”即現行農村貧困標準，它兼顧適度發展，向“兩不愁三保障”的目標穩步推進。

2020年后我國農村的貧困性質發生了根本變化，絕對貧困得到歷史性解決，相對貧困問題成為新的議題[3]。相對貧困治理的邏輯起點是相對貧困人口的識別，而相對貧困標準的界定是相對貧困人口識別的首要問題。貧困是世界范圍內的社會問題，世界上大多數國家都采用絕對貧困標準測度貧困率，少數國家(主要是歐美國家)采用相對貧困標準測度貧困率，而具體做法又各有不同。歐盟統計局在計算貧困率時，采用的是收入相對貧困概念，將貧困線定義為家庭可支配收入中位數的60%。英國和德國采用的相對貧困標準主要是基于歐盟標準。美國采用絕對貧困與相對貧困結合的差異性貧困標準[4]。

我國學術界對相對貧困標準進行討論的文獻有限。孫久文、夏添(2019)提出2021年選用2020年農村居民中位數收入的40%作為相對貧困線，五年為一個調整周期[5]。周力(2020)認為孫久文、夏添提出的相對貧困標準設置門檻過低，五年的調整周期過長，進而建議借鑒歐盟相對貧困標準設計我國的貧困標準：根據家庭規模加權，家庭中第一個成年人賦予權重為1.0，之后的每一個14歲及以上的家庭成員賦予0.5的權重，每一個14歲以下的家庭成員賦予0.3的權重；基于此，人均家庭可支配收入低于全國居民可支配收入中位數的50%視為相對貧困；相對貧困線每一年或兩年調整一次[6]。

3 2020年后我國農村貧困治理需關注的幾個問題

改革開放40多年來，我國農業農村發展取得了歷史性成就。特別是十八大以來，黨中央出臺一系列的惠農政策，我國農業連年豐收，農村社會和諧穩定，農民收入持續增加。隨著全面建成小康社會目標的實現，我國現有標準下絕對貧困問題得以解決，但這并不意味著貧困的終結。與此同時，“農村空心化”“農民老齡化”等“新三農”問題日益突出，相對貧困的治理問題在未來將長期存在。2020年后我國農村相對貧困的治理應更多地關注弱勢人群，比如返貧人群、外出務工流動人口和農村老年人口等。

3.1 返貧問題

隨著脫貧攻堅戰的完勝，返貧問題不容忽視。對返貧問題的研究，從我國最早的救濟式扶貧時就已經開始了，從返貧的概念界定、成因和對策分析到返貧作用機制分析，再到近兩年對返貧的預測研究和防治，隨著扶貧開發的持續進行，返貧研究的內容也在不斷深入，并呈現出經濟學、社會學、心理學等多學科交叉的特點，大大擴寬了返貧的研究視野。

返貧主要表現為貧困戶因為能力缺失(知識技能和身體健康水平低)，不能有效抵御風險，出現因病返貧或因災返貧等現象。依據能力貧困理論，貧困人口脫貧需要自身可行能力的提升，脫貧人口返貧則是其可行能力相對于發展需求下降所致[7]。例如在我國的脫貧實踐中，常常存在這樣的現象：貧困戶對扶貧資源的精神依賴程度較高，“等、靠、要”思想嚴重。貧困戶中半文盲和文盲的比例較高，學習新知識和接受信息的能力較弱，脫貧的主觀能動性不足，這導致他們缺乏脫貧致富的技能和自我造血的能力，對社會和政府的救助有較強的依賴性。當風險來臨時，他們很容易返貧。

返貧現象的出現說明貧困治理存在短效性的一面，在貧困治理中可能并未從根本上解決返貧人口的貧困問題。貧困治理既要消除貧困存量，又要注重防止貧困增量，避免一邊脫貧一邊返貧。防治返貧需要對脫貧人口進行長期動態管理并構建更加系統的長效機制。

3.2 流動人口貧困問題

隨著城市化進程的不斷推進，大量農村勞動力轉移到城市，貧困也將從農村轉移到城市，低貧困發生率的背后隱藏著突出的流動人口貧困問題。據國家統計局數據顯示，截至2019年末，我國戶籍人口城鎮化率為44.38%，人戶分離人口為2.8億人，其中流動人口為2.4億人；農民工為2.9億人，其中外出農民工為1.7億人，本地農民工1.2億人。近年來，農民工的總體規模在不斷上升，增速放緩(見圖1)。目前，農民工的收入相較于務農的農民可能較高，但相較于共同生活城市里的市民可能較低，也就是說，這部分農民工相對于農村貧困人口而言，沒有貧困特征，但是卻可能是城市里的低收入群體，甚至是貧困群體。此外，據國家統計局數據顯示，2019年農民工的平均年齡為40.8歲，50歲以上的為24.6%，而且50歲以上的所占比重在逐年上升(見圖2)，這也從側面反映了我國的人口老齡化問題。農民工從事的大多是高勞動強度的工作，年齡大的農民工面臨的風險會更多，而且應對風險的能力也較弱。雖然國家針對農民工制定了技能培訓、交通補貼等諸多福利政策，但仍不足以幫助農民工應對諸多的風險。

圖1 農民工規模及增速

我國扶貧歷程涉及的瞄準單元從貧困地區、貧困縣、貧困村到貧困戶，瞄準單元具有區域性和群體性的特征。“精準扶貧”戰略下的扶貧瞄準機制主要是基于相對集中分布的貧困單元的絕對貧困而設計的[8]，面對勞動力在城鄉間流動的分散式相對貧困，難以發揮有效作用。流動貧困人口既有農村貧困人口的特征，又具有城市貧困人口的特征。受我國長期實行的城鄉二元結構體制的影響，我國城市與農村最低生活保障等社會救助制度一直有不同的標準，加之戶籍壁壘、資源配置制度的不同，很容易形成流動人口的貧困治理真空。

圖2 50歲以上農民工占所有農民工比重趨勢圖

3.3 農村老年人口貧困問題

在我國老齡化不斷加劇的背景下，農村地區的老年貧困問題不容忽視。李靜、吳美玲(2020)的研究表明：中國城鄉人口老齡化水平均呈現上升趨勢，1998—2018年農村人口老齡化系數年均增長0.3%，城鎮人口老齡化系數年均增長0.1%，農村人口老齡化增長速度高于城鎮；1998—2018年城鄉人口老齡化發展質量均呈現下降趨勢，且農村的發展質量低于城鎮[9]。作為貧困發生率較高的群體，農村老年人口貧困發生率又高于城鎮老年人口貧困發生率(見表1)。

表1 城鎮、農村老年人口貧困率對比

農村老年人口貧困的成因主要有四個方面：一是生理上失能。二是“未富先老”[10]。老年人口中70歲以上的高齡人群財富積累薄弱，養老所需的資源缺乏，大多靠家庭、政府和社會力量。三是家庭養老動能不足，農村社會養老保障體制不完善[11]。2002年之前我國農村養老和醫療保障機制幾乎是空缺的；2002年后，新農合和新農保雖已先后實施，但其保障力度遠遠低于城鎮，農村老年人口雖也有養老金，但也無法成為養老的主要經濟來源。四是在利用養老資源和自身積累財富進行保健養生、減少疾病的發生方面，農村老年人的觀念十分落后。

共同富裕是社會主義的本質和目的，在相對貧困的治理框架下，老年貧困群體作為弱勢群體中的弱勢群體，應給予特別的關注。

4 2020年后貧困治理的對策建議

4.1 建立返貧風險預警機制，健全返貧治理體系，有效進行返貧防治

建立返貧分級預警管理制度，針對脫貧戶的具體情況按標準設置三級標識：紅色預警(人均可支配收入=現行貧困線，有極高返貧風險)、黃色預警(現行貧困線<人均可支配收入<1.5倍現行貧困線，需進一步觀察)和綠色標識(人均可支配收入≥1.5倍現行貧困線，不存在返貧風險)。

健全返貧分類治理體系，制定返貧治理干預措施，做好源頭返貧防治并繼續進行日常動態監測管理，確保脫貧戶不再返貧[12]。

4.2 構建流動人口扶貧管理體系，消除流動人口貧困治理真空

流動貧困人口的扶貧工作難點主要體現在“誰貧困、誰來幫、如何幫”上，即流動貧困人口的識別、流動貧困人口的幫扶主體和流動貧困人口的管理三個方面。基于此，可考慮從以下幾個方面著手：一是搭建跨城鄉的人口、就業、收入信息平臺，精準識別流動中的貧困人口；二是堅持常住地原則，由常住地政府根據當地的標準確定流動貧困人口的進入、監管及退出；三是不斷完善流動人口扶貧工作機制，逐步實現基本醫療衛生制度、基本養老保險制度、最低生活保障制度的統籌，分階段、有步驟地推動城鄉扶貧政策和基本公共服務內容及標準的統一和銜接，實現貧困治理城鄉一體化[13-14]。

4.3 結合鄉村振興戰略的實施，治理農村老年人口相對貧困

一方面可建設醫養結合的綜合性養老服務設施。加大鄉鎮養老院等基礎設施建設，營造“生態宜居”的老年人人居環境[15]；發展農村產業，帶動有勞動能力的貧困老年人增收脫貧，同時引導外出務工的貧困老年人的子女回鄉就業或創業，為居家養老創造條件；建立以新農保為主體，儲蓄性養老保險、商業養老保險等多種形式為輔的養老保障體系，滿足老年人的多元化養老金融需求；加強農村醫療服務隊伍建設，提升鄉鎮衛生院建設水平；拓寬社會救助網，完善社會救助體系，為困難老年人提供救助[16]。

另一方面應鼓勵老年人發揮余熱。隨著社會和技術的不斷進步，老年人往往忽視對新知識的學習，這會進一步導致其逐漸被社會邊緣化。在解決老年人經濟問題的基礎上，建立針對貧困老年人的教育培訓機制，使貧困老年人通過先進知識和技術的學習，提升自身的認知水平，積極參與財富創造，增強其社會融入感和幸福感[17]。

5 結語

消除貧困，實現共同富裕是社會主義的本質要求。2020年，我國的絕對貧困問題得到解決，這一偉大成就彰顯了我國強大的貧困治理能力。但貧困是一個動態發展的概念，2020年后，對相對貧困的治理將成為推動鄉村振興戰略實施的重要抓手。而相對貧困的治理首先要確立切實可行的相對貧困標準，在治理對象上需要更加關注返貧群體、外出務工流動人口和農村老年人口等重點人群，并通過不斷健全完善相對貧困的治理體系，縮小貧富差距，實現共同富裕，助力“第二個百年”奮斗目標的順利實現。