模糊的屬地化管理：政策執行偏差的一種解釋
——以流動人口服務供給為例

王 清

(中山大學 中國公共管理研究中心/政治與公共事務管理學院，廣東 廣州 510275)

1 問題提出與文獻回顧

改革開放至今，地方政府在經濟發展中發揮越來越重要作用的同時，時常出現政策執行偏差。政策執行偏差有積極、中性和消極三層含義。從積極含義來看，政策執行偏差又稱變通，可以理解為創新；從中性含義來看，政策執行偏差是一種靈活的策略；從消極含義來看，政策執行偏差是抵制甚至謀取私利。本文采取中性含義，認為政策執行偏差是地方政府的靈活策略。以公開性和政策內容與上級的吻合性為標準，政策執行偏差包括敷衍、附加、替換和抵制，政策執行偏差的程度由低到高排列[1]182-196。本文所討論的更多的是政策敷衍、附加和替換，它是以維護中央政府權威為前提的、地方政府的一種權宜的、靈活的策略，賦予大國規模下地方治理的行政裁量權，為地方政府發揮經濟和社會影響力提供靈活的機制。

盡管如此，對于同一地方政府來說，并非所有政策領域都會出現執行偏差。學者仍然需要討論什么因素導致地方政府政策執行的行為偏差。土政策[2]、地方公司主義[3]、文化社會網絡[4]、選擇性執行、政策變通、政策敷衍、權威體制與有效治理、“共謀”、謀利型政權、懸浮型政權等理論從不同角度對這一問題進行了回應。以影響因素為標準，本文將地方政府政策執行偏差的解釋因素概括為壓力論和激勵論兩類。

第一，壓力論認為，強壓力保障地方政府的政策執行，弱壓力則使地方政府出現敷衍、變通等行為。按照壓力來源的不同，壓力分為兩類。一是來自行政領域的壓力，即壓力型體制。該理論認為科層體制從上到下進行壓力驅動，出現層層加碼，導致地方政府不得不選擇性執行[5]，即優先執行考核壓力大的硬指標，延緩或不執行弱考核的軟指標[6]。二是來自社會領域的壓力，即社會監督。弱監督使得地方政府圍繞上級的指揮棒，而較少考慮民眾的意愿[7]，在此背景下，地方政府偏好流動性強的資本，忽略流動性弱的勞動者，形成資本偏好型政策執行。

第二，激勵論認為，強激勵保障地方政府的政策執行，弱激勵則使地方政府出現政策變通。地方政府在經濟激勵和政治激勵下，熱衷于強激勵的事務，忽略、延緩或不執行弱激勵的事務。經濟激勵是指GDP的發展；政治激勵是指“政治錦標賽”，在“政治錦標賽”之中，經濟發展成為官員晉升的必要條件，迫使地方官員重視經濟發展的要素，忽略或延緩考慮社會要素。在這種背景下，地方政府優先考慮資本的需求，忽略流動人口的需求，形成發展型政府[8]41-45。

壓力理論和激勵理論解釋了強壓力、強激勵導致地方政府的政策執行，弱壓力和弱激勵導致地方政府的政策執行偏差，為我們理解地方政府政策執行偏差提供了很好的視角。但是，壓力理論和激勵理論無法解釋一個現象：在一些中央三令五申、十分重視的政策領域，即強壓力和強激勵下，為何地方政府仍然存在政策執行偏差呢？強壓力和強激勵的解釋忽略了國家內部的組織結構以及該組織結構對壓力與激勵傳導的影響。在一項政策執行中，雖然有一個部門是核心執行部門，但是它必須依賴其他部門的合作才能完成任務，這種現象在世界各個國家普遍存在。本文將這種現象稱為模糊的屬地化管理，分析其影響壓力和激勵的傳導機制，從而導致政策執行偏離。模糊的屬地化管理的內涵是什么？它如何影響壓力與激勵并導致政策執行偏離呢？這是本文的理論框架要解釋的問題。本文嘗試在壓力論和激勵論的基礎上闡述國家結構影響壓力和激勵的傳導機制，對壓力論和激勵論進行理論對話。

2 模糊的屬地化管理：一個理論框架

屬地化管理是我國行政管理體制中的微觀機制，是指公共事務的權、責、利有明顯的管理邊界。一般來說，屬地化管理和干部崗位責任制搭配使用，它使崗位職責落實到具體的地方、職能部門甚至個人身上。但是，在實際運行過程中，屬地化管理常常只是理想狀態，實際上更多表現為模糊的屬地化管理。

2.1 屬地化管理的理想狀態

第一，屬地化管理的第一層含義：以行政轄區為邊界，實行“在誰轄區，由誰負責”。我國有五個行政層級的政府，即中央政府、省、市、縣區、鎮街，還包括一個自治層級的社區。所有的事項都能找到對應的地理轄區和行政轄區，國家實行“誰主管，誰負責”。從行政轄區來看，公共事件發生在哪個轄區，就由對應的轄區負責；如果該行政轄區解決不了，則由其上級行政轄區解決。在具體的實施中，以行政轄區為邊界，又分為兩種情況：一方面，以公共事件發生地為邊界，例如群體性事件發生在某行政轄區，則由該行政轄區負責；另一方面，當一件事發生在兩個以上的行政轄區時，則以主要當事人的戶口所在地為依據，決定由哪個行政轄區負責，如果有爭議時，一般由經濟較為發達的那個轄區負責。

第二，屬地化管理的第二層含義：以主管部門為邊界，落實“誰主管，誰負責”。在壓力型體制下，考核指標層層下壓，為了落實責任，地域性的屬地化管理一定會發展為指標考核的部門化管理[9]。一方面，下管一級的人事制度為其運行提供激勵基礎。在下管一級的人事制度下，本級政府掌握職能部門“一把手”的人事任免權，本級黨委、政府可以用“烏紗帽”作為壓實職能部門責任的激勵和壓力源。另一方面，職責同構為其運行提供組織基礎。我國五級政府按照職責同構的原則層層設立，上級有什么部門，下級就設立相應部門。職責同構為地域上的責任內化為部門責任提供了組織基礎。因此，當一個事項落在某個具體的行政轄區后，政府按照主管部門來確定公共事務的管理主體。例如，藥品監管由食品藥品監管部門負責，漁民管理由漁業部門負責等。

總體來說，屬地化管理至少包括兩層含義。一方面，公共事務以行政轄區為邊界，這里可能采用公共事務的事發所在地或公共事務涉及人的戶口所在地作為依據。另一方面，在同一個行政轄區內，公共事務以主抓的部門為主要負責者。屬地化管理有利于落實責任、激活激勵，是壓力和激勵有效傳導的實施基礎。這是因為，按照屬地化管理的原則，各級政府、每個政府部門都有明確的管轄邊界，只有邊界清晰，才能將壓力和激勵落在具體的人頭上，在管轄范圍內的事情，就理應由該政府或該政府部門承擔。相應地，壓力和激勵也能精準地落在對應的地區和職能部門的頭上。因此，在屬地化管理下，強壓力/強激勵能夠得到有效傳導，下級政府知曉政策執行的后果：如果不執行則會受到懲罰，如果執行得好則能獲得獎勵或晉升，這是上下級政府之間的可置信承諾。

但是屬地化管理是理想的狀態，實踐情況要比理論更為復雜。在實踐中可能出現模糊的屬地化管理。模糊的屬地化管理是相對于屬地化管理而言的一種現實形態，它是指雖然在理想的類型上各個層級的政府、同一層級的政府部門有明確的管轄范圍和職能分工，然而這種分工是相對而言的。很多事項涉及兩個以上的行政轄區。即使在同一轄區內，也需要在多個政府部門的配合下才能完成公共事務。從這個意義上來說，就沒有清晰的屬地化，而是具有交叉性。

2.2 模糊的屬地化管理

屬地化管理建立在戶籍制度的基礎之上[10]，它是一種理想的狀態。市場化帶來人口的流動，沖擊著屬地化管理體制，使得一些公共事務呈現模糊的屬地化管理的情況，即多個行政轄區、多個政府部門負責某一項公共事務，導致行政邊界含混不清，主管部門也出現機構、職能、權責的不清晰。如表1所示，對應屬地化管理的理想狀態，模糊的屬地化管理是對實際狀況的具體描述，對應表現在如下兩個方面。

表1 屬地化管理與模糊的屬地化管理

第一，模糊的屬地化管理的第一層含義：轄區責任名實不副。每一個行政轄區對自己管轄范圍內的公共事務負責，但是在實際的運行過程中，所有的公共事務都由對應的人、物、事組成，市場化進程中的人口流動導致人戶分離現象。例如，某人是A地戶籍居民，但是其生活和工作在B地，此時誰為該人提供公共物品。關于這一問題，B地并無動力提供公共物品，A地雖然提供公共物品，但是由于該人不居住在A地，因此也不能便捷地享受到A地提供的公共物品。此時在誰應為該人提供公共物品上，就出現行政邊界的含混不清。

在流動人口基本公共服務支出上，呈現地域上的模糊的屬地化管理。為何是模糊的，而不是完全不具備呢？這是因為，一方面，中央三令五申要求加強常住人口基本公共服務全覆蓋，這個道義上的責任由流入地政府承擔。因此，人口流入地政府承擔道義上的服務支出責任，但是另一方面，在現有財稅體制下，地方政府人、財、物以戶籍人口為基礎進行配備。因此，從人、財、物的角度而言，流動人口的公共服務支出責任由流出地政府承擔，而不是流入地政府。因此，在“實”的名義上，流動人口基本公共服務的支出配套并沒有落實，屬地化管理實質上是虛化的，由此出現名不副實的管理困境。

第二，模糊的屬地化管理的第二層含義：主管部門的機構、職能和權責的邊界不清晰。這有點類似政府“碎片化”理論。關于這一點，學術界已經達成基本的共識。隨著分工的進一步發展，科層制按照分工確定各個部門的職責，每一個公共事務涉及多個部門。例如，在藥品監管上，雖然食品藥品監管部門是名義上的主管部門，但是它對食品藥品的監管必須得到其他部門的配合。以藥品監管為例，在互聯網售藥上，食品藥品監管部門需要與經信部門配合；在醫院藥房的監管上，它需要得到衛健委的配合；在發現假藥線索進行行政執法中，它需要得到公安、司法的配合，實現行刑銜接。正因為一個事項需要多個部門配合才能實現，這樣就導致部門的職能和權責出現一些模糊地帶。對于一些有利益的事情，各個部門可能會相互“邀功”，積極執行政策。但是對于一些沒有利益的事情，各個部門可能會紛紛“避責”，導致無人管理。這就會出現常說的“九龍治水，各自為政”的局面。

2.3 模糊的屬地化管理如何導致政策執行偏差

為何中央三令五申重視的政策到了地方會出現執行偏差呢？筆者認為模糊的屬地化管理是一個非常重要的解釋因素，那么模糊的屬地化管理通過什么機制導致政策執行偏離呢？本文試圖建構模糊的屬地化管理與政策偏差的邏輯鏈條，認為模糊的屬地化管理是一個中介變量，它促使上下級政府之間出現不可置信承諾，從而降低了壓力和激勵的程度，使得地方政府既無動力，也無壓力執行政策，從而出現政策執行偏差。

為了便于說明，本文采用對比的闡述方法，即既然模糊的屬地化管理是屬地化管理的實然狀態，那么本文首先闡述在理想狀態下，作為一個中介變量，屬地化管理使得強壓力和強激勵能夠有效傳導，然后分析在實然狀態下，尤其是在某些特殊的政策領域之中，模糊的屬地化管理則使得強壓力和強激勵出現無效的傳導。兩者從正反兩面共同構成模糊的屬地化管理下的壓力與激勵的傳導機制。

第一，屬地化管理下壓力和激勵的有效傳導機制。作為中介變量的屬地化管理導致壓力/激勵得以有效傳導(見圖1)。其一，強壓力通過屬地化管理得到強化，上級對下級政府層層追責，迫使下級政府有效執行。在屬地化管理下，單一行政轄區、轄區內單一機構負責某項政策，職能清晰、權責明確，如此，上級政府釋放的強壓力能夠得到有效傳導，下級政府與上級政府之間存在可置信承諾，下級政府不能完成任務就會被追責，如此強壓力得到有效傳導。其二，強激勵通過屬地化管理得到傳導，上下級政府之間(1)這里所說的“上下級政府”包括兩層含義：一是對于行政轄區而言的上下級政府，如省政府與市政府。二是在同一行政轄區內，政府與職能部門之間的關系，如市政府班子成員和人力資源與社會保障部門。在這兩類中，壓力和激勵的傳導機制是一樣的，因此，下文不再對其分開論述，而是統一使用上下級政府。達成可置信承諾。在屬地化管理下，政府職能邊界清晰，因此績效具有可排他性。哪一層級、哪一個政府部門完成得好，則能獲得績效，經濟上獲得獎勵，政治上獲得嘉獎。績效是晉升的必要條件，在績效可排他性下，強激勵能夠得到有效傳導，這是導致地方政府積極履行政策的重要條件。

圖1 壓力/激勵有效傳導機制

第二，模糊的屬地化管理導致壓力/激勵的無效傳導。其一，模糊的屬地化管理使得上下級政府之間出現不可置信承諾。“可置信”是一個博弈論的概念，它是指在博弈過程中，先博弈的一方相信后博弈方的承諾的可信程度。威廉姆斯提出“可置信承諾”和“可置信威脅”，這兩者具有同一個屬性，都是對對方行為的相信程度，前者是對這種相信的樂觀估計，發生在雙方合作的情況之下；后者則多發生在博弈先后方發生沖突的情形之下[11]。諾斯認為良好的制度是保障可置信承諾的有利條件，認為承諾不是解決問題的全部辦法，但它無疑是最為緊迫的方面[12]。在政策執行領域，上下級的可置信承諾是指下級政府相信，如果政策得到有效執行，則會獲得嘉獎；反之，如果政策沒有得到有效執行，則會受到批評與懲罰。

當我們討論不可置信承諾時，研究的焦點在于探討該承諾兌現的條件是什么。博弈論的研究指出，契約的完備性、資產專用性、契約執行是可置信承諾的實施條件[13]，當這些條件具有剛性時，就是可置信承諾；相反，當條件具有彈性時，就可能出現不可置信承諾。在借鑒博弈論要素的基礎上，本文認為政策規定的剛性、政策監督的嚴格性是影響可置信承諾的變量。一是政策規定剛性還是彈性，將影響可置信承諾。政策剛性與否，將影響下級政府的剩余控制權。政策越具有剛性，下級政府的剩余控制權越少，越不容易進行變通。政策剛性表現為考核指標是否為硬指標，硬指標便于考核，下級政府難以變通；相反，軟指標不易量化和考核，下級政府常常變通不執行。因此，在其他條件不變的情況下，政策規定越剛性，可置信承諾越高。二是政策監督的剛性還是彈性，也是可置信承諾的影響因素。這種剛性包括頻繁的檢查、嚴格的獎勵和懲罰等。在其他條件不變的情形下，政策監督考核越嚴格，可置信承諾越高。因此，模糊的屬地化管理影響政策的剛性，使得剛性政策變為彈性政策；同時影響政策監督的嚴格性，使得政策執行效果難以監督。以上兩個方面，使得上下級政府之間出現不可置信承諾。

其二，不可置信承諾導致壓力/激勵的無效傳導。如圖2所示，一方面，在不可置信承諾下，上級的強壓力無法傳導下來，演變為弱壓力。在模糊的屬地化管理下，地方政府之間的邊界不清晰，使得目標責任制的邊界不清晰，強壓力被逐步消解并演變為弱壓力。因為職責邊界不清晰，政府部門可能互相推諉，上級要追責時，找不到對應的人。此時，上下級之間處于一種不可置信承諾之中，下級沒有完成任務，上級也找不到擔責方，因此，模糊的屬地化管理通過責任共攤消解壓力，導致壓力傳導失敗，使得強壓力演變為弱壓力。

圖2 壓力/激勵無效傳導機制

另一方面，在不可置信承諾下，強激勵演變為弱激勵。模糊的屬地化管理通過績效非排他性虛化激勵，使得強激勵演變為弱激勵。政府部門當然也沒有動力積極行動，這是因為即使做好了某件公共事務，政績也可能是其他部門的，而難以實實在在地落到本地或本部門的頭上。此時，上下級之間處于一種不可置信承諾之中，下級即使完成了任務，績效也可能會落在其他部門頭上，因此，績效的非排他性造成激勵傳導機制失效，強激勵演變為弱激勵。

總之，模糊的屬地化管理導致不可置信承諾，構成了地方政府行為偏離的邏輯過程。模糊的屬地化管理導致上下級之間出現不可置信承諾，使得強壓力/激勵傳導失敗，由此導致地方政府出現行為偏離。一方面，模糊的屬地化管理通過責任共攤消解壓力，使得強壓力演變為弱壓力；另一方面，績效非排他性導致強激勵傳導失效，強激勵演變為弱激勵。因此，地方政府不執行政策不會受到懲罰，嚴格執行政策也無法得到有效激勵，地方政府既無壓力，也無動力執行政策，常常敷衍執行，出現政策執行偏差。

3 流動人口服務供給：政策執行偏差的個案解釋

接下來，本文采用案例研究法，以S市流動人口服務供給為經驗材料，運用模糊的屬地化管理的理論框架，分析模糊的屬地化管理如何導致政府的政策執行偏差。S市具有案例的典型性和代表性。一是S市流動人口服務供給面臨較大的壓力，處于強壓力的環境。S市是沿海經濟發達地區的一個地級市，流入人口多，公共服務供給壓力大。S市所在的省多次出臺文件，重視流動人口服務供給，這給S市形成較大的壓力。二是S市在全國較早探索積分入戶制，屬于積極作為的地方政府。但是通過田野調查，本文發現S市的流動人口服務供給存在行為偏差，這與其他地方政府的行為類似，具有案例的一般性。案例材料的收集開始于2015年，得益于本人主持的一個課題，課題組訪談了該市流動人口管理部門、公安局、民政局、戶口網等，也對流動人口進行了參與式觀察，收集了大量的一手資料。

3.1 流動人口服務供給中的政策執行偏差：個案的描述

國家十分重視為流動人口提供基本公共服務。國務院2014年發文要求各級政府“實現常住人口基本公共服務全覆蓋”[14]，要求流動人口也能享受均等化的公共服務，包括義務教育等。黨的十八屆三中全會提出，要緊緊圍繞促進社會公平正義深化社會體制改革，推進基本公共服務均等化，讓發展成果更多更公平地惠及全體人民[15]4，42。黨的十九大報告提出“保障和改善民生要抓住人民最關心最直接最現實的利益問題”[16]45，要“完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義”[16]45。S市的“十二五”規劃指出：“以完善人口管理制度和信息化建設為主要抓手，健全職能部門聯動的出租屋和流動人口管理服務體系，整合各區(縣級市)及相關部門的流動人口信息，構建協同管理、資源共享、信息互通機制?！?2)S市人民政府辦公廳關于印發S市社會事業發展第十二個五年規劃的通知(S府辦〔2012〕64號)。

但與國家重視形成鮮明反差的是，在流動人口基本公共服務供給過程中，地方政府沒有按照國家的意圖精準地提供服務，而是出現政策執行上的偏差，這種政策偏差主要表現在：國家要求地方政府為流動人口提供均質化的服務，但是地方政府只為流動人口提供部分服務。一方面，地方政府只為有勞動能力者提供公共服務，甚少為沒有勞動能力者提供公共服務；另一方面，地方政府只為流動人口提供收入型服務(例如社保)，不愿意為流動人口提供支出型服務(例如義務教育、低保等)。

第一，為誰提供服務的偏離，即服務供給客體上的偏離。地方政府偏好為具有勞動能力的流動人口提供公共服務，不愿意為不具有勞動能力的流動人口(老人和小孩，也就是勞動者的家庭)提供公共服務。

以S市流動人口為例，其分布更多集中于具有勞動力的年齡段，主要集中在20～29歲的年齡段，占了總人數的近一半，其中25～29歲年齡段的人最多(見圖3)。29歲之后，流動人員的數量逐漸減少，這反映了流動人員主要是適齡勞動力，隨著年齡的增加和勞動能力的減弱，流動人員逐漸離開城市。60歲以上的老年人人數較少，反映在S市養老的外來老年人較少。與老年人人數較少不同，兒童人口的數量具有一定的規模。其中，學齡前兒童最多，有5 303人，小學階段的兒童有一定的人數，但是10歲以后的兒童人數逐步減少。這個趨勢顯示了流動人口子女的入學問題是限制他們留下來的主要原因。

數據來源：S市統計局.S市統計年鑒(2016)

第二，提供什么服務的偏離，即服務內容上的偏離。地方政府偏好提供能夠帶來收益的公共服務(例如社保)，不愿意提供需要地方支出的公共服務(例如低保、義務教育等)。仍以S市流動人口為例，按照基本公共服務的享受資格，流動人口所能享受的基本公共服務包括如下三種類型：開放供給的基本公共服務、半開放供給的基本公共服務和半封閉供給的基本公共服務。從前到后，政府供給的意愿越來越低。

第一類，開放供給的基本公共服務。開放供給的公共服務是指政府不設置門檻，本地人和流動人口均可享受的基本公共服務。這部分公共服務大多是市場發育程度較高的服務，例如城市設施、地鐵、公交，這些是市場運營的服務，流動人口可以付費自由使用。

第二類，半開放供給的基本公共服務。半開放供給的基本公共服務是指政府開放一部分指標，設置享受資格，為符合資格的流動人口提供的基本公共服務。社會保險是比較典型的半開放供給的公共服務。醫療保險、養老保險、生育保險、工傷保險和住房公積金，這是用工單位和個人共同繳費、個人享受的基本公共服務。之所以說這部分公共服務是半開放的，主要是指只能有工作單位的人才能獲得，因此就業成為個人購買社會保險的基本條件。當然，在實際的運行過程中，很多工作單位為了降低用工成本，不愿意為用工流動人口購買“五險一金”，造成流動人口社會保險體系不完整。與此同時，用工單位降低繳納險種的比例，造成流動人口社會保險覆蓋程度不高。

第三類，半封閉供給的基本公共服務。不同于半開放供給的基本公共服務，半封閉供給的基本公共服務是指政府只開放很少一部分指標，為很少一部分流動人口提供的基本公共服務。流動人口子女義務教育是典型的半封閉供給的基本公共服務。在中央政府三令五申的政策壓力下，S市政府被迫開放一些學校，讓流動人口子女入讀。但是地方政府對優質公立學校開放較少，開放的大多是資質不太好的郊區學校，或者在已有教育系統外開設農民工子弟學校，以此滿足極少部分流動人口子女義務教育的需求。

由上可見，地方政府流動人口服務供給中的行為與國家的政策發生了偏離。國家要求各級政府“實現常住人口基本公共服務全覆蓋”，要求流動人口也能享受均等化的公共服務，包括義務教育等。但是，如上所示，在實際的運行中，地方政府為流動人口提供開放型和半開放型的公共服務，比如社會保險，卻不愿意提供半封閉的公共服務，比如流動人口子女的義務教育，地方政府出現了一定程度的政策執行偏離。

3.2 模糊的屬地化管理：流動人口服務供給中的常態

在流動人口服務供給上，地方政府為何會出現政策執行偏差呢？已有的壓力論和激勵論都做出了解釋，但仍有進一步研究的空間。壓力論認為弱壓力可能會導致地方政府在政策執行上的偏差，但是在流動人口服務供給上，國家三令五申，多次下文要求實現“常住人口基本公共服務均等化”。從現實來看，國家給予地方政府的壓力很大，地方政府為何還會出現政策執行偏差呢？激勵理論認為弱激勵導致地方政府不執行或執行偏差，在上級政府的強壓力下，為何難以形成強激勵呢？本文將從組織結構的視角出發，分析模糊的屬地化管理如何改變壓力與激勵的方向與強度，促使地方政府消解掉上級的行政壓力，讓強壓力變成弱壓力，讓激勵難以強起來。

流動人口服務供給中存在嚴重的模糊的屬地化管理。第一，流動人口服務供給主體存在名實不副的困境。已有的屬地化管理建立在戶籍制度的基礎之上，人口流動挑戰了這種屬地化管理，使得流動人口的服務供給主體出現名實不副的困境。從地域來看，流動人口的基本公共服務支出責任應該由其流出地承擔。但是，該類人口的工作生活地與戶籍地不在同一個地方，其不需要流出地的基本公共服務，而是迫切需要流入地的基本公共服務。但是，對于流入地政府來說，按照屬地化管理原則，公共服務資源根據當地戶籍人口進行配備，并沒有根據流動人口進行配備?；竟卜占{入進去，也就意味著沒有相應的人、財、物配備。這就使得流動人口基本公共服務支出上出現流出地和流入地兩個行政轄區共同管理但都管不著的困境。

第二，從人口流入地來說，流動人口服務供給主體包括多個部門，呈現模糊的屬地化管理。它們依次為人口管理部門(例如公安部門)、社會服務部門(例如民政、教育部門)和綜合協調部門(例如流動人口管理部門)。其一，人口管理部門。在流動人口服務供給中，公安部門是人口管理部門。流動人口在S市居住、生活等方面都需要涉及人口管理，與人口管理有關的基礎性服務主要由公安機關提供。公安部門以“秩序和安全”為管理理念，采取以屋管人、以業管人、以證管人的方式。其二，公共服務部門。流動人口在流入地居住、就業、就學等多項社會活動，這些活動涉及教育、衛生、勞動、人社等多個方面，許多政府部門都會與其產生聯系，為其提供公共服務。在日常生活中，為流動人口提供公共服務的主要有民政局、人社局、衛健委、教育局、住建委等部門，本文將其統稱為公共服務類部門。其三，綜合協調部門。公安部門和提供公共服務的部門是同一行政級別，公安部門無法協調這些部門，導致服務供給不暢通。S市政府較早意識到這個問題，逐步建立和完善專門的綜合協調部門——流動人口管理局(以下簡稱流管局)處理流動人口的相關事務。從嚴格意義上來說，發改委、財政局和流管局都是流動人口管理的綜合協調類部門。但是，為了便于分析，本文只分析S市流動人口管理局在流動人口服務供給中的作用。

在流動人口服務供給中，三類部門采取不同的策略，導致流動人口服務供給失效。例如人口管理部門只負責人口管理而不提供相關服務、社會服務部門推卸責任、綜合協調部門協調不力[17]，導致屬地化管理原則十分模糊。如表2所示，根據2016年《S市人民政府關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》，很多政府部門需要互相協同，提供多樣化的公共服務。S市教育局牽頭，市發展改革委、財政局、人力資源和社會保障局、流動人口管理局配合，積極推動城鄉教育事業均衡協調發展；市人力資源和社會保障局牽頭，流動人口管理局、民政局配合，進一步建立健全統一的人力資源市場；市衛健委牽頭，市人力資源和社會保障局配合，逐步統一城鄉居民衛生計生服務制度；市人力資源和社會保障局、民政局牽頭，市發展改革委、教育局、財政局、衛健委、流動人口管理局及各區配合，提供城鄉居民社會保障和醫療保險制度。由此可見，流動人口基本公共服務供給的任務分散在多個政府部門手中。

表2 流動人口服務供給中出現模糊的屬地化管理

從橫向的部門協同來看，流動人口的服務供給工作涉及的部門眾多，這些政府部門原來是為戶籍人口提供服務，現在新增了為流動人口提供服務的業務。隨著流動人口數量不斷增多，新增業務量持續增大。因此，當面對流動人口服務供給的新事務時，大多數政府部門選擇推諉與敷衍，此時如果綜合協調部門能夠有效協調，則能促進部門合作，如果綜合協調部門難以有效協調，則無法促進合作。

流管局具有綜合協調的職能，但是由于如下幾個方面的原因，使得它難以發揮實質的協調功能，導致供給主體碎片化。一是從行政級別上，它與其他機構是同一行政級別，由于各個部門之間是平級關系，如果其他部門不配合，流管局對其不具備行政約束力，也沒有進行指導與監管的權力，無法對其他機構進行有效約束。二是從掌握的資源來看，流管局并不掌握其他機構需要的資源，缺少對其他機構的約束力。三是從專業信息來看，流管局雖然是流動人口管理的主要部門，但是流管局缺少對流動人口進行管理的專業信息，例如治安管理需要公安部門的配合；社保需要人社局提供；衛生計生服務需要衛健委提供。因此，流管局只能對流動人口服務管理進行協調，但是協調力度有限，無法切實發揮統籌和協調作用，導致更為模糊的屬地化管理。

3.3 模糊的屬地化管理導致壓力和激勵傳導失效

第一，模糊的屬地化管理導致上下級之間出現不可置信的承諾。模糊的屬地化管理使得責任和激勵找不到明確的對應主體，當上級政府開始追責時，追責的客體不明確，也就找不到對應的責任人。此時承諾兌現的成本很高，成本越高，也就越難以兌現承諾，此時就出現了不可置信承諾。例如，A省下發了《轉發省公安廳關于我省進一步改革戶籍管理制度意見的通知》，提出取消農業戶口和非農業戶口的戶口性質，實行統一管理。但是這項政策遭到民政部門的反對從而造成政策中斷。民政部門原本只為本地戶籍的退伍軍人安置工作或提供生活補貼，對農業戶口退伍軍人實行扶持就業。如果按照通知的規定，民政部門需要為所有退伍軍人進行安置工作或發放補貼，資金缺口很大，因此這一改革遭到民政部門的反對而擱淺[18]39，51。當上級政府追責時，下級政府認為自己有足夠的理由說服上級，而不會受到懲罰。虛弱的監督進一步加劇了不可置信承諾。虛弱的監督帶來的結果就是社會的力量不夠強大，政府只需要考慮上級的意見，而不需要較多考慮民眾的意見。換而言之，民眾的監督力量不會構成對政府施政的壓力。政府更多需要的是回應上級，而不是回應民眾意見。虛弱的監督進一步加劇了承諾的不可置性。

第二，模糊的屬地化管理通過轉嫁問題，消解行政壓力，導致強壓力變成弱壓力。?？怂拐J為碎片化會帶來很大的問題，包括轉嫁問題、服務對象得不到服務等[19]48。轉嫁問題是指讓別的機構承擔部門治理失敗的后果，例如流管局在進行出租屋登記時，漏登了重點人口，一旦重點人口出現治安事件時，公安部門需要承擔偵破和抓捕工作。同樣地，教育部門要承擔流動人口適齡子女免費義務教育的職能，但是公立學校的學位不夠，教育部門讓民辦學校承擔這部分職能。然而，好的民辦教育機構選擇生源，成績一般的學生進不去，教學質量不好的民辦教育學校收費高，且教學質量得不到保障，影響流動人口適齡子女進一步發展的空間。這也是教育部門轉嫁問題的一種方式，讓民辦教育機構承擔了本該教育部門要承擔的部分職能。模糊的屬地化管理使得每個政府部門都具有轉嫁責任的機會和可能性，這就使得上級政府的科層壓力被消解和釋放，當上級政府要追責時，找不到對應的政府部門，強壓力變為弱壓力。

模糊的屬地化管理導致無法追責、法不責眾的局面。在模糊的屬地化管理下，各個政府部門互相推諉，公安部門認為自己只管人口登記，社會福利由社會福利部門管理；但是社會福利部門則認為自己只需要按照屬地化管理原則，對轄區內民眾進行福利管理，或者為轄區內民眾提供福利即可。這就使得流動人口的服務處于無人管理、無人負責的境地。例如，流動人口想要就業，就需要從勞動部門獲得相應服務，但如果這個流動人口是個殘疾人的話，那么其就業還需要獲得殘聯的幫助。這個人找到殘聯，殘聯確實是為殘疾人提供服務的機構，但是它并不專門負責就業這一塊，也沒有就業培訓的相應信息。如此，政府部門花了成本提高就業率，也覆蓋到了殘疾人，但是從實際效果來看，這位流動殘疾人實際上找不到對應的能夠幫助自己就業的機構。模糊的屬地化管理導致流動人口難以得到服務，或者說他們不知道去哪里得到服務。

第三，模糊的屬地化管理，出現互相沖突的任務，形成弱激勵?；ハ鄾_突的任務是指政府部門的職責互相沖突。模糊的屬地化管理導致政府部門出現互相沖突的任務。例如社保部門為了提高參?；鶖?，鼓勵大量增加流動人口的數量，但是教育部門無法解決流動人口子女就讀的問題，從而不愿意流動人口過快增長。即使同樣都在教育部門內部，也會出現任務沖突。例如，在上海早年的改革中，流動人口子女可以入讀農民工子弟學校，但不能在上海參加中考或高考，流動人口子女只能參加職業技術學校的考試，造成流動人口適齡子女小升初的困難，他們即使能在流入地讀小學，卻不能升上流入地的初中。S市雖然積極推進城鄉教育均衡發展，但是效果并不明顯，流動人口適齡子女仍然難以在該市入讀公立學校，這是為何5～9歲、10～14歲的流動人口較少(圖3所示)的關鍵影響因素。既然任務互相沖突，且為流動人口提供公共服務，這是一項新增的任務，是一項費力但不一定有好結果且難以看到政績的任務，即使做出政績，也容易被其他部門搶功，因此相關部門就缺乏動力去完成這項任務，從而導致政策執行上的偏差。

綜上所述，在流動人口服務供給中，模糊的屬地化管理導致地方政府在政策執行上的偏差，出現無法供給的公共服務。首先，流動人口服務供給將帶來地方財政壓力，在缺乏足夠的壓力下，地方政府并不愿堅持這類服務模糊的屬地化原則，消解了上級的科層壓力，使得流動人口服務供給成為弱壓力，地方政府選擇性執行上級政策。其次，流動人口服務供給涉及多個政府部門，即使做好也難以爭功，地方政府缺乏執行政策的動力。因此，上下級政府部門之間形成不可置信承諾，下級政府認為自己即使不執行該政策，上級也無法問責到自己頭上；即使執行政策，也難以獲得上級的獎勵。正是模糊的屬地化管理，使得流動人口服務供給面臨程度不同的政策執行偏離。

4 結論與討論

改革開放之后，地方政府在地方性經濟、社會和行政事務中發揮著越來越重要的角色。隨著地方治理實踐的發展，學術界越來越關注“地方政府政策執行偏差”這一議題，并提煉出地方法團主義、地方發展型政府、“政治錦標賽”等一系列中層理論，對這一現象的形成邏輯進行闡述，形成了壓力論和激勵論兩種解釋路徑。但是這兩類路徑都無法解釋為何強壓力和強激勵下地方政府仍然選擇政策執行上的偏差。本文試圖從壓力和激勵的傳導機制的角度，引入模糊的屬地化管理這一中介變量，建構模糊的屬地化管理影響政策執行偏差的邏輯過程。

本文的貢獻在于豐富了政府的政策執行偏差理論，提出了模糊的屬地化管理導致政策執行偏差的邏輯過程。不同于政府“碎片化”理論，本文所說的模糊的屬地化管理不只是從政府部門的角度展開的討論，而是從整個國家內部結構的角度分析組織結構的實然形態及其影響。模糊的屬地化管理是相對于屬地化管理而言的一種實然狀態，它是指多個地方政府、多個政府部門在負責某一項具體事務時不同轄區之間、各個部門之間職能邊界不清晰，由此造成上下級之間處于不可置信承諾，導致上級的強壓力與強激勵無法有效傳導下來，出現弱壓力和弱激勵。因此，地方政府既無壓力，又無動力執行政策，出現政策執行偏差。

在不同的政策領域之中，模糊的屬地化管理的程度不一。在有的政策領域，屬地化管理的模糊性程度較高，例如外來人口基本公共服務供給；在另外一些政策領域，屬地化管理的模糊性程度較低，例如社會穩定性事件處置。與此同時，在不同的歷史時期，模糊的屬地化管理的程度也不一。例如，在黨的十八大之前，地方政府在社會管理和社會服務的諸多領域中，都存在不同程度的模糊性；黨的十八大之后，隨著國家加強對地方的巡視、巡查等，國家不斷向地方釋放強壓力，地方感受到的壓力比過去要大。在一些模糊化程度不高的領域，地方政府的政策執行行為從偏離逐步回歸積極，而對于一些原本模糊化程度較高的領域，地方政府的執行可能短期內并不會回歸。因此，在不斷加大監督的同時，國家還需要優化內部體制，使模糊的屬地化管理變得更加清晰。國家建構職責清晰的政府治理體系，任重而道遠。