江蘇區域社會治理新模式思考

萬建鵬 陳歧燊

黨的十九屆四中全會強調，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，必須加強和創新社會治理。江蘇省委十三屆七次全會強調要從區域發展、區域創新、城鄉融合發展等方面探索構建推動高質量發展的制度體系，以市縣為主陣地積極構建區域社會治理新模式。與其他地市相比，山體治理是鎮江市域社會治理的重要組成部分，也是高水平建設鎮江山水花園名城的重要環節。“山長制”的出臺，更加明確了山體治理的主體、目標與職責，充分體現了完善社會治理體系的七個要素，從另一個側面為省域社會治理現代化提供了一些經驗與啟示。

鎮江市主城區山體治理存在的問題

26座大大小小的山體分布在不足60平方公里的鎮江主城區，與鎮江這座歷史文化名城融為一體，呈現出“城在山中，山在城中”的獨特風貌。但在一段時間內，在山體的保護、治理與利用上存在著幾點突出問題。

一是山體保護執法困難。一方面部分違法行為的執法無法可依。侵害山體的違法行為隨著社會的發展，種類越來越多，手段越來越新，形式越來越具體，而當時的山體保護法律法規不夠健全，難以對違法行為進行有效地處理。另一方面責任主體不明。侵害山體的違法行為往往牽扯到諸多不同的部門，而面對形形色色的各種侵害山體的行為，存在著各部門單打獨斗的現象，有時還可能出現推諉扯皮。

二是山體資源利用不夠。鎮江主城區的山體資源極其豐富，地處位置情況不一，有些山體在城市公共交通上成為“攔路虎”，但俗話說“山不就我，我來就山”，需要通過科學有效的規劃設計來解決。此外，在山體資源利用上還不夠充分，有的好山好水荒廢，生態、歷史文化資源嚴重浪費，有的依托山體開發的公園、生態旅游等項目，沒有達到預期的效果。

三是山體修復存在問題。山體滑坡或被違法開采后，急需修復治理。但在修復中出現了“一刀切”的現象，沒有根據不同山體的特殊情況修復，造成二次生態破壞、修復結果和原來的景觀不相適應等問題。

鎮江市主城區山體治理現狀

山體資源在城市的經濟社會發展中發揮著重要作用。而且，鎮江大量的人文歷史旅游資源如廟宇、道觀、名勝古跡等及自然景觀旅游資源都藏身在山體之中。保護好鎮江的山體，能更好地進行旅游資源的開發和利用，為城市的魅力增光添彩。鑒于山體資源豐富，鎮江保護山體的意識由來已久，自2009年以來，主城區26座山體都已分級分類打造成山體公園，尤其是2019年《山體保護條例》出臺后，山體保護成效顯著，構建起山體治理的新模式。

1、責任主體方面

由市人民政府統一組織領導行政區域內的山體保護工作，通過建立山體保護協調機制，研究山體保護方面的重大事項。縣級市（區）人民政府是其轄區域內責任主體，全面負責組織及實施山體保護等方面的工作。鎮人民政府、街道辦事處根據上級人民政府的安排，做好自身區域內的山體保護工作，并且由村（居）民委員會協助開展山體保護工作。其他有關部門按照各自職責，協同做好山體保護工作。[1]

2、保護利用方面

一是市自然資源主管部門對本市行政區域內山體資源情況進行統一登記和檔案管理，并建立起相應的數據庫和信息管理系統，與縣級市（區）人民政府和有關部門共享山體保護信息。二是詳細規定一、二級山體保護名錄的山體保護控制線內，禁止的侵占、破壞山體的行為，并且根據山體保護控制線，設置統一的一級、二級山體保護名錄的山體界樁、界牌，標明山體名稱、級別、保護控制線、責任單位及投訴舉報電話等。三是開展山體利用綜合評估，在符合山體保護規劃前提下，根據當地生態優勢，進行開發、旅游以及周邊配套設施等項目的可行性研究，以期充分發揮好山體在生態、休閑方面的優勢。

3、修復治理方面

在修復治理山體的責任主體方面，通過研究具體的不同情況，確定生態修復、防災減災等原則。山體修復治理前，編制包括地質環境監測、地質災害治理、水土保持、生態修復及修復期限等內容的修復治理方案;山體修復治理時，按照山體自然走向進行，保持山體結構和形態的完整性進行綠化，不得對修復治理區域周邊的生態環境造成新的破壞;山體修復治理竣工后，自然資源主管部門再組織有關部門驗收。

4、監督管理方面

為做好山體保護監管方面工作，通過建立市、縣（區）、鎮（街道）三級山長制，將山體保護工作責任人及其職責進一步落實。市、縣級市（區）人民政府定期地對山體保護總體規劃、山體保護規劃實施情況及山體資源保護狀況進行監督檢查，并向同級人大或其常委會報告山體保護情況。另外，自然資源主管部門、鎮人民政府、街道辦事處對管轄區域內的山體開展日常巡查，落實巡查制度，記錄巡查情況。

經驗與啟示

1、以人民為中心，走好群眾路線

群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線。要深刻認識黨的群眾路線作為生命線的重大意義，在市域山體治理中切實貫徹落實好黨的群眾路線。一方面牢固樹立馬克思主義群眾觀。山體治理中一定會遇到各種關乎民生的問題和矛盾，黨員干部要對群眾有耐心地講解政策、有恒心地解決問題、有愛心地關心實際情況，創造性地解決好這些問題和矛盾。另一方面完善群眾工作機制。鎮江有山有水有故事，群眾對美好生活有期盼，各級干部要以對歷史負責、對子孫后代負責的態度，將情感融合于民，堅持以人為本，履職盡責、擔當作為，不斷增強群眾的獲得感、幸福感和自豪感。

2、以規劃為引領，謀定而后動

隨著鎮江旅游業的發展，提出了全域旅游、打造千億級旅游產業的目標。而鎮江大量的人文歷史旅游資源如廟宇、道觀、名勝古跡等以及很多自然景觀旅游資源都藏身在鎮江的山體之中。只有保護好鎮江的山體，才能在此基礎上進行旅游資源的利用和開發。

好的規劃是成功的一半，近年來，鎮江市政府對于主城區山體治理的規劃，既有定位又有計劃，既有步驟、又有時間節點。將主城區26座山體分級分類打造，有以佛教、人文、自然為特色的風景區，有以文化、休閑為特色的城市公園，有以近代鐵路文化為特色的城市公園，有以紀念、歷史文化覽賞為特色的紀念性公園，一步步打造“山水連城入畫來”的自然山水格局。

3、以法律為準繩，堅持依法行政

為山體保護立法，既見證了鎮江生態優先、特色發展的戰略決心，又印證了現代化山水花園名城的城市定位。山體保護沒有統一的上位法，相關規定分散在眾多的法律法規中，如何在不違反上位法的前提下將上位法中涉及山體保護的法律規范進行一定程度的系統化和細化，是山體保護需要解決的問題。制定《鎮江市山體保護條例》，是結合鎮江實際系統化、細化進而貫徹相關山體保護上位法的需要。2018年市人大常委會農工委與市自然資源和規劃局聯合制定了一審前工作計劃，明確各相關部門職責分工，同時聘請江蘇大學法學院作為第三方參與起草工作，不斷修改完善，最終經鎮江市人大常委會第十四次會議一審，交由鎮江市人大常委會法工委進行二審前的修改完善，最終出臺了《鎮江市山體保護條例》，它根據山體的形態、數量、空間分布狀況等山體實際，確立山體分級保護制度，使得城市山林成為鎮江的特色優勢。

4、以聯席會議為抓手，加強協調配合

鎮江市創新行政管理和服務方式，規定聯席會議制度、聯合執法制度和執法通報制度，進一步明確了山體治理中存在的問題、工作短板以及下一步努力方向，通過及時溝通協調解決，保證工作有序有效推進。

健全協調配合機制，改造山體變路網。北濱長江，南臨寧鎮山脈，26座山體的制約，鎮江主城區曾被擠成一個東西向“油條狀”城市。本世紀初，鎮江主城區形成由北向南依次分布的長江路、中山路、南徐大道3條東西干道，與南北干道解放路組成“王”字形路網。近年來，鎮江市政府組織交通、城建、財政等部門，探究多路改造工程可行性，圍繞象山宗澤路改造工程、彭公山團山路改造工程、四平山官塘橋改造工程等，將主城區路網由“王”字衍生為眾多“田”字，加快南北道路建設，密織路網，26座山不再是“攔路虎”，疏解了市民繞行苦。

聯合執法形成合力，夯實筑牢協作機制。一方面，優化行政機構職能、協調高效執法、增強行政執法能力。《條例》通過按照源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的思路，規定了對損害破壞山體的各種違法行為，由城市管理、自然資源等部門聯合執法，加大處罰力度，嚴格刑事責任追究。另一方面，健全山體及其附屬資源開發利用、環境污染治理、生態保護修復的體制機制。根據各類山體的不同特征，提出了一系列更加體現地方特色、有針對性的保護措施，規定“誰管理誰負責，誰開發誰修復、誰破壞誰治理”修復治理要求，并明確“責任主體無法確定或者因自然原因導致山體破損，確需人工修復治理的，由縣級市（區）人民政府有計劃地組織修復治理”[2]的兜底性規定，群策群力，群防群治。

5、以監督為保障，確保工作實效

十九屆四中全會確立監督體系在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化中的重要支撐地位，要求各級黨和國家機關以及領導干部要帶頭尊法學法守法用法，強化法治思維和運用法治方式解決問題。

統一機制，明確分工。貫徹黨中央、國務院關于推進生態文明建設的決策部署，建立統一的山體保護監督管理機制，明確職能分工，形成政府統一領導，自然資源主管部門牽頭，各相關部門協同的管理機制。《條例》第五條規定“自然資源主管部門負責本行政區域內山體保護的統一監督管理和指導工作。”[3]

加強領導，壓實責任。黨委和政府是推行山長制的責任主體，各級山長堅持守林有責、守林盡責，全面落實管理責任、管理人員和經費保障。職能部門各司其職，積極配合，形成齊抓共管的強大合力，層層簽訂責任狀，一級抓一級，層層落實。

強化督查，嚴格考核。建立山長制績效考核評價體系，考核內容納入各級黨委、政府綜合考核評價體系，考核結果作為評價各單位年度評先評優的重要依據。建立工作督查制度，對山長制實施情況和山長履職情況進行督查，對工作突出、成效明顯的，予以通報表揚，對工作不力的，責成立即整改;對轄區內出現重大森林火災、森林病蟲害、林木濫伐、盜伐案件的堅決問責。

注釋

[1]鎮江人大.“鎮江市山體保護條例”.

http：//www.zjrdw.gov.cn/zjrd/dffg/201908/85aaba085743449dbcf93eee74b74bec.shtml，2019.8.

[2]萬建鵬，張玉枚.“鎮江市以‘山長制促‘山長治”[J].江南論壇，2020：4（36）.

[3]鎮江人大.“鎮江市山體保護條例”.

http：//www.zjrdw.gov.cn/zjrd/dffg/201908/85aaba085743449dbcf93eee74b74bec.shtml，2019.8.

作者簡介

萬建鵬 中共鎮江市委黨校經濟與管理教研室講師，主要研究方向為社會治理和馬克思主義基本原理中國化

陳歧燊 鎮江高等職業技術學校信息工程系教師，主要研究方向為馬克思主義哲學和馬克思主義基本原理中國化