財稅政策如何找準發力點

張寒

一年一度的中央經濟工作會議如期而至。作為最權威的經濟風向標，每年底舉行的中央經濟工作會議“把脈問診”當前形勢，并為下年度宏觀經濟政策舉綱定調。

此次會議提出：積極的財政政策要提升效能，更加注重精準、可持續。要保證財政支出強度，加快支出進度。實施新的減稅降費政策，強化對中小微企業、個體工商戶、制造業、風險化解等的支持力度，適度超前開展基礎設施投資。黨政機關要堅持過緊日子，嚴肅財經紀律。堅決遏制新增地方政府隱性債務。

此番表述清晰地勾勒出2022年財政的運行圖。同時也意味著多項改革舉措和政策糾偏箭在弦上。多位受訪專家均表示，會議對財政政策著墨較多，釋放積極信號，意味2022年財政政策將是宏觀經濟政策的重要發力點。預計2022年上半年財政政策會更加積極，整體會呈現“重心前置、精準高效”的特征并會兼顧可持續性。

中原銀行首席經濟學家王軍告訴《財經》記者，2021年的財政政策不夠積極，距離年初的目標執行嚴重后置，2022年財政政策將更加積極，預計2022年專項債發行保持平穩，達到3.7萬億元以上，赤字率維持擴張，達到3%以上，還要發揮好一般債等財政政策手段的關鍵作用，以對沖經濟下行壓力。

近日，中國社科院發布2022年《經濟藍皮書》并建議，2022年財政政策要繼續保持適當赤字規模，財政支出節奏適當前移。2022年全國一般公共預算赤字率可設為3%左右，即財政赤字規模大約為3700億元，比2021年增加1300億元。

“積極財政政策加力提效，繼續保持一定支出強度，更加注重促進產業轉型升級和以人為核心的城鎮化。加強財政、貨幣、產業、區域、競爭方面的政策協調，既要防止相互掣肘，也要避免政策疊加共振。”《經濟藍皮書》指出。

交通銀行金融研究中心高級研究員劉學智對《財經》記者解讀，2022年減稅降費預計力度要比2021年加大，切實降低實體經濟薄弱環節的稅費負擔。同時，新能源、新材料等領域的新基建投資步伐將提速，2021年是“十四五”開局之年，大量基建項目尚未落地，預計2022年將集中出臺新增項目。

此次中央經濟工作會議的亮點之一是財政要“提升效能，注重精準、可持續，黨政機關要過緊日子”，那么，怎樣實現精準發力和可持續，政府怎么過緊日子？

粵開證券研究院副院長、首席宏觀分析師羅志恒對《財經》記者表示，財政資金“緊平衡”局面下，應當從開源和節流兩個角度出發，提升財政資金支出效率。通過“花錢必問效”的全過程績效管理，厘清政府規模，甚至可以考慮精兵簡政，化解人浮于事的弊端。

2021年財政“數字好看，日子難過”

2021年，隨著宏觀經濟的逐步修復，赤字率從3.6%下調至3.2%，新增專項債從3.75萬億元下調至3.65萬億元，抗疫特別國債不再發行。同時，疫情高峰過后，中國宏觀杠桿率控制取得一定成效，2021年9月末為264.8%，比年初下降5.3個百分點，政府部門杠桿率也下降了0.1個百分點至45.5%，但地方政府杠桿率上升0.5個百分點至25.8%，比疫情前的2020年初上升了4.2個百分點。地方政府的債務約束和債務負擔較重、部分地區財政吃緊。

基層財政日子艱難。北方某縣城2020年土地出讓金收入約為48億元，但2021年20億元都難以完成，收入銳減之下，財政支出卻沒減少，財政缺口較大，基層部分工資發不出來，大量在建項目和工程停建，“三保”壓力重重。

對此，羅志恒提出，當前財政形勢“數字好看，日子難過”。財政最大的難題仍是收支矛盾突出，且在財政透明度提高的背景下，基層政府轉嫁支出和獲取灰色收入的可能性下降，基層政府的“三保”困難。同時，2021年下半年，房地產市場遇冷，土地出讓收入下滑，疊加2021年債務退潮（赤字下調，未發行特別國債），地方實際可支配財力增速下降。2021年三季度以來，受房地產調控持續升級、重點城市供地節奏后移、供地規則調整等供需兩端沖擊，土地出讓收入快速下行，8月、9月、10月土地出讓收入單月同比分別下降17.5%、11.2%和13.1%。

中南財經政法大學財政稅務學院教授孫群力對《財經》記者表示，和中央財政相比，地方財政的確困難，當前，財政收支出現盈余的城市并不多，再加上各地的土地流拍屢屢出現，未來要探索更多促進地方政府財政可持續性的方法。

孫群力建議，財政政策應當重點發力公共消費和民生領域，進一步壓縮“三公”支出，更好發揮財政資金的促消費作用。

《財經》記者注意到，2021年，消費券成為各地拉動消費的政策工具。比如，截至2021年12月初，河南省在各級政府財政資金投入超過1.3億元的基礎上，河南銀聯又出資3300萬元，拉動商家出資1500萬元，充分激發河南省消費市場活動，緩解了災情和疫情造成的不利影響。11月27日，云南省商務廳開展“云集好物，年終聚惠”系列促消費活動，主要發放1億元“彩云消費券”、1億元“彩云購車補”“千企沖刺”銷售競賽等。“雙12”大促期間，鎮江、昆山等地也相繼發放多輪消費券……

2021年7月2日，工人在北京新建城際鐵路聯絡線位于北京大興區的工地施工。圖/新華

來自北京大學光華管理學院和螞蟻金服研究院的調查報告顯示，消費券對于消費的拉動以及對經濟的促活效應明顯，每1元消費券能帶動3.5元的新增消費。

回顧2021年的財政支出情況，川財證券首席經濟學家陳靂告訴《財經》記者，2021年財政支出進度偏慢，主要原因是上半年經濟恢復較好，穩增長的壓力較小，為跨周期調節預留了充足的財政空間。下一步，還需加快財政支出進度，強化重點領域支出保障，提高財政資金使用效益。

陳靂建議，適度提速地方政府專項債券發行，用好地方政府專項債券資金，指導地方加強項目儲備，推動2021年底、2022年初形成實物工作量。以財政政策發力對沖經濟下行壓力，促進經濟增長和信用擴張。公共預算內財政支出和地方政府專項債發行應加快，可以為基建投資增速提供一定支撐。

值得注意的是，截至目前，2021年已公布的各項財政收入數據呈現出冷熱不均、復蘇不穩固等現象。

在經濟持續修復及大宗商品價格大漲的推動下，2021年財政收入呈現恢復性增長。

1月-10月全國財政收入累計同比為14.5%，兩年平均增長4%，高于疫情前的水平。但由于經濟恢復不牢固不均衡，導致一般公共預算收入增速前高后低，10月一般公共預算收入同比增速為-0.14%（9月為-2.1%），已經連續兩個月為負增長。

申萬宏源證券首席宏觀分析師秦泰對《財經》記者表示，2021年，財政收入高增，支出謹慎，一般預算蓄力2022年。稅收收入和名義GDP保持兩倍彈性關系，PPI高增拉動名義GDP增速，令稅收收入明顯回補，拉動一般公共預算明顯超收。但是連續兩年的大規模減稅降費，削弱一般公共預算可持續性，一般公共預算支出和經濟逆周期關系暫時性弱化。2021年，從預算的制定到前三個季度的執行情況，都體現出財政在儲備一般公共預算資金，為應對2022年面臨的周期性風險預留空間。

中金公司研究報告指出，由于今年一般預算賬戶收入的序時進度快于往年，全年超收的概率較高，而政府性基金支出則偏緩，預計今年或有超往年平均水平的未用資金結轉至明年，使得今明兩年財政支出呈一定的“跨周期”特征，進而明年新增赤字率或低于今年，但實際赤字率則高于今年。

中金公司預計，2022年全年廣義財政赤字率可能為5.8%左右，高于2021年5.2%左右的實際值。預計明年基建投資增速或反彈至6%左右（如果配套資金適度放松，不排除上行至8%的可能），傳統基建與新基建或齊發力，而受制于隱性債務監管仍偏強以及能源供給緊平衡，基建投資超過10%的概率較低。預計2022年減稅降費規模或較2021年擴大，整體規模或在1.5萬億元左右。

發力新基建和減稅降費

中央經濟工作會議部署了2022年的就業優先政策，在“六保”中突出“三保”。會議提出“要繼續做好‘六穩、‘六保工作特別是保就業保民生保市場主體”。

中金公司首席經濟學家彭文生對此分析，保就業一方面仍需財政政策發力，具體的政策方向包括健全靈活就業勞動用工和社會保障政策、減稅降費、融資支持、推動財力下沉等，另一方面也需要適度糾偏一些具有就業收縮效應的政策，例如促進電力充足供應、監管政策不“一刀切”等。

據了解，“十四五”期間，中國將以發展保障性租賃住房為重點，進一步完善住房保障體系，增加保障性住房的供給。2021年前十個月，新增地方政府專項債券2.9萬億元，其中用于保障性安居工程5200億元，占全部的18%。2022年，用好專項債券支撐該領域不僅具有空間，還將對穩投資發揮積極作用。

財政政策重點發力的另一部分是加大對“市場主體”的支持力度。多位專家分析，明年減稅降費針對性很強，一方面由小微擴大到中小微企業，政策的覆蓋面更廣，精準度更高，有助于更大范圍幫助市場主體應對當前的困難，另一方面著力對“專精特新”類中小微企業加大支持，有助于促進經濟的高質量發展，符合新發展階段的改革要求。

展望下一階段的財政政策發力點，王軍認為，貨幣政策受到通脹等各種因素掣肘，但是財政政策還具備較大發力空間。“尤其中央財政有盈余，財政的錢應當更加積極花出去，體現逆周期、跨周期調節作用，不僅要專項扶持就業困難群體，適度超前開展城市更新、‘雙碳技術研發、數字經濟基礎設施等新基建，還要在教育、醫療、養老和保障性住房等民生領域優先發力。”王軍強調。

總體而言，2022年財政政策要力爭在多重目標之下平穩前行。既要對沖經濟社會發展可能的風險，又要確保財政領域風險可控;既要發揮財政逆周期調節功能，更要發揮結構性改革作用。

羅志恒對《財經》記者表示，財政支出從基建到民生的轉變是未來方向，但是短期內仍要穩增長，保持對經濟必要的支持力度，保障重大項目落地，并推動新型基礎設施建設投資。一是部署推進實施“十四五”規劃綱要確定的重大工程項目。加快推進量子信息、科技攻關等引領未來發展的重大攻關項目，川藏鐵路、雅魯藏布江下游水電開發等基礎設施領域的世界性標志性工程，養老、托幼等重要民生保障項目。二是推動都市圈軌道交通、5G基建、特高壓、新能源充電樁等新型基礎設施建設落地。三是落實研發費用稅前加計扣除政策，鼓勵科技創新發展。四是改善城市排水排污系統基礎設施，提高城市應對突發災害的應急能力（如海綿城市）。

在減稅降費方面，2022年還有哪些政策措施值得期待？秦泰認為，下一步，中國或啟動個稅減稅培育稅基。2022年消費面臨下行風險，國內、海外政策的實踐經驗，都證明了個稅減稅對消費的穩定效果。同時，中國個稅減稅已到臨界點，從個稅占一般公共預算收入比重、居民可支配收入占GDP比重、個稅免征額和月均可支配收入的比例關系三大指標來看，個稅減稅將在2022年-2023年進入窗口期。

浙江大學經濟學院教授、財政系主任王志凱對《財經》記者表示，現在有關方面試點房產稅，進而推動地方稅和直接稅體系建設，加快現代財稅體系的建設。

王志凱建議，要采取相機抉擇的赤字財政政策，放水養魚、培育新財源。各地應切實加強服務，努力優化營商環境，實現生產的可持續，做大做強既有傳統支柱產業，鞏固主體稅源。同時，發展新興產業，推動數字化、智能化改造，壯大財源蓄水池。聚力重點項目，促進投資增長，加強可持續財源培育。

2021年財政整體操作節奏是 “后置”。按照廣發宏觀的分析報告，上半年財政紀律的整肅和專項債的穿透式監管可能是關鍵背景之一，隱性債務化解是另一個重要背景。除專項債外，今年地方新增一般債與中央國債也都存在不同程度的后置現象。財政后置一則導致相對于外需來說，建筑產業鏈影響的內需在下半年逐步放緩;二則導致信用派生偏弱，銀行間狹義流動性相對寬松。

明年著力穩定宏觀經濟大盤的同時，也繼續強調“堅決遏制新增地方政府隱性債務”。2021年11月24日召開的國務院常務會議要求，要加強跨周期調節，在繼續做好地方政府債務管理、防范化解風險的同時，統籌做好今明兩年專項債管理政策銜接，更好發揮專項債資金帶動社會資金的作用，擴大有效投資。

此次會議強調，要加強專項債資金審計監督和全面核查，發現問題必須嚴肅整改、嚴格問責，并實行收回閑置資金、扣減新增限額、通報負面典型等措施予以處罰。

羅志恒認為，接下來，有必要優化地方政府債務結構，提高一般債占比、降低專項債占比。一方面，伴隨中國經濟發展重心從效率轉向公平、從先富轉向共富、持續推動基本公共服務均等化，地方政府財政支出從基建向民生領域傾斜，而社保、教育、醫療衛生等民生領域項目難以產生收益，需要通過發行地方一般債來彌補。另一方面，2018年以來，地方政府債務結構中專項債務占比持續提升。截至2021年10月，專項債務占比達到53.6%，較2018年初提高16.3個百分點。但當前專項債優質項目減少，部分地區出現資金閑置。

對于備受關注的地方政府債務問題，多位受訪人士認為，當前地方債務風險總體可控，但部分地區債務壓力較大。從長期看，解決地方債務風險的根本在于深化財稅體制改革，建立起財力與事權匹配的財政分配體制，嚴格地方財政預算制度及其監管體系。

秦泰認為，地方政府在2018年之后，不得不以越來越大比例的土地出讓金留存部分來進行存量隱性債務的償還。但土地資源是稀缺的財產性資源，土地出讓收入的總金額規模是有限的，這意味著隨著存量隱性債務風險處置逐步走向深入，中國已經在逐步探索建立一套基于“穿透式監管”、專項債資金為主，撬動金融資源、投向能夠實現現金流長期盈虧平衡的基建投資項目的“短期杠桿”與“長期效率”之間形成動態均衡的新的可持續模式。

王志凱總結，客觀來說，中國財政體系在預算和績效管理方面做得不錯，財政管理效率近年來也明顯提升。未來，應當恢復財政的公共服務職能，為廣大民眾提供優質高效的社保服務。現在的問題在于，一些地方政府要不斷為個別低效國企進行擔保、注資，導致財政負擔過重。如果國企能夠退出競爭性領域，引進市場化機制，實現國企低效、存量資產的變現，就能更好發揮出應有的生產要素價值，為經濟發展創造出更大的蛋糕。

顯然，2022年，中國財政體系在開源和節流兩方面，都大有文章可做。財政資金精準發力、效能提升，以及財政治理體系現代化仍待邁出新步伐。