信用檔案要避免紙上談兵

孫娟娟

從歷史發展來看，食品監管已經歷市場獨立調節、政府主導調節、政府與市場合作調節三個階段。如何建制來保證生產經營者履行防控風險的首要責任并重建公眾對他們以及對政府監管的信任是當務之急，需要政府調節、市場調節和道德調節的“三管齊下”且彼此組合。當下，以信用監管為基礎的新型市場監管體系在食品安全監管方面已有“三效合一”的成效。概括來說，生產經營者承擔著保障食品安全的主體責任，且通過生產經營許可等行為準入、進貨查驗等過程管理與標識信息等事后披露來履行這一責任。許可檢查、監督抽查等信息根據法定依據集成信用信息，首先為監管的靶向性和精準度提供了分類分級基礎，如提高對嚴重違法主體的檢查頻率。其次，公開的信用信息為其他監管部門、市場主體的再利用提供了守信激勵、失信懲戒的合作基礎。最后，從“監管+信用”到“信用+監管”，監管的智慧化也日益體現于不斷創新信用產品和應用場景。例如，陜西省安康市運用大數據、智慧監管等多種形式加強對農產品生產經營主體的服務和監管，建立了“食用農產品合格證上墻”、“紅黃黑”榜、投訴舉報獎勵、農產品質量安全守信褒獎和失信懲戒等系列制度，強化經營主體和行業的誠信責任，構建起了農產品質量安全市、縣、鎮三級信用體系。

不斷推陳出新的信用監管面臨一些待解問題，其中重要的一點就是尚未健全食品安全信用檔案制度。2009年《食品安全法》第79條明確了食品安全信用檔案的法律地位。后續的法律修訂和配套規范也不斷細化應當納入信用檔案的內容和檔案的使用場景。例如，最新修訂的《食品安全法實施條例》第66條進一步明確了依托于信用檔案的監管新工具，包括嚴重違法生產經營者黑名單制度和跨部門的聯合懲戒。然而，缺失食品安全信用檔案規范的頂層設計，已經導致了基層實踐的無序性。鑒于此，有必要適時反思如何夯實信用制度的這一基礎。

以食品生產者的食品安全信用檔案建設為例，強化針對食品生產者的許可監督檢查、日常監督檢查是既有的制度要求。例如，根據《食品生產許可管理辦法》，縣級以上地方食品藥品監督管理部門應當將食品生產許可頒發、許可事項檢查、日常監督檢查、許可違法行為查處等情況記入食品生產者食品安全信用檔案，并依法向社會公布；對有不良信用記錄的食品生產者應當增加監督檢查頻次。為此，地方主管部門也陸續通過部門立法、指導意見等方式探索如何依托于食品生產者食品安全信用檔案來優化監管。再例如，上海市通過《上海市食品生產企業食品安全風險與信用分級監管辦法》整合了產品風險分級與食品安全信用等級，進而擴充了分級監管應當考慮的因素。山東省通過《山東食品藥品監督管理局關于進一步加強食品生產企業食品安全信用檔案管理的指導意見（試行）》針對信用檔案信息來源，在細化政府監督信息的同時，納入了社會監督信息，如媒體曝光信息。結合當下實踐，避免食品生產者食品安全信用檔案“紙上談兵”的關鍵在于強化食品生產者信用檔案的建檔、分級與應用管理。

信用“建檔”：數據共享基礎上的監管增效

就食品生產者而言，自獲得生產許可后，就有了涉及“我是誰”“我做什么”的基本信息，隨后，通過許可監督檢查、日常監督檢查、各級監督抽檢、違法案件稽查等不同形式的官方監督管理，監管者可基于檢查結果動態了解食品生產者“做得怎么樣”。尤其是，隨著監管信息化的發展，不同檢查的結果陸續依托于地方自建或總局共建的系統實現了數字化，進而提高了結果再利用的可能性。例如，監督抽檢信息的公開可便于生產經營者針對自身的供應鏈開展風險預警的管理。然而，由于職能分工，各類系統的應用往往止于縱向的數據上報，即便對于其他環節公開的數據，也會因為職權所限而未必在自有的業務系統中加以綜合利用。對此，從許可檔案到監管檔案再到信用檔案，后者通過整合各類監管信息而使得綜合利用成為可能。

例如，依據《食品生產經營日常監督檢查管理辦法》和《食品生產經營風險分級管理辦法（試行）》，食品生產的監管者應根據日常監督檢查的結果對食品生產者進行風險等級的劃分，并將其作為依據實施不同程度的監管。如果僅僅只是依據日常監督檢查來劃分風險等級，存在的一種可能是：生產者會為了檢查而保持一種臨時抑或失真的合規狀態。對此，事先不告知的飛行檢查可減少前述的形式性檢查。同樣的，當在銷售環節對產品進行抽樣檢查時，其結果也能成為確認生產者是否合規生產的佐證。因此，綜合利用各類檢查的結果，可對生產者的合規狀況做更為全面的“畫像”。也是因為如此，信用監管作為一種事中事后監管措施，于監管者而言，帶來了數據共享的監管增效。相應的，信用建檔本身成功與否的問題就直接轉變為了不同機構之間乃至上下級之間的數據共享。

檔案信息：數據融合基礎上的精準監管

無疑，信用檔案的信息是一個集合，規范中采用的來源列舉式和“等”字的留白進一步拓展了信用信息來源的廣度。但是，當通過信用監管來提高對失信生產者的監管力度時，信用信息本身的所指不應該是各類監管信息的“物理整合”。換而言之，這一信息集合還需要進行“化學融合”，以辨析出真正可用于判斷守信抑或失信的信息。例如，將食品召回信息記錄于信用檔案時，生產者自行主動召回被污染的食品，又或者是無關食品安全的標簽瑕疵食品，這一義務履行的主動性是否能使其成為守信的判斷依據，進而激勵生產者更為積極得履行該項義務？另一方面，當失信隨著信用制度的跨界應用而從民事違約行為的范疇進一步包含違反法律、行政法規等的行為時，學者對于“信用社會非‘完人社會”的強調也使得違法即失信的等式越來越受詬病。相應的，當投訴舉報、媒體曝光等線索來源都在查證后轉換為行政處罰時，僅僅只是依據處罰數量、處罰種類的組合便再次施以信用懲戒，是否符合過罰相當的要求？

實踐中，評級是融合數據、構建信用檔案的一種方式。簡單的如組合處罰數量和種類來區分守信與否、失信程度。然而，一如上文所述，即便是官方開展的檢查，也有告知與否、產地檢查抑或銷地抽檢、地方抽檢抑或國家抽檢的不同區別，由此而來的檢查力度、影響力度也會存在差異。因此，各自查實的違法行為在作為失信判斷的考量時，也應當有權重的差別。同樣的，當通過梳理良好信息來實現守信激勵時，國家級、省市級的獎勵因獲取的難易程度，也同樣存在權重差異。鑒于此，定性基礎上的定量分級，可進一步優化違法程度與失信的關聯方式以及失信程度差異下的分級管理，以提高基于信用的監管精準性。

社會公示：聲譽機制基礎上的協同應用

當下，食品生產者的信用檔案及其評級結果主要用于分級管理，典型的就是加大對失信者的監督檢查頻率。比較而言，生產與經營不同，后者直接面向廣大的消費群體。因此，餐飲量化分級的社會公示是為了借助消費者的消費投票來倒逼餐飲經營者的合規管理。即便如此，面向社會公示食品生產者的信用檔案，廣而告之的效果也會因為事關聲譽而強化生產者重視信用。其中，媒體會關注高知名度的生產者，零售商等在自身的供應鏈管理中也會關注小規模生產者，行業協會也會借助公開的信息加工升級新的信用產品以開展行業自律。此外，隨著商業模式的創新，如M2C（生產者面向消費者）的產品銷售，生產者信用檔案的公示也能日漸成為消費者的選擇依據。

小結

最后，隨著綜合監管體制的定型，原本僅僅只是針對食品安全的信用監管也將進一步整合到市場監管中，并在跨部門合作下加大聯合懲戒的威懾與協同獎勵的激勵。但如上文所述，基于信用促成的部門間的監管合力，也同樣面臨著如下挑戰，一是如何突破部門內外數據共享中的“孤島”障礙，二是在信用分類分級的情況下，如何評估不同監管下的可比性和等效性，三是如何調動市場、社會主體應用公示信息來增值信用產品。

（作者系河北農業大學人文學院副教授 中國人民大學食品安全治理協同創新研究中心研究員）