重大突發公共衛生事件下對城市規劃的思考
——以新余市為例

文/昆明理工大學建筑與城市規劃學院 蔡 瀟 張艷梅 蘇振宇

0 引言

新冠肺炎疫情發生后，我國多地區都不同程度實施地區管控，在某些疫情嚴重地區實施社區管控，控制人員進出。限制人群流動對疫情控制起到良好效果，卻嚴重影響城市正常運轉，城市居民的日常出行、生活、工作等行為方式也發生變化。分析新余市在疫情中出現的問題，作出相應思考，以期提升城市規劃處理突發公共衛生安全事件的水平。

1 新余市概況

1.1 城市空間格局分析

新余位于江西省中部偏西，距省會南昌市150km，浙贛鐵路、滬昆高速、滬昆高鐵自東向西穿越市境，交通便利，人員流動量大。目前，新余市土地構成為“六山半水二分田，半分道路和莊園”，其中仰天崗山脈是市區的主要山脈，位于市區西北部，是城市發展的天然邊界。孔目江與袁河是流經市區的兩大河流，整個新余市區靠山面水，是較為理想的自然空間格局。新余市城市空間發展大致分為5個階段。

1）第1階段 城市依托袁河發展，空間形態演變較緩慢。

2）第2階段 由于浙贛鐵路修建，城區由袁河岸邊逐步向北朝火車站方向發展，20世紀60年代，城區突破原有舊城范圍，向西、北、東方向擴展。

3）第3階段 以鋼鐵產業為主，城南地區的空間資源已無法滿足城市發展需要，城區向北擴張，越過浙贛鐵路，在仰天崗以南建設新區，逐漸形成城北政治中心、城南商貿活動中心的格局。

4）第4階段 基于工業產業的快速發展，原本城市工業與城市功能布局之間的矛盾凸顯，城市向孔目江以東開展工業布局。

5）第5階段 由于城市人口增多，原有城市建設空間不足，以及仰天崗山脈的天然隔斷，城市持續向孔目江以東發展，形成“一帶五區”的城市空間格局。

1.2 醫療、商業設施布局分析

面對疫情，醫療衛生機構和商業服務設施受到嚴重影響。目前，新余市有6家公立二甲以上的醫療機構，主要分布在城南片區，服務半徑無法完全覆蓋整個城區，部分地區缺乏醫療資源，而在城南老區，醫療機構又過于集中（見圖1）。城南是商貿活動中心，聚集大型商業中心，尤其是火車站對面的勝利北路，長約1km道路建有3家大型商場，沿街兩側均為餐飲、服裝等商鋪。勝利北路東側是零售批發市場，西側是地下服裝城，全市約70%服裝業的零售和批發集聚于勝利路片區。城北片區商業比例較低，沿街業態主要是零售業和餐飲業，大型購物中心較少且分布散亂，地區居民購物路程較長。

圖1 新余醫療服務設施服務半徑分析

2 疫情中的城市問題

新余市是江西省面積最小的地級市，在此次疫情中，人均患病比例排在江西省第一位，屬于疫情重災區。從新余市衛生健康委員會公布的確診病例信息來看，有1/2以上的病例居住于城北，還有部分確診病例在就診過程中被感染。為防止疫情快速擴散，新余市政府對城市各大社區街道進行嚴格管控，有確診病例的社區或居住區采取14d封閉管理，未有確診病例的社區或居住區每戶限1人出行1次/2d，城區內所有公共交通停運。通過居家隔離的生活感受和對新余市衛生健康委員會公布的確診病例活動軌跡進行分析，發現疫情中出現的城市問題。

2.1 商業服務設施過度集聚，社區級商業設施覆蓋不足

由于城市發展的歷史，現有大型商業中心多集中于城南片區，尤其是火車站勝利北路。周末和節假日，市民偏愛在此片區購物、娛樂。疫情初期，多數人對病毒缺乏防范意識，又恰逢備置年貨和外地返鄉高峰，故城南片區成為疫情擴散的潛在重災區。在城市管控后，集聚的商業模式弊端凸顯，城北社區級商業覆蓋率低，市民在社區周邊無法購買足夠的生活物資，大型商業中心距離過遠，交通時間較長，易導致商業中心人群集聚，病毒擴散風險增加，同時加大疫情期間人員流動管控的難度。

2.2 醫療服務設施中心化且數量不足

新余市人口快速增長，城市規模不斷擴大，而公共服務設施建設尤其是醫療服務設施建設遠跟不上城市擴張步伐，城區內醫療設施不足，無論數量還是規模都難以滿足城市人口需求。新余城區有近50萬人口規模，而城區內二甲及以上公立綜合醫院僅6所，其他是社區門診和私立專科醫院，面對重大公共衛生事件，缺乏處理能力，甚至可能造成二次傳播。早期醫療設施選址由于歷史原因，具有“中心化”特征，多位于城南中心城區。城市醫療設施在高強度、重負荷下運轉，而原有醫療規劃的“千人指標”“服務半徑”皆失去實效性，滯后于城市發展。疫情帶來沉痛教訓：醫療設施基礎性不強、共享性弱，在疫情防控的關鍵時期難以成為城市人群的堅強支柱。

2.3 現有住區面積大，基礎設施不完善

以往的城市開發皆為“大街區”模式，導致現有居住區占地面積較大，過大的居住區導致人口密集度較高。此外，單居住區面積過大導致城市支路較少，道路網密度較低，城市干道交通壓力增大。在城市疫情防控中，部分居住區人口基數大，而小區出入口較少，在人員出行登記檢查時需排隊，高峰期需等待20min以上。現有社區商業無法滿足小區所有人員的日常需求量，導致部分居民生活物資短缺。部分老舊小區原內部道路承載城市道路功能，由于疫情管控，小區封閉管理，內部道路無法繼續作為城市道路使用，而該區域又缺少支路體系，既造成生活物資運輸不便，又無法在最短路線、最快時間內轉移病患。

2.4 社區規劃管理不足，缺乏有效聯防聯控機制

社區管理在控制新冠肺炎疫情中責任重大，在防疫中發揮基礎性作用。在疫情初期，多數社區人手不足，且均對社區情況不了解，在制定防疫策略時未充分聽取社區居民意見，制定出有違常理的管理規定。社區缺乏聯防、聯控機制，曾出現1個檢查點出入登記時填寫不同部門的情況，而部分老舊社區管理松散，基本處于“開放”狀態，給城市防疫埋下安全隱患。

3 應對未來突發公共衛生事件的城市規劃

3.1 醫療資源布局從集中轉向分散均衡

醫療設施應“分散化”布局，將一定規模和數量的醫療機構依照等級下沉至社區、街道，可采取與社區醫療站合作共建的方式，形成覆蓋面更廣、分散體系更均衡的布局，同時保障醫療質量和水平，面對類似事件時便于分級診療與社區防范。在未來規劃中，應做好城市醫療設施全面規劃，根據城市發展規模，依照醫療設施配置指標，合理預測醫療設施配比，并適當留有彈性。保障醫療設施數量、規模、用地與其服務范圍和人口相適應，在規劃實施中進行剛性控制。研究醫療設施分級服務體系與城市空間結構層級的耦合模式，建立分級診療設施布局體系。

3.2 建設智慧化城市和社區

未來，在城市建設中運用大數據平臺可實時監控城市各項指標：城市當日流入流出人口數、城市居民出行地、城市居民生活需用量等。借助大數據可實現城市精細化、智慧化管理。城市應進一步推進開放社區建設，縮小單個社區面積，積極建設15min社區生活圈。智慧化社區建設應注重數字技術運用，利用互聯網、物聯網、大數據、人工智能等技術，加大信息共享范圍，使有效信息及時傳達到各平臺和居民端；建立社區健康管理共享模式，將個人或家庭數據與城市健康平臺數據互聯，醫院提供遠程診療服務，建立居民電子健康檔案，精準服務重點人群。未來智慧化社區可在較大程度上形成線上智慧生活圈，通過網絡技術滿足社區居民的生活、工作、學習需求，在面對類似重大公共衛生事件時實現人員隔離，生活不隔離。

3.3 合理規劃管理城市冗余空間

“冗余空間”指在重大公共安全事件初發期和可控期內，給出城市運行的空間余量，運用此余量，可對城市中發生劇烈變化的“流”進行有序管理，以最大程度控制事態蔓延。新余新冠肺炎疫情雖然得到良好控制，但城市在全面管控期內物資供應短缺，不少病毒密切接觸人員無法有效隔離，還有部分疫區返新人員無法集中安置隔離只能勸返。基于對“流”的控制和管理，城市中“冗余空間”應呈網絡型設置，網絡中包括若干不同等級的“冗余節點”和保障各“冗余節點”相互連通的“冗余通道”。“冗余節點”的核心作用是物資儲備及人流避難與管制，其設置必須滿足以下要求。

1）安全要求 應對城市應急事件和自然災害時，需考慮洪水、地震、臺風等防范要求，確保冗余空間處于城市最安全的節點。

2）確保一定時期內物資供應 節點內必須儲備一定量的短期生活物資。

3）與周邊環境有效隔離 城市“冗余空間”可與大型體育館場、會展中心、圖書館等結合，同時要在城市外圍及重要道路附近建設城市物資倉庫，儲備一定食品、飲用水等重要民生物資。此外，從武漢火神山、雷神山醫院的防疫成效看，城市務必預留一定的傳染病醫院場地。城市中的大型綠地、廣場等公共空間必然是城市中極為重要的“冗余空間”，對避災避難具有重要作用。

3.4 積極推動群眾參與社區建設和治理

在新余市現階段社區防疫工作中，基層群眾發揮自身優勢，融入科技力量高效防控，在線問診、在線心理咨詢、在線物資捐贈等線上平臺出現并投入應用。在未來社區建設和治理中應鼓勵多元化社區組織形成，真正實現政府職能下移。健全社區聯防聯控機制，打造信息共享平臺，完善基礎配套設施，從數量、質量、規模、用地布局等方面加快落實社區各類基礎配套設施標準，推進社區建設治理標準化。

4 結語

未來，城市規劃應構建城市與衛生健康協同機制，發展城市規劃健康影響評估，推進空間規劃與公共衛生和互聯網、大數據等跨學科合作，培育專業化人才，積極推進智慧、健康城市建設。